分析如何從源頭上做好違法用地預(yù)防

諸城市自然資源和規(guī)劃局 王宗華

“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國一項(xiàng)基本國策。近兩年，習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點(diǎn)閃失，要求嚴(yán)防死守18億畝耕地保護(hù)紅線，采取“長牙齒”的硬措施，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。今年，國家和省將開展“十三五”耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)期末考核，農(nóng)村亂占耕地建房問題進(jìn)行整治，自然資源執(zhí)法監(jiān)察“嚴(yán)起來”的導(dǎo)向更加突出，加強(qiáng)耕地保護(hù)，扭轉(zhuǎn)違法用地多發(fā)勢頭，已成為當(dāng)前土地執(zhí)法工作中最緊迫、最艱巨的任務(wù)。如圖1所示。

圖1 停止違法用地

原因分析：

近幾年，各地土地執(zhí)法部門在解決違法占地問題上，思想重視，思路清晰，伴隨著“違建別墅”“大棚房整治”“環(huán)保督查”“耕地保護(hù)督查”等系列專項(xiàng)行動(dòng)，“管”“查”“拆”方式靈活多樣，有效打擊了新增違法用地行為的囂張氣焰，取得了較大的成效。但是在防止違法用地方面卻一直沿用老路，從某市2018（461畝）、2019（435畝）、2020（474畝）三個(gè)年度違法數(shù)據(jù)分析，該市在管、查、拆、完善手續(xù)等方面做的工作較多，“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”成效并不明顯。

俗話說“治病找根，平事找因”，通過對(duì)某市2020年17個(gè)鎮(zhèn)街的違法用地?cái)?shù)據(jù)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，全市違法占用地耕地圖斑97個(gè)，耕地面積473.79畝，其中72個(gè)違法圖斑（耕地面積422.97畝）為5畝以上的中小規(guī)模企業(yè)，需通過村級(jí)集體或基層政府調(diào)劑土地（土地在村民手中）進(jìn)行建設(shè)，占違法圖斑總數(shù)的74%。調(diào)劑后出租的土地未批先圈、未批先占，圈而未種，占而未耕，從形式上就造成了違法占地情形。在72個(gè)違法圖斑中，27個(gè)違法圖斑受土地指標(biāo)短缺情形的制約，少批多占，從而形成新的違法占地情形，其中17個(gè)圖斑由違法當(dāng)事人故意超范圍建設(shè)原因?qū)е?，而?0個(gè)圖斑則是由不合理報(bào)批土地造成的違法占地情形。

從上述數(shù)據(jù)顯示，大部分違法占地的形成，都是從調(diào)地和圈占開始。村級(jí)集體與基層政府最先了解土地使用意圖，最先掌握土地使用動(dòng)態(tài)，同樣也是防止違法占地形成的第一道關(guān)口。作為基層土地監(jiān)管屬地責(zé)任人，土地監(jiān)管意識(shí)淡薄，監(jiān)管職責(zé)欠缺，是第一道關(guān)口把關(guān)不嚴(yán)格的主要成因。

通過對(duì)該市違法占地情況調(diào)查，該市人多地少，土地后備資源十分緊缺，建設(shè)用地供需矛盾十分突出，塊狀批地、點(diǎn)狀批地的確適應(yīng)當(dāng)前節(jié)約集約利用土地的實(shí)際。但通過對(duì)部分少批多占違法行為分析發(fā)現(xiàn)，報(bào)批土地過程中只批車間或建筑物，企業(yè)生產(chǎn)必備的道路及設(shè)施未報(bào)批，是形成新增違法占地情況的重要因素，因此合理性報(bào)批土地也是減少違法占地行為的一項(xiàng)有效手段。

解決對(duì)策：

一、土地執(zhí)法部門對(duì)土地違法違規(guī)問題突出地區(qū)的負(fù)責(zé)人員進(jìn)行約談，指出其存在的問題，并及時(shí)追責(zé)和整改

國家自然資源督察機(jī)構(gòu)近日對(duì)河北省秦皇島市等20個(gè)土地違法違規(guī)問題突出地區(qū)（市、州、管委會(huì)）進(jìn)行約談。約談明確要求，涉及的19市（州）人民政府和甘肅省蘭州新區(qū)管委會(huì)要加大整改查處力，遏制違法違規(guī)問題，嚴(yán)防死守耕地紅線。這次約談的20個(gè)市（州、管委會(huì)）中存在的主要問題包括：一是新增違法違規(guī)用地總量大，在本省位于前列，有的區(qū)縣政府主導(dǎo)的土地違法違規(guī)問題突出；二是2020年7月3日國務(wù)院召開農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會(huì)議以后，仍有頂風(fēng)續(xù)建、新建問題，有的已被自然資源部公開通報(bào)；三是違法違規(guī)占用耕地挖湖造景；四是補(bǔ)充耕地不合規(guī)，有的在生態(tài)脆弱區(qū)占用法律法規(guī)禁止開墾的林地實(shí)施土地整治項(xiàng)目用于補(bǔ)充耕地；五是落實(shí)督察意見整改不力，有的存在敷衍整改、弄虛作假情形。

被約談地區(qū)負(fù)責(zé)同志表示，正視約談指出的問題，深刻吸取教訓(xùn)，堅(jiān)決立行立改，全面整改落實(shí)到位，該立案的抓緊立案，該查處的堅(jiān)決查處，該移送的堅(jiān)決移送，對(duì)失職失責(zé)和弄虛作假問題，移交紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。如圖2所示。

圖2 違法行為要問責(zé)

二、定期培訓(xùn)，提升基層政府及村級(jí)干部管地用地水平

鎮(zhèn)街政府作為土地屬地監(jiān)管責(zé)任的最基層政府，是調(diào)地、管地、用地的直接關(guān)系人，提升基層政府干部的管地用地意識(shí)是防止違法占地行為的關(guān)鍵。村級(jí)干部作為基層中的基層，既是集體土地的所有者又是管理人，要做好“防”字文章，應(yīng)先從提升基層干部業(yè)務(wù)素質(zhì)抓起。建議基層政府每季度定期組織土地監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)把中央對(duì)土地監(jiān)管的“八不準(zhǔn)”等相關(guān)政策傳導(dǎo)至基層，樹立正確的“發(fā)展觀”和“政績觀”。思想重視了，認(rèn)識(shí)提升了，管地用地的“嚴(yán)起來”舉措才能實(shí)施，“防”字要求才能落實(shí)。

三、暢通報(bào)告渠道，建立快速反應(yīng)應(yīng)急機(jī)制

早發(fā)現(xiàn)，早整改，爭取工作主動(dòng)，一直以來是上級(jí)土地監(jiān)管部門倡導(dǎo)的監(jiān)管舉措，早處理，干群矛盾小，執(zhí)法成本低，在土地執(zhí)法中早已形成共識(shí)，因此，暢通報(bào)告渠道，建立快速應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制意義重大。在原有“衛(wèi)片+信訪+巡查”發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)上，簡化報(bào)告流程，設(shè)立縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)實(shí)時(shí)報(bào)告土地違法微信群，縣市主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，隨時(shí)報(bào)告，隨時(shí)調(diào)度，隨時(shí)處理。鎮(zhèn)街政府成立土地執(zhí)法監(jiān)管快速應(yīng)急反應(yīng)小組，完善部門信息實(shí)時(shí)共享機(jī)制，第一時(shí)間獲取消息，第一時(shí)間到達(dá)違法現(xiàn)場，第一時(shí)間制止解決，讓“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”落到實(shí)處。

四、壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，完善監(jiān)督考核制度

俗話說：“井無壓力不出油，人無壓力輕飄飄?！比魏问虑闆]有夯實(shí)責(zé)任，沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管制度保障，很難取得預(yù)期的效果。建議土地監(jiān)管部門從第一道關(guān)口開始，從嚴(yán)從實(shí)夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任，特別是鎮(zhèn)街政府與村級(jí)干部責(zé)任，從制度上建立土地監(jiān)管責(zé)任，與辦公經(jīng)費(fèi)掛鉤，與干部提拔重用掛鉤，與年度考核掛鉤的督導(dǎo)制度，做到真約談、真問責(zé)，讓土地法律法規(guī)真正起到約束和懲戒作用。進(jìn)一步完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)行量化管理，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地秩序管理好的單位和個(gè)人該獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)勵(lì)，土地管理秩序混亂的單位該懲罰的懲罰，從制度上維護(hù)屬地監(jiān)管職責(zé)的落實(shí)。

五、規(guī)范報(bào)地流程，進(jìn)一步減少違法用地?cái)?shù)量

土地執(zhí)法監(jiān)管不僅是執(zhí)法業(yè)務(wù)部門的工作，更是整個(gè)土地管理部門的工作，無論建設(shè)用地報(bào)批、礦產(chǎn)修復(fù)、土地整理，還是設(shè)施用地備案等工作，都應(yīng)從整個(gè)部門管理角度的大局出發(fā)，調(diào)動(dòng)一切可調(diào)動(dòng)的力量，遏制減少違法用地的發(fā)生。報(bào)地與違法看似無關(guān)，實(shí)則不然，特別是建設(shè)用地供需矛盾十分突出，用地指標(biāo)短缺條件下，充分利用有限資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布局，做到“寧可車間范圍縮小，必備設(shè)施面積也不能少”，充分站在企業(yè)發(fā)展與土地管理的角度制圖定界，合理報(bào)批土地，從源頭上遏制違法占地的形成。

六、結(jié)論

遏制違法占地是一項(xiàng)綜合性的整治工程，需要多措并舉，梳堵結(jié)合，才能從根本上起到減少違法占地的作用?；鶎诱鳛橥恋貙俚毓芾碡?zé)任主體，有著舉足輕重的作用。無論是查、管、拆，還是罰、扣、約，都是后續(xù)解決違法用地問題的手段。土地違法行為牽扯面廣，后期處理難度大，社會(huì)影響深遠(yuǎn)，因此最好的辦法是將其扼殺在萌芽狀態(tài)，把“預(yù)防”這篇文章吃透、研深，才是減少違法用地的關(guān)鍵，才能把牢糧食安全主動(dòng)權(quán)、牢牢守住18億畝耕地紅線。