行政生態(tài)學(xué)視域下天津會展業(yè)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境優(yōu)化研究

◎文/趙伯艷 胡亞楠

一、研究緣起

會展業(yè)是展覽業(yè)和會議業(yè)的合稱。2015年3月，在國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進一步促進展覽業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中，不僅肯定了展覽業(yè)在構(gòu)建現(xiàn)代市場體系和開放型經(jīng)濟體系中的地位，而且全方位、多角度地明確了會展業(yè)發(fā)展的目標和路徑。會展業(yè)具有高效率、高增長的特點，能夠拉動城市經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化資源配置，被譽為城市經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”和“晴雨表”。近些年，隨著改革開放的深入和“一帶一路”倡議的實施，會展業(yè)的帶動效應(yīng)日漸增強，經(jīng)濟效益日益顯著，其發(fā)展逐步受到國家和各地區(qū)的重視。

長久以來，政府主導(dǎo)是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，具有鮮明特色的會展業(yè)發(fā)展模式，會展業(yè)要謀求高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，自然離不開政府的扶持。自黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院就高度重視營商環(huán)境問題，2018年以來曾有兩次國務(wù)院常務(wù)會議都聚焦營商環(huán)境議題，并提出要深化“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。在這樣的背景下，國家會議中心總經(jīng)理劉?，撎岢?，良好的營商環(huán)境也是會展業(yè)發(fā)展的必備條件。而營商環(huán)境的優(yōu)劣則與政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率有著密切的關(guān)系。因此，有了良好的政務(wù)環(huán)境，才可能有優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。政府在我國會展業(yè)中的特殊地位，決定了其必須承擔起為會展業(yè)發(fā)展提供良好的政務(wù)環(huán)境的責(zé)任。鑒于此，2019年4月，商務(wù)部聯(lián)合海關(guān)總署發(fā)布公告，推進境內(nèi)舉辦涉外經(jīng)濟技術(shù)展會行政審批改革，以深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》 （國發(fā)〔2019〕6號）精神，通過簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、加強監(jiān)管，全面推進會展業(yè)“放管服”改革，為會展業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。政務(wù)環(huán)境作為營商環(huán)境的重要指標之一，不僅是衡量區(qū)域執(zhí)政水平乃至社會進步程度的重要標尺，也是會展業(yè)發(fā)展進程中重要的軟環(huán)境。因此，優(yōu)化會展業(yè)發(fā)展中的政務(wù)環(huán)境應(yīng)該得到重點關(guān)注。

天津作為直轄市和京津冀大城市群第二大城市，毗鄰首都北京，承接著北京的非首都功能，受益于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議相關(guān)政策紅利，同時內(nèi)連東北、西北及華北，在發(fā)展會展業(yè)方面有著獨一無二的區(qū)位優(yōu)勢。在將會展業(yè)列為全市重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一的大背景下，天津會展的數(shù)量和質(zhì)量都有了穩(wěn)步提高。近年來，為優(yōu)化會展業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境，天津相繼出臺了《天津市促進會展業(yè)發(fā)展辦法》（2011）、《天津市支持會展經(jīng)濟加快發(fā)展項目申報指南》（2016）、《天津市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016）、《天津市商貿(mào)流通業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2017）、《關(guān)于進一步促進會展業(yè)改革發(fā)展的意見》（2017）等一系列扶持和促進會展業(yè)發(fā)展的政策。但是，這些政策是否真正落地，為優(yōu)化天津會展業(yè)發(fā)展中的政務(wù)環(huán)境助力，還有待進一步考察。因此，雖然天津營商環(huán)境已有很大改善，但會展業(yè)發(fā)展中的政務(wù)環(huán)境建設(shè)還有一定的提升空間。如何在“放管服”改革背景下優(yōu)化會展業(yè)發(fā)展中的政務(wù)環(huán)境，進一步提升政務(wù)服務(wù)水平，促進天津會展業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是一個亟待思考的問題。

通過梳理國內(nèi)外文獻發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對會展業(yè)發(fā)展與政府關(guān)系的研究大多圍繞政府主導(dǎo)型展會、會展業(yè)發(fā)展中的政府職能及其角色定位等相關(guān)問題，以政務(wù)環(huán)境優(yōu)化作為推動我國會展業(yè)發(fā)展的一個重要突破口和平臺加以研究的很少，結(jié)合行政外部環(huán)境作用對其進行分析的更是鮮有。因此，基于天津區(qū)域位置的重要性和特殊性，本文以行政生態(tài)理論為指導(dǎo)，探索優(yōu)化天津會展業(yè)政務(wù)環(huán)境的有效路徑，為天津會展業(yè)的進一步發(fā)展提供有益的啟示，同時為其他城市政務(wù)環(huán)境優(yōu)化給予一定的借鑒和參考。

二、定義政務(wù)環(huán)境

政務(wù)環(huán)境作為營商環(huán)境的重要內(nèi)容，涵蓋的范圍廣、要素多，因此，目前學(xué)界對其概念還沒有較為權(quán)威的界定。通過整理相關(guān)文獻，我國學(xué)者對于政務(wù)環(huán)境的定義可以歸納為表1所示的兩個層面。

表1 政務(wù)環(huán)境的定義

從學(xué)者對政務(wù)環(huán)境的定義可以看出，政務(wù)環(huán)境既包括政府通過行使各項職能進行法律法規(guī)制定、公共政策頒布、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等靜態(tài)層面，也包括政務(wù)人員在提供政務(wù)服務(wù)時的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)意識、辦事效率等動態(tài)層面。因此，我們認為政務(wù)環(huán)境就是政務(wù)人員在履行相關(guān)職能、提供政務(wù)服務(wù)過程中的各種要素的總和。結(jié)合會展業(yè)發(fā)展的實際需求，本文側(cè)重于從政府的經(jīng)濟職能行使、公共服務(wù)供給、政務(wù)人員素養(yǎng)等方面，對會展業(yè)政務(wù)環(huán)境進行研究和剖析。

三、行政生態(tài)理論對會展業(yè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)化的啟發(fā)意義

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和改革的攻堅期，經(jīng)濟體制的變革、社會結(jié)構(gòu)的變動、利益格局的調(diào)整，倒逼政府創(chuàng)新行政管理方式、提高工作效能、優(yōu)化公共服務(wù)。因此，在經(jīng)濟“新常態(tài)”背景下，政府引導(dǎo)和組織經(jīng)濟活動，不僅要厘清政府內(nèi)部管理體制的問題，而且要關(guān)注其與經(jīng)濟、政治、文化等多者之間的生態(tài)關(guān)系問題。結(jié)合我國現(xiàn)實和政府運行機制，行政生態(tài)理論對會展業(yè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)化的啟發(fā)意義體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，行政生態(tài)理論對過渡型社會行政生態(tài)問題進行了重點研究，這與我國當前所處的發(fā)展階段和整體環(huán)境相吻合。發(fā)展中國家處于過渡型社會，在世界上所有的發(fā)展中國家中，我國是最大也是發(fā)展最快的，從1978年開始實行改革開放，至今已有40余年。黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟目前不再是簡單的高速增長，而是逐漸向更高質(zhì)量的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，需要攻克增長動力轉(zhuǎn)換、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化等難題，即典型的過渡型社會時期。里格斯的行政生態(tài)學(xué)有助于我們深入分析和客觀評價會展業(yè)發(fā)展中政務(wù)環(huán)境建設(shè)面臨的困境和問題，為會展經(jīng)濟與政務(wù)環(huán)境的互動關(guān)系提供一個新穎的研究模式。

第二，行政生態(tài)學(xué)的研究內(nèi)容是用生態(tài)學(xué)的方法分析行政行為與行政生態(tài)環(huán)境之間的相互關(guān)系，而生態(tài)學(xué)理論最根本的著眼點是研究生命有機體與環(huán)境間的動態(tài)平衡關(guān)系。因此，行政生態(tài)學(xué)理論主要研究的是“均衡”問題。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院多次提及營商環(huán)境問題，并在黨的十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議中明確指出，營商環(huán)境的優(yōu)化對于經(jīng)濟發(fā)展和社會進步都有著至關(guān)重要的作用。我國營商環(huán)境在大力推進“放管服”改革的進程下，取得了顯著的成就，但從歷年排名及相關(guān)指標得分情況來看，我國營商環(huán)境與發(fā)達國家相比仍存在較大差距，與當前社會經(jīng)濟發(fā)展的總體水平還不完全匹配，存在較大的推進空間。如今，面對我國經(jīng)濟、社會發(fā)展遇到的瓶頸，國家制定的優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略規(guī)劃正是針對此發(fā)展瓶頸的精準發(fā)力。王滬寧認為，行政功能由于接受外界刺激不可能保持靜止不變，因此需要新的力量維持其動態(tài)平衡，即行政控制，包括行政監(jiān)督、行政法規(guī)等行為。從這種意義上來說，優(yōu)化會展業(yè)政務(wù)環(huán)境在于解決政府機構(gòu)與會展市場主體之間的失衡問題，進而實現(xiàn)政府的行為、服務(wù)與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的動態(tài)平衡。

第三，行政生態(tài)學(xué)強調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部行為與周圍環(huán)境之間的互動，認為要想了解某個國家的公共行政，必須懂得造就該國行政體制和行政行為的生態(tài)背景。從行政生態(tài)學(xué)視角分析政府行為，能夠更清晰地發(fā)現(xiàn)在政府與市場、社會之間存在的矛盾和問題。2019年政府工作報告中明確提出，我國營商環(huán)境在全球的排列名次上升幅度較大，但營商環(huán)境與市場主體期望仍有很大差距，強調(diào)“激發(fā)市場主體活力、著力優(yōu)化營商環(huán)境”是“促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長的關(guān)鍵所在”，并將其列入2019年政府十項重點工作之一。可以看出，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和全球化進程的不斷推進，社會公共需求變得越來越復(fù)雜和多樣化。在這個階段深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，單靠行政系統(tǒng)的單邊推動已經(jīng)很難適應(yīng)時代發(fā)展的要求，必須要綜合考慮影響行政系統(tǒng)的各方面因素。此外，會展業(yè)本身也是復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，因此，研究會展業(yè)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境優(yōu)化問題，更加需要注重系統(tǒng)性、整體性。

四、天津會展業(yè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)化的路徑選擇

當前天津政務(wù)環(huán)境建設(shè)取得了階段性成效，但與北京、上海、廣州相比還有一定的差距，在滿足會展行業(yè)發(fā)展和會展企業(yè)需求方面也存在提升的空間。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)理論和前期調(diào)研結(jié)果，建議著力從經(jīng)濟系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、溝通系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、符號系統(tǒng)五個方面優(yōu)化天津會展政務(wù)環(huán)境，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境登上新臺階和促進天津會展業(yè)的可持續(xù)發(fā)展增添動力。

（一）優(yōu)化經(jīng)濟系統(tǒng)：營造穩(wěn)定有序的會展業(yè)發(fā)展環(huán)境

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的第一步就是要優(yōu)化經(jīng)濟系統(tǒng)。當前我國會展業(yè)市場化的趨勢越來越明顯，這樣的發(fā)展特征要求政府行使有限職能，減少在會展業(yè)的“曝光率”，將機會更多地留給市場。為此，政府應(yīng)逐步從主導(dǎo)地位向引導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮對會展業(yè)的引領(lǐng)作用，加強頂層設(shè)計，綜合運用財政、稅收、金融等宏觀調(diào)控手段來規(guī)范、引領(lǐng)、鼓勵和支持會展業(yè)發(fā)展，做好會展業(yè)發(fā)展過程中“服務(wù)者”的角色。不斷完善促進會展業(yè)發(fā)展的政策措施和指導(dǎo)意見，加大公共產(chǎn)品的供給，減少兼主辦、承辦于一身的政府主導(dǎo)型展會的舉辦，以持股、投資等其他形式，將展會交付給會展企業(yè)、供應(yīng)商等市場主體承辦，落實資金保障，解決會展業(yè)發(fā)展過程中的資金困難問題，對會展企業(yè)給予重點培育和扶持。持續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，在為現(xiàn)有場館合理配置停車場、開設(shè)機場直達展館的公交專線的基礎(chǔ)上，還要合理布局酒店、餐飲、娛樂等相關(guān)服務(wù)設(shè)施。另一方面，鑒于天津會展業(yè)發(fā)展尚未完全成熟，還需要進一步健全政府的行業(yè)監(jiān)管職能，加強對會展業(yè)的市場監(jiān)管，包括展前審批監(jiān)管、展中活動監(jiān)管、展后備案監(jiān)管，盡快建立和完善會展業(yè)相關(guān)政策法規(guī)體系，保護會展知識產(chǎn)權(quán)，規(guī)范會展業(yè)的發(fā)展，打造公平、公正、有序的發(fā)展環(huán)境。

（二）改革行政系統(tǒng)：回應(yīng)市場需求中重構(gòu)政府責(zé)任

針對我國目前行政組織重疊、多頭管理、權(quán)責(zé)分離的弊端，在優(yōu)化會展業(yè)政務(wù)環(huán)境的同時，必須對行政系統(tǒng)進行改革與重塑，重構(gòu)政府責(zé)任。首先，要理順權(quán)責(zé)關(guān)系。通過調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，將各部門職能進一步厘清，切實優(yōu)化落實政府權(quán)責(zé)清單，在遵循權(quán)責(zé)對等原則的基礎(chǔ)上，增加部門間的協(xié)調(diào)配合，減少內(nèi)部的推諉扯皮，保障各職能部門之間利益的整合和流程的協(xié)同，提升業(yè)務(wù)辦理效率，確保會展項目有序推進。其次，要深化會展行政審批改革。以會展業(yè)主體和會展業(yè)市場需求為行政審批服務(wù)的導(dǎo)向，對展會審批項目進行全面系統(tǒng)的清理，取消不適應(yīng)發(fā)展要求的審批事項，對會展經(jīng)濟及天津經(jīng)濟有重大影響的重點企業(yè)和重點項目，要及時開辟審批“綠色通道”，并加大對會展審批管理工作的事中監(jiān)督和事后追責(zé)，杜絕會展項目審批工作中的低效管理和貪污腐敗。最后，政府應(yīng)大力推進政務(wù)APP、政府門戶網(wǎng)站及會展業(yè)官方網(wǎng)站等互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)，打造智慧會展服務(wù)平臺。通過技術(shù)融合推動業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合、信息融合，構(gòu)建政府數(shù)據(jù)共享體系，實現(xiàn)異地、異層級、異部門的業(yè)務(wù)辦理。結(jié)合天津會展業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需求研究智慧城市的建設(shè)思路，致力于打造全國領(lǐng)先的智慧會展服務(wù)體系，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺延伸展會內(nèi)涵，將線上線下活動有機集合，擴大展會影響力。

（三）保障溝通系統(tǒng)：構(gòu)建有效的政商溝通網(wǎng)絡(luò)

在行政生態(tài)學(xué)理論中，溝通網(wǎng)絡(luò)指整個社會中相互溝通的情況，既包含政府組織與社會、市場的信息交換情況，也包含政府組織內(nèi)部信息共享的情況。天津會展業(yè)發(fā)展中政務(wù)環(huán)境存在的問題，說明政務(wù)信息未能充分實現(xiàn)共享，導(dǎo)致政府與行業(yè)協(xié)會及市場主體之間的溝通不暢。政府應(yīng)深入貫徹落實國家政策方針，加快融入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的應(yīng)用，推廣政務(wù)APP的使用，構(gòu)建便捷高效、便民惠民的信息服務(wù)平臺，通過常態(tài)化政企溝通機制的建立，聽取會展業(yè)市場主體的意見，及時為市場主體提供有效信息，確保政府職能調(diào)整、政策制定、法律法規(guī)立改廢，適應(yīng)會展市場經(jīng)濟的需求。通過信息平臺的建設(shè)，一方面實現(xiàn)政府各職能部門之間的信息互通與共享，打破“信息孤島”和“數(shù)字鴻溝”的障礙，簡化行政運作的環(huán)節(jié)和程序，提高展會項目的行政審批效率和審批流程的透明度，真正實現(xiàn)“一站式”政務(wù)服務(wù)。另一方面實現(xiàn)政府與會展業(yè)市場、會展行業(yè)協(xié)會之間的信息互通與共享，為會展業(yè)市場及行業(yè)協(xié)會提供獲取政策信息、表達訴求、監(jiān)督反饋的平臺，增強政府與公眾之間的信息雙向互動。

（四）完善社會系統(tǒng)：推進會展行業(yè)協(xié)會的功能發(fā)揮

生態(tài)環(huán)境下的社會系統(tǒng)主要是各類社會組織。黨的十六屆三中全會明確提出：“積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的專業(yè)化市場中介服務(wù)機構(gòu)，按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律組織。”目前，我國會展行業(yè)公共服務(wù)和政策引導(dǎo)的職能還主要由政府部門提供，行業(yè)協(xié)會的作用還沒有得到充分體現(xiàn)。會展行業(yè)協(xié)會作為社會組織，是會展產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展和政府政務(wù)服務(wù)的有益補充，客觀上起著承上啟下、溝通協(xié)調(diào)的作用?；跁剐袠I(yè)協(xié)會的重要性，政府要科學(xué)指導(dǎo)會展行業(yè)協(xié)會制定一系列行業(yè)標準來規(guī)范自己，加強自我評估和市場監(jiān)督作用，做好會展行業(yè)內(nèi)的規(guī)范管理工作，讓會展行業(yè)協(xié)會的自治功能得以充分發(fā)揮，使其能夠積極引導(dǎo)會展企業(yè)依法依規(guī)參與市場活動，避免出現(xiàn)重復(fù)辦展、惡性競爭和損害參展方、買方利益等影響展會質(zhì)量的情況。同時，也要完善會展行業(yè)協(xié)會的政商中介功能，引導(dǎo)和協(xié)助行業(yè)協(xié)會舉辦各類沙龍活動，使會展行業(yè)協(xié)會能夠積極協(xié)調(diào)促進政企之間的溝通交流，強化跟蹤落實，全力促使企業(yè)的合理訴求得到解決，確?；顒尤〉脤嶋H成效，共同推動天津會展業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（五）改造符號系統(tǒng)：創(chuàng)建良好的政務(wù)文化氛圍

先進的組織文化是推進組織變革的有力促進因素，良好的政務(wù)文化則是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境最根本的力量支撐。因此，在會展業(yè)政務(wù)環(huán)境建設(shè)的進程中，必須要充分發(fā)揮政務(wù)文化的效用，以政務(wù)文化為著力點，增強政務(wù)人員內(nèi)部及與政府部門之間協(xié)作的效率，形成以“推崇以人為本的政務(wù)服務(wù)理念、追求便捷高效的政務(wù)服務(wù)體驗”為基本目標的價值追求，有效提升政務(wù)服務(wù)效率。為此，政府要深入開展政務(wù)文化建設(shè)，讓各級職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部充分意識到會展業(yè)政務(wù)環(huán)境建設(shè)的重要性，樹立“政府營造環(huán)境，企業(yè)創(chuàng)造財富”的理念，培育地區(qū)良好的文化生態(tài)，將政務(wù)環(huán)境優(yōu)化與經(jīng)濟發(fā)展同等重視、統(tǒng)籌兼顧。加強對窗口服務(wù)人員的思想建設(shè)和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，強化政務(wù)人員的責(zé)任意識、公共服務(wù)意識、依法行政意識，對政府主導(dǎo)型展會和市場主導(dǎo)型展會的需求一視同仁，杜絕展會項目審批過程中的尋租行為。另一方面，要加強法治政府建設(shè)，將依法行政納入政務(wù)績效考核，提高政務(wù)人員依法行政能力，對侵犯會展知識產(chǎn)權(quán)、重復(fù)辦展、蹭展的惡性競爭現(xiàn)象依法予以處罰。在此基礎(chǔ)上，為天津會展業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展營造一流的會展“軟環(huán)境”。