完善生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

王金南　劉桂環(huán)

生態(tài)產(chǎn)品是人類從自然界獲取的生態(tài)服務(wù)和最終物質(zhì)產(chǎn)品的總稱，既包括清新的空氣、潔凈的水體、安全的土壤、良好的生態(tài)、美麗的自然、整潔的人居，還包含人類通過產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化形成的生態(tài)標(biāo)簽產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程就是將被保護的、潛在的生態(tài)產(chǎn)品以政府購買、地區(qū)間生態(tài)價值交換、生態(tài)產(chǎn)品溢價等形式轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的經(jīng)濟價值。生態(tài)產(chǎn)品保護補償是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式之一，以生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值為基礎(chǔ)，通過縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移支付、異地開發(fā)等方式實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)和多樣化供給。日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》（以下簡稱《意見》），首次將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制進行了系統(tǒng)化、制度化闡述，提出建立生態(tài)環(huán)境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向機制，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系。《意見》為完善生態(tài)產(chǎn)品保護補償提出了明確的方向。

一、完善縱向生態(tài)保護補償制度，保障重要生態(tài)系統(tǒng)和國家生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)安全

縱向生態(tài)保護補償制度是對具有生態(tài)屏障重要功能的產(chǎn)品價值支付，在我國生態(tài)保護補償體系中具有較高辨識度，對維護國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，國家有關(guān)部門依據(jù)部門分工，分別開展了森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)保護補償工作。據(jù)統(tǒng)計，2019年，我國生態(tài)保護補償財政資金投入已近2000億元，15個省份參與開展了10個跨省流域生態(tài)補償試點，森林生態(tài)效益補償實現(xiàn)國家級生態(tài)公益林全覆蓋，草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市）、818個縣（市、區(qū)、旗）。以政府財政投入為主的縱向生態(tài)補償，資金來源較穩(wěn)定，對維護國家生態(tài)安全和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但由于補償資金的確定主要依靠財政支付能力，市場化投入不足，補償標(biāo)準(zhǔn)也沒有充分反映生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，沒有全面考慮生態(tài)產(chǎn)品供給者進行生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域差異。

算好國家和區(qū)域的“生態(tài)產(chǎn)品賬”，是完善縱向生態(tài)保護補償?shù)闹匾罁?jù)。通過科學(xué)的核算方法將不同生態(tài)產(chǎn)品價格統(tǒng)一度量為無差別的標(biāo)準(zhǔn)單位，對無價的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能貼上“價格標(biāo)簽”，這是綠水青山就是金山銀山的重要度量，也有助于將有限的生態(tài)保護補償資金由過去“撒胡椒面式”轉(zhuǎn)向“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的精準(zhǔn)補償?！兑庖姟酚兄诶^續(xù)深化完善各重點領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制，根據(jù)不同生態(tài)資源階段性保護需求和區(qū)域性保護差異，綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護成效、生態(tài)產(chǎn)品價值、保護和治理投入、機會成本等因素，確立生態(tài)保護補償動態(tài)目標(biāo)，不斷夯實生態(tài)產(chǎn)品“存量”。未來國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線等生態(tài)功能重要區(qū)域可探索建立生態(tài)產(chǎn)品“存量”“增量”與資金分配相掛鉤的補償機制，綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價值核算的絕對值和增加值確定補償資金分配依據(jù)，并充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，積極引入社會資本支持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護修復(fù)工程建設(shè)，持續(xù)提升生態(tài)產(chǎn)品“增量”。

二、建立橫向生態(tài)保護補償機制，促進區(qū)域間生態(tài)環(huán)境共建綠色發(fā)展惠益共享

橫向生態(tài)保護補償充分體現(xiàn)了權(quán)責(zé)利對等的特征，是我國生態(tài)保護補償制度發(fā)展方向，也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要政策路徑。目前，全國10個跨省流域生態(tài)補償以及20余個省份的轄區(qū)內(nèi)流域生態(tài)補償主要是按照“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的原則，以流域跨省界斷面水質(zhì)考核為依據(jù)，建立了流域上下游橫向生態(tài)補償機制，推動了上下游綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。在異地開發(fā)方面，浙江金華與磐安是國內(nèi)最早的嘗試，之后浙江紹興市也探索了由環(huán)境容量相對豐富地區(qū)向環(huán)境敏感地區(qū)提供發(fā)展空間，建立“異地開發(fā)生態(tài)補償試驗區(qū)”。重慶在全國首創(chuàng)探索建立了基于森林覆蓋率的橫向生態(tài)保護補償機制，由達到森林覆蓋率目標(biāo)值確有困難的區(qū)縣，向森林覆蓋率高出目標(biāo)值的區(qū)縣購買森林面積指標(biāo)，用于本區(qū)縣森林覆蓋率目標(biāo)值的計算，實現(xiàn)了“貧富搭配，造林富民”;四川省阿壩州和成都市在成都市郊區(qū)共同建設(shè)成阿工業(yè)園，阿壩州把現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)遷入成阿工業(yè)園區(qū)，州內(nèi)集中發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、水電等產(chǎn)業(yè)，共同開發(fā)經(jīng)營，財稅按比例分享。通過橫向生態(tài)保護補償可以有效弱化生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，但有待進一步完善提高區(qū)域之間的精準(zhǔn)對接。

基于“綠水青山”的價值核算開展橫向生態(tài)保護補償，是加速區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。《意見》更加強調(diào)基于生態(tài)產(chǎn)品供給與受益的橫向生態(tài)保護補償機制。比如，流域上下游，可依據(jù)出入境斷面水量和水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果深化開展橫向生態(tài)保護補償。福建南平、浙江麗水等地基于生態(tài)價值核算探索開展橫向生態(tài)保護補償?shù)膭?chuàng)新模式。2020年，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心支持生態(tài)環(huán)境部出臺了《陸地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算技術(shù)指南》，推動各地開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算，可為橫向生態(tài)保護補償提供權(quán)威的核算依據(jù)。根據(jù)《意見》，還可進一步探索建立“雙向”異地開發(fā)機制，在目前保護地區(qū)到受益地區(qū)共建園區(qū)的基礎(chǔ)上，鼓勵生態(tài)產(chǎn)品受益地到生態(tài)產(chǎn)品供給地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立合作園區(qū)，形成與供給地資源環(huán)境特點相協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)集群，助推這些地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

三、加快健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，拓寬生態(tài)補償資金渠道，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)保護補償共同實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境正、負(fù)外部性內(nèi)部化。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是指違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人對既成損害的賠償，根據(jù)《民法典》，賠償?shù)姆秶ㄉ鷳B(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用，清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用，防止損害的發(fā)生和擴大所支出合理費用，具有明確的法律屬性和強制性，通過“誰損害、誰賠償”實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化。生態(tài)保護補償是按照“誰受益、誰補償”實現(xiàn)良好生態(tài)產(chǎn)品供給的正外部性內(nèi)部化。生態(tài)保護補償與生態(tài)環(huán)境損害賠償共同構(gòu)成推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的激勵約束“組合拳”。

通過強化執(zhí)行監(jiān)督、完善收費機制、規(guī)范評估方法等手段健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，與生態(tài)保護補償形成政策合力，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。自2015年啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點5年來，全國已辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945件，涉及賠償金額超29億元，正在有效推動大量受到損害的土壤、林地、草地、地表水、地下水得以修復(fù)，取得了良好的綜合效果?！兑庖姟愤M一步強調(diào)生態(tài)環(huán)境損害成本內(nèi)部化，通過加強生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督，完善生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法與司法銜接機制，不斷提高破壞生態(tài)環(huán)境違法成本。同時，因地制宜完善污水、垃圾處理收費機制，合理制定和調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。進一步健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估方法和實施機制。

《意見》為完善生態(tài)產(chǎn)品保護補償提供了明確的方向，以生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值為依據(jù)，有助于縱向生態(tài)保護補償更加“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，橫向生態(tài)保護補償更加集約高效，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度更加健全，推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的政策著力點更加行穩(wěn)致遠。

（作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院）