“十四五”時期加快推進(jìn)鐵路市場化改革的主要思路

秦山

一、我國鐵路改革所取得的進(jìn)展及存在問題

（一）我國鐵路管理體制及市場化改革取得積極進(jìn)展

黨的十八大以來，以政企分開為標(biāo)志，以鐵路企業(yè)化、市場化為主線，以股份制改造為牽引，我國鐵路體制機(jī)制發(fā)生重大變革。

1、鐵路行政管理職能明確劃分

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化各領(lǐng)域改革發(fā)展做出新的部署，要求交通運輸行政管理職能進(jìn)一步向行業(yè)管理、向監(jiān)管功能集中。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對鐵路政企分開的明確要求，原鐵道部將行政管理職能劃入新成立的國家鐵路局，由國家鐵路局承擔(dān)我國鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策制定的相關(guān)職能;由鐵道部轉(zhuǎn)型成立的鐵路總公司承擔(dān)鐵路客貨運輸服務(wù)和多元化經(jīng)營的經(jīng)營業(yè)務(wù);交通運輸部作為行政管理部門，主要承擔(dān)包括鐵路在內(nèi)的各種交通方式發(fā)展戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，以及綜合交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃的組織擬定工作，國家鐵路局參與研究規(guī)劃，交通運輸部負(fù)責(zé)銜接平衡。

2、鐵路內(nèi)部管理體制不斷優(yōu)化

在2013年3月實施鐵路政企分開、組建中國鐵路總公司的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國鐵路運輸業(yè)經(jīng)營實際，鐵路總公司下設(shè)18個鐵路局、3個專業(yè)運輸公司等企業(yè)，并于2018年完成所屬企業(yè)公司制改革，鐵路企業(yè)開始從傳統(tǒng)運輸生產(chǎn)企業(yè)向現(xiàn)代運輸經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。經(jīng)中央批準(zhǔn)，2019年6月中國國家鐵路集團(tuán)有限公司正式掛牌成立，為適應(yīng)公司制改革要求和落實運輸企業(yè)市場主體地位，在保持“兩級法人、三級管理”大架構(gòu)下，國鐵集團(tuán)不斷優(yōu)化完善與下屬各集團(tuán)公司的兩級企業(yè)管理關(guān)系。大的方向是由管企業(yè)管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，依法履行國家賦予的職責(zé)和出資人職責(zé)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略引領(lǐng)、公司治理、資本運營、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)服務(wù)、監(jiān)督考核等方面，加強(qiáng)和改善對各地方集團(tuán)公司的管理。

3、鐵路市場化改革持續(xù)縱深推進(jìn)

在初步完成政企分開，理順各級關(guān)系的基礎(chǔ)上，鐵路以股份制改造為牽引，推動鐵路資產(chǎn)資本化股權(quán)化證券化，加大股改上市項目推進(jìn)，實施市場化債轉(zhuǎn)股。鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)股改上市方面，2020年1月，京滬高鐵在上海證券交易所成功上市，8月31日，鐵科軌道作為“國鐵科創(chuàng)板第一股”上市;推進(jìn)鐵路企業(yè)市場化債轉(zhuǎn)股方面，廈深鐵路成為全國第一單鐵路市場化債轉(zhuǎn)股項目;利用既有上市平臺再融資方面，大秦鐵路發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券方案已經(jīng)中國證監(jiān)會審核通過;社會資本參與鐵路建設(shè)方面，浩吉鐵路社會資本持股比例達(dá)68.26%，蘇南沿江高鐵社會資本持股比例達(dá)20.9%，杭紹臺鐵路民營資本持股超過51%;引入戰(zhàn)略投資者拓展運輸市場方面，中鐵快運公司與順豐控股公司組建中鐵順豐國際快運有限公司;推進(jìn)非運輸領(lǐng)域混合所有制改革方面，在動車組WiFi、全國煤炭交易中心等項目中，引入社會投資者共謀發(fā)展、互利共贏。

（二）鐵路運輸業(yè)目前發(fā)展的主要制約及存在問題

雖然我國鐵路已經(jīng)在體制機(jī)制改革和市場化改革方面取得了積極進(jìn)展，形成了分工與職能明確的各主體單位，但由于鐵路長期受政企不分影響，制約鐵路發(fā)展的體制性問題一直存在，各主體間關(guān)系尚未完全理順，鐵路政府主體職能發(fā)揮有限，市場主體難以發(fā)揮激勵機(jī)制，在這種情況下，鐵路與其他各種運輸方式間的銜接也受到阻礙，目前已經(jīng)成為我國綜合交通運輸體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，嚴(yán)重影響了我國綜合交通運輸體系結(jié)構(gòu)的合理性和一體化運輸服務(wù)的效率，增加了經(jīng)濟(jì)和社會活動的運輸成本和交易費用。處于一體化運輸鏈條上的其他經(jīng)濟(jì)主體，都頗感與鐵路進(jìn)行商業(yè)合作的困難，而鐵路本身也因此不能很好地融入鏈條，大量本應(yīng)發(fā)揮鐵路運輸技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的貨運業(yè)務(wù)，不得不轉(zhuǎn)移至其他交通方式運輸，由此還加劇了能源消耗、環(huán)境污染、交通擁堵、公路超載、物流成本等一系列問題。

二、“十四五”鐵路應(yīng)把握新發(fā)展機(jī)遇持續(xù)推進(jìn)市場化改革

2019年9月19日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中明確提出，要“不斷深化鐵路管理體制改革，建立健全適應(yīng)綜合交通一體化發(fā)展的體制機(jī)制。推動國家鐵路企業(yè)股份制改造，支持民營企業(yè)健康發(fā)展”“健全市場治理規(guī)則，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，破除區(qū)域壁壘，防止市場壟斷，完善運輸價格形成機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代交通市場體系”。2020年8月國鐵集團(tuán)出臺《新時代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》，明確提出為深入貫徹黨中央重大決策部署，推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展，要改革創(chuàng)新科學(xué)高效的現(xiàn)代治理體系的主要任務(wù)和深入推進(jìn)鐵路企業(yè)改革具體要求。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確提出要“深入推進(jìn)鐵路企業(yè)改革”“推進(jìn)鐵路競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，放開競爭性業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，加強(qiáng)對自然壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)管”。

通過一系列政策文件的相繼發(fā)布，表明鐵路在“十四五”時期需要把握發(fā)展新機(jī)遇，持續(xù)加快推進(jìn)市場化改革步伐，通過市場化改革目標(biāo)的實現(xiàn)，進(jìn)一步破除鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一系列深層次障礙，解決當(dāng)前面臨的突出問題，釋放發(fā)展活力、注入發(fā)展動能，以鐵路高質(zhì)量發(fā)展支撐構(gòu)建新發(fā)展格局，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家當(dāng)好先行。

三、推進(jìn)鐵路市場化改革首先應(yīng)理順“三重關(guān)系”

（一）各主體間關(guān)系尚未理順制約鐵路市場化改革

鐵路由于長期獨立發(fā)展，與交通運輸部及其他交通運輸方式之間政策還缺乏協(xié)調(diào)性，各部門之間缺乏有效分工和清晰的職責(zé)劃分，導(dǎo)致在政策具體落實過程中易受到部門分割帶來的不良影響;另一方面，國鐵集團(tuán)與國家鐵路局關(guān)系也尚未理順，主體間職責(zé)權(quán)限不清晰、交叉重疊甚至“缺位”“越位”，相互之間并未形成監(jiān)管合力。雖然我國鐵路已經(jīng)在形式上完成了政企分開，形成了“政府、企業(yè)、市場”三個主體，但政府與鐵路企業(yè)、國鐵集團(tuán)與所屬企業(yè)、鐵路企業(yè)與市場間的關(guān)系尚未完全理順，政企、政商、政資分開尚未完全到位，推動鐵路融入綜合交通一體化、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和市場化改革都還面臨著一些制約因素。

（二）理順鐵路行業(yè)“三重關(guān)系”的主要思路

鐵路市場化改革的持續(xù)深入推進(jìn)，以及高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，首先應(yīng)著力處理好政府、企業(yè)、市場在鐵路發(fā)展中的相互關(guān)系。

1、在政府與鐵路企業(yè)關(guān)系方面

政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，清晰界定鐵路領(lǐng)域政府職責(zé)和支出責(zé)任，按照中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的要求，政府承擔(dān)鐵路建設(shè)資金保障和公益性運輸補(bǔ)貼，并作出制度性安排，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，同時還應(yīng)強(qiáng)化對企業(yè)的監(jiān)管職能，尤其是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和事中、事后監(jiān)管;企業(yè)應(yīng)落實市場主體地位，做到“不缺位，不越位”，切實履行企業(yè)職責(zé)，充分利用、盤活鐵路資源，做優(yōu)做大運輸市場份額，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值、做強(qiáng)做大做優(yōu)國鐵資本等企業(yè)職責(zé)的同時，自覺履行政治責(zé)任與社會責(zé)任。

2、在國鐵集團(tuán)與所屬企業(yè)關(guān)系方面

要科學(xué)厘清和界定國鐵集團(tuán)與所屬企業(yè)的職責(zé)關(guān)系，加快健全權(quán)力清單和責(zé)任清單，在保障國鐵集團(tuán)出資人權(quán)利的同時，充分落實所屬企業(yè)法人經(jīng)營自主權(quán)，更好激發(fā)企業(yè)發(fā)展動力和市場經(jīng)營活力，實現(xiàn)鐵路企業(yè)整體效益最大化。

3、在鐵路企業(yè)與市場關(guān)系方面

要堅持市場取向和需求導(dǎo)向，深化鐵路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)產(chǎn)品供給體系對市場需求變化的適應(yīng)性和靈活性，增強(qiáng)鐵路市場競爭力;推進(jìn)客貨運承運市場化清算制度，形成收入來自市場、服務(wù)相互清算、體現(xiàn)公平公正的鐵路運輸清算體系;加快轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，激發(fā)企業(yè)市場主體活力。

四、推進(jìn)鐵路市場化改革的核心是完善國鐵現(xiàn)代企業(yè)制度

（一）“政企不分”路徑依賴下鐵路企業(yè)制度的現(xiàn)實問題

2013年鐵道部的撤銷和職能劃轉(zhuǎn)，被視作鐵路實現(xiàn)政企分開的重要標(biāo)志。目前國鐵集團(tuán)作為由中央管理，擔(dān)負(fù)國家鐵路客貨運輸和安全生產(chǎn)主責(zé)的國有獨資公司，集成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、調(diào)度指揮、財政清算等核心權(quán)力，承擔(dān)了全部歷史債務(wù)，也被視作是“后鐵道部時代”的組織實體。但此輪機(jī)構(gòu)改革只在組織層面推動了機(jī)構(gòu)重組和職能分離，只是初步完成了組織形態(tài)的政企分開，改革的不徹底性和過渡性的特征明顯，鐵路企業(yè)依然陷于身份和職能的雙重迷失，面臨公益性與市場性的艱難平衡。

鐵路政企難以徹底分開最現(xiàn)實的問題就是鐵路以政代企現(xiàn)象普遍，鐵路企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動以完成政府下達(dá)的指標(biāo)為主，直接受到政府干預(yù)，不是獨立面向市場的競爭主體，也不能根據(jù)市場指令和價值規(guī)律的變化采取相應(yīng)行動，市場機(jī)制在資源配置中的作用非常微弱，因此造成資源錯配，鐵路政府與企業(yè)“職能雙缺”的問題。

（二）鐵路完善現(xiàn)代企業(yè)制度提升治理能力的主要思路

目前，國鐵集團(tuán)需要突破原鐵道部政府部門行政化管理模式，持續(xù)深入推進(jìn)政企分開，改進(jìn)轉(zhuǎn)變鐵路企業(yè)履職方式，建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加強(qiáng)國鐵企業(yè)行權(quán)和現(xiàn)代治理能力建設(shè)。

1、要轉(zhuǎn)變管理理念

要從對企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)向出資關(guān)系管理，厘清兩級法人職責(zé)邊界，依法履行出資人職責(zé)，將應(yīng)有二級企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，確保該管的科學(xué)管理、不越權(quán)，不該管的依法放權(quán)、不越位。

2、要調(diào)整管理重點

要從關(guān)注單個企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向注重國鐵資本整體功能效益，促進(jìn)資本合理流動、優(yōu)化布局和保值增值，持續(xù)優(yōu)化資本布局，推動國鐵資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

3、要變革管理方式

要從行政化管理轉(zhuǎn)向市場化法制化管理，切實改變重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的行權(quán)方式，更多實行清單管理、分類授權(quán)放權(quán)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過法人治理結(jié)構(gòu)履職和公司章程約束。

4、要突出管理導(dǎo)向

要從關(guān)注規(guī)模速度轉(zhuǎn)向注重提升質(zhì)量效益，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，按照高質(zhì)量發(fā)展要求完善績效考核辦法，更好引導(dǎo)企業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，落實高質(zhì)量發(fā)展要求。

5、要強(qiáng)化管理監(jiān)督

要完善內(nèi)部監(jiān)督體系，有效發(fā)揮企業(yè)職工代表大會和紀(jì)檢、審計等部門綜合監(jiān)督作用，強(qiáng)化風(fēng)險防控和內(nèi)控機(jī)制。

五、深化鐵路市場化改革的主要內(nèi)容是建立健全市場化運營機(jī)制

（一）產(chǎn)權(quán)問題制約鐵路形成有效市場機(jī)制并發(fā)揮作用

由于路網(wǎng)不合理分割等原因，我國鐵路形成了以“全路統(tǒng)一調(diào)度指揮”為特征的生產(chǎn)調(diào)度指揮權(quán)和以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為特征的收益分配權(quán)。在路網(wǎng)高度集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的體制下，無論是社會資本自主投資建設(shè)，還是與國鐵集團(tuán)合資建設(shè)，都至少要在接軌準(zhǔn)入、調(diào)度指揮、清算機(jī)制等環(huán)節(jié)受到國鐵的節(jié)制。而這些環(huán)節(jié)直接影響社會資本方的投資權(quán)益，如果不能在這些重大環(huán)節(jié)事項上得到產(chǎn)權(quán)保護(hù)，社會資本投資鐵路的積極性就會大打折扣。事實上，由于法人治理結(jié)構(gòu)仍不完善，在與國鐵合資的鐵路項目中，社會資本的話語權(quán)和決策權(quán)都相當(dāng)不足，國鐵在變更設(shè)計建設(shè)方案、運輸調(diào)度安排等重大事項上往往會對社會資本的投資權(quán)益造成損害。而那些即便是沒有國鐵參與投資的項目，也往往會由于接軌程序繁雜、委托運營機(jī)制不完善等原因，不能很好地保障社會資本的權(quán)益。鐵路運輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清、權(quán)利無法得到有效保護(hù)，使得產(chǎn)權(quán)激勵機(jī)制無法正常發(fā)揮作用，各類主體的積極性無法被調(diào)動，進(jìn)入鐵路運輸業(yè)意愿不強(qiáng)，進(jìn)入后自身優(yōu)勢又無法充分發(fā)揮，主體地位也無法得到保障，市場機(jī)制也不完善，有效市場未能形成，讓市場發(fā)揮資源配置作用的目的也未能達(dá)到，長此以往，將制約鐵路運輸業(yè)市場化改革目標(biāo)實現(xiàn)。

（二）建立健全鐵路運輸市場化運營機(jī)制的主要思路

建立健全鐵路運輸市場化運營機(jī)制，營造公平開放、有序競爭的市場環(huán)境，是深化鐵路市場化改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)鐵路與市場經(jīng)濟(jì)深度融合的必然要求。

1、要完善調(diào)度指揮體系，保障市場主體產(chǎn)權(quán)

要充分發(fā)揮中國鐵路調(diào)度指揮中心平臺作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨線運輸組織和路網(wǎng)資源高效公平配置，在鐵路企業(yè)之間引入平等主體間的交易機(jī)制，建立符合市場經(jīng)濟(jì)需要的運營規(guī)則，通過相關(guān)運行規(guī)則的彼此互認(rèn)，促進(jìn)合理的交易發(fā)生，建立有效配置路網(wǎng)運力資源、更加協(xié)調(diào)高效地實施運輸統(tǒng)一指揮調(diào)度和效率效益導(dǎo)向機(jī)制。

2、健全市場化清算體系

加快完善公平公開的中國鐵路清算平臺，建立健全科學(xué)完善、公開透明的鐵路行業(yè)市場化清算體系、清算標(biāo)準(zhǔn)和清算機(jī)制，打造統(tǒng)一開放、公平競爭的高標(biāo)準(zhǔn)運輸市場體系;完善委托運輸費用核算體系，明確費用協(xié)商原則和計算方法;分類制定單項市場化服務(wù)清算辦法，按照全成本核算的原則公布各項單項市場化服務(wù)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，形成鐵路企業(yè)之間的市場化核算經(jīng)營格局。

3、要完善配套政策體系

在理順鐵路運價、建立客貨承運人清算機(jī)制和具備全成本分析核算的基礎(chǔ)上，推進(jìn)公益性、經(jīng)營性運輸分類分賬核算，科學(xué)界定鐵路公益性運輸和公益性鐵路范圍，明確補(bǔ)貼范圍，盡快建立起對公益性運輸和公益性鐵路虧損的核算評估和補(bǔ)貼機(jī)制;進(jìn)一步放開對鐵路運價的管制;依法規(guī)范鐵路市場監(jiān)管，優(yōu)化公平競爭的鐵路市場環(huán)境，促進(jìn)鐵路運輸業(yè)務(wù)市場主體多元化和規(guī)范有序競爭。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）