淺析多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制

任倩

◆摘? 要：隨著新總體國家安全觀的全面落實、“一帶一路”倡議的縱深推進(jìn)和恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅因素日益突出，我國多民族地區(qū)仍面臨著有增無減的涉恐活動現(xiàn)實威脅。反恐防控日常工作機(jī)制是應(yīng)對涉恐現(xiàn)實威脅的常態(tài)化機(jī)制。本文將通過反思多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制內(nèi)容，力求不斷完善并及時發(fā)現(xiàn)問題和糾正問題，讓多民族反恐防控日常工作機(jī)制能夠在實踐中實現(xiàn)其預(yù)防涉恐犯罪、保持主動的根本目的。

◆關(guān)鍵詞：多民族地區(qū);反恐防控;工作機(jī)制

眾所周知，恐怖主義是全人類的共同敵人，預(yù)防和打擊恐怖主義已經(jīng)成為全世界達(dá)成共識的長期全球性問題。我國也不是遠(yuǎn)離恐怖主義的“安全島”。值得欣喜的是，從習(xí)總書記首次提出“國家安全觀”，到不斷升華其內(nèi)涵，提出“新總體國家安全觀”。近五年，我國確實沒有發(fā)生過嚴(yán)重的涉恐事件。但如總書記的論斷，我國的發(fā)展始終面臨著復(fù)雜多變的安全和發(fā)展環(huán)境，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險點呈現(xiàn)只增不減的特點。①這種發(fā)展特點在多民族地區(qū)更加凸顯。為了更好地將反恐防控工作做深、做細(xì)，實現(xiàn)常態(tài)化防控，就需要立足國家發(fā)展戰(zhàn)略和新總體國家安全觀，結(jié)合多民族地區(qū)特點，不斷反思并完善多民族地區(qū)現(xiàn)有反恐防控日常工作機(jī)制。

一、多民族地區(qū)反恐工作機(jī)制之理念探討

反恐理念是對待恐怖主義活動的態(tài)度。反恐工作機(jī)制是側(cè)重于程序的研究。與之對應(yīng)的反恐工作機(jī)制理念是進(jìn)行常態(tài)化反恐防控和打擊涉恐分子及恐怖主義活動時應(yīng)樹立的態(tài)度。實踐中容易出現(xiàn)將反恐理念與反恐工作機(jī)制理念混用的問題。實際兩者之間存在差別，即反恐理念是戰(zhàn)略層面應(yīng)樹立的態(tài)度，而反恐工作機(jī)制理念是戰(zhàn)役層面應(yīng)樹立的態(tài)度。反思與完善多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一戰(zhàn)役層面的態(tài)度，即統(tǒng)一反恐工作機(jī)制理念。

1.公民權(quán)利與國家權(quán)力

反恐工作需要國家動用最集中、最權(quán)威的國家權(quán)力予以防范和打擊。除公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法力量外，在特定情形下還需要動用軍隊武裝等其他力量。有關(guān)機(jī)關(guān)、部門在行使國家權(quán)力的過程中稍有不慎很可能就會侵犯到公民權(quán)利。所以在完善反恐工作機(jī)制中保障公民權(quán)利與維護(hù)國家權(quán)力之間就是一個無法回避的問題。如何盡量平衡兩者之間的關(guān)系，將決定反恐工作的具體機(jī)制措施內(nèi)容。我們認(rèn)為，為了更好地開展反恐工作，構(gòu)建高度統(tǒng)一的反恐工作機(jī)制，堅決表明對暴恐零容忍的嚴(yán)正態(tài)度，應(yīng)當(dāng)在反恐防控日常工作機(jī)制中側(cè)重強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)利，即在保障大多數(shù)合法公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上開展日常防控工作。

2.全民反恐與專業(yè)反恐

“全民反恐”是為了更有效地發(fā)現(xiàn)涉恐分子及恐怖活動，強(qiáng)調(diào)將民眾當(dāng)做保衛(wèi)國家安全的重要資源。事實也告訴我們，民眾參與反恐工作，對于打擊犯罪和提供情報客觀上都具有重大作用。但僅強(qiáng)調(diào)全民反恐理念還不足以防范和打擊恐怖主義活動，還應(yīng)樹立專業(yè)反恐理念。反恐防控的日常性工作，也體現(xiàn)了較強(qiáng)的專業(yè)性，要求工作人員膽大細(xì)心、觀察力強(qiáng)、敏感度高、專業(yè)功底扎實等。

二、多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制之主體分析

在構(gòu)建多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制中，首先應(yīng)當(dāng)理順軍、警、民三者之間的關(guān)系。在上述三支隊伍中公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)決定“警”應(yīng)居于首位。其次，為“民”。這里的“民”是指廣義的“民”，不僅指公民，還包括各級人民政府、有關(guān)部門等，只要不具有武裝性質(zhì)、軍隊性質(zhì)均應(yīng)歸于“民”的范疇。“軍”作為保護(hù)國家及人民的武裝力量，依法被授權(quán)使用致命性武器，因此和“警”不同，其權(quán)力主要指向別國，具有對外性。因此在反恐防控日常工作機(jī)制中“軍”的主體地位相對較弱。

三、多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制之內(nèi)容反思

根據(jù)《反恐法》規(guī)定，反恐怖主義工作應(yīng)當(dāng)牢牢堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，以預(yù)防為主、懲治與防范相結(jié)合的原則，重點注意在日常防控工作中積極做到先發(fā)制敵、保持主動。②由此能夠明確在我國反恐工作中日常防控工作機(jī)制的重要地位。

（一）日常防控摸排工作機(jī)制

根據(jù)《人民警察法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，應(yīng)當(dāng)依法履行預(yù)防、制止、偵查違法犯罪活動和維護(hù)社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為。③公安機(jī)關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)的任務(wù)就是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民人身安全、合法財產(chǎn)不受侵犯，保護(hù)公共財產(chǎn)安全，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動。此外，根據(jù)《反恐法》第五章規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是履行恐怖活動調(diào)查職責(zé)的法定主體。根據(jù)《反恐法》第四章規(guī)定，公安機(jī)關(guān)也是收集反恐情報信息的法定主體之一。因此在反恐工作日常防控摸排工作中，公安機(jī)關(guān)的法定地位不可撼動。

1.公安機(jī)關(guān)在防控社會治安秩序方面享有法律層面的絕對地位。

基層公安派出所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)涉恐活動的日常摸排及防控工作，即基層公安派出所有責(zé)任、有義務(wù)，通過日常社區(qū)走訪等工作，及時了解并掌握轄區(qū)內(nèi)的涉恐活動基本情況，及時發(fā)現(xiàn)有嫌疑的行為人，對重點鎖定的嫌疑對象密切關(guān)注，及時掌握其行蹤動態(tài)等。比如，在多民族聚居區(qū)域，基層民警在日常社區(qū)走訪中應(yīng)當(dāng)格外留心并關(guān)注轄區(qū)內(nèi)是否存在地下講經(jīng)點等。但據(jù)調(diào)研了解，實踐中很多基層派出所對轄區(qū)內(nèi)的涉恐活動及重點管控對象存在不了解、不掌握的問題，甚至有基層民警還存在錯誤認(rèn)識，認(rèn)為恐怖主義活動離我們很遙遠(yuǎn)。同時，由于基層派出所民警工作內(nèi)容繁雜，實踐中如果沒有時間安排開展集中的專項整治活動，基層民警就根本無暇顧及涉恐活動的日常摸排工作。所以實踐中由于基層民警受到主客觀因素的雙重制約，導(dǎo)致基層派出所實際參與的涉恐日常防控摸排工作相當(dāng)有限。

2.公安機(jī)關(guān)對接到涉恐嫌疑的舉報或者發(fā)現(xiàn)涉恐嫌疑、需要進(jìn)一步調(diào)查核實在法律上享有絕對權(quán)力。

根據(jù)《反恐法》規(guī)定，對于涉恐活動，公安機(jī)關(guān)享有比一般刑事案件更廣泛的調(diào)查權(quán)。這是符合反恐工作需求的，也與公安機(jī)關(guān)預(yù)防、打擊犯罪的法定職能相匹配。據(jù)調(diào)研了解，實踐中公安機(jī)關(guān)并不充分了解手中握有的廣泛的調(diào)查權(quán)，而存在像調(diào)查一般刑事案件一樣開展涉恐案件的調(diào)查工作，沒有充分地行使公安機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)。

3.公安機(jī)關(guān)是收集反恐情報信息的主要法定主體之一。

情報工作是反恐防控日常工作機(jī)制中的重要內(nèi)容。在任何犯罪類型中，情報對于預(yù)防犯罪和打擊犯罪都具有絕對重要的地位。據(jù)調(diào)研了解，實踐中多民族地區(qū)的有些涉恐活動事件在萌芽狀態(tài)就已經(jīng)能夠被反恐怖主義情報中心通過偵查手段提前鎖定。通過獲取有效情報、掌握相關(guān)信息后，公安機(jī)關(guān)往往會以先發(fā)制敵的思路及時采取有效措施，將相關(guān)人員打擊在萌芽狀態(tài)，絕不給相關(guān)人員進(jìn)一步實現(xiàn)其主張或愿望的現(xiàn)實機(jī)會。因此對于完善多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制而言，進(jìn)一步加強(qiáng)收集情報、研判情報的機(jī)制建設(shè)，不容忽視。但實踐中伴隨涉恐活動的發(fā)展變化，其隱蔽性、突發(fā)性、專業(yè)性、暴力性表現(xiàn)的更加突出，這都為公安機(jī)關(guān)開展日常情報工作帶來更大阻力和挑戰(zhàn)。此外，情報工作機(jī)制建設(shè)更加凸顯多部門之間、部門與群眾之間的協(xié)作機(jī)制，滲透于日常工作中。因此反恐情報工作的主體不僅限于公安機(jī)關(guān)，還包括國家安全機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、其他有關(guān)部門和百姓群眾。

（二）日常防控宣傳教育工作機(jī)制

根據(jù)《反恐法》第三章規(guī)定，各級人民政府和有關(guān)部門都有義務(wù)適時組織開展反恐怖主義宣傳教育。④此種方式可以提高公民的反恐怖主義意識。

教育、人力資源行政主管部門和學(xué)校、有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有義務(wù)將恐怖活動預(yù)防、應(yīng)急知識納入教育、教學(xué)、培訓(xùn)內(nèi)容。新聞、廣播、電視、文化、宗教、互聯(lián)網(wǎng)等有關(guān)單位有義務(wù)面向社會開展有針對性的反恐怖主義宣傳教育。村民委員會、居民委員會有義務(wù)協(xié)助人民政府及有關(guān)部門，在當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)反恐怖主義宣傳教育。由此可見，日常防控宣傳教育工作的法定主體的范圍是極廣泛的。相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)《反恐法》在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好有針對性的普法宣傳教育活動，收集利用民族情感宣揚恐怖主義、善于使用宗教情結(jié)歪曲宗教教義的典型案例進(jìn)行廣泛傳播教育，力爭能在日常生活中切實起到警示教育群眾的作用，并且鼓勵全民積極與涉恐活動做斗爭。

在多民族地區(qū)做日常防控宣傳教育工作，應(yīng)將工作重心略向多民族聚居區(qū)域傾斜。民族聚居區(qū)域本身就是少數(shù)民族本民族成員聚居的地方，民族聚居的優(yōu)點在于有利于其生活和交往，但弊端如難以接受外來事物和外來人員，容易誘發(fā)民族情緒等。所以在完善日常防控宣傳教育工作機(jī)制時，應(yīng)格外加強(qiáng)宣傳教育工作對民族聚居區(qū)域的覆蓋面和影響力，否則多民族地區(qū)的反恐防恐日常工作機(jī)制的實施成效就難免大打折扣。

（三）日常防控舉報工作機(jī)制

根據(jù)《反恐法》規(guī)定，任何個人和單位都應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的恐怖主義活動及恐怖分子或嫌疑對象進(jìn)行舉報。這是通過立法鼓勵全民反恐、大眾反恐，讓涉恐分子或恐怖勢力岌岌可危、無處可逃。在全社會營造全民反恐氛圍對于打擊恐怖主義活動犯罪具有不可替代的積極意義。與一般刑事犯罪不同，恐怖主義活動犯罪后果往往非常慘痛，往往決心實施暴恐活動的犯罪分子都是氣焰囂張并且不計后果的。因此，僅依靠個別機(jī)關(guān)或組織不足以打擊猖獗的暴恐分子，只有通過全民反恐，鼓勵全民反恐，完善并做好日常防控舉報工作，才能在民眾中筑起一道防火墻，讓暴恐分子的不法目的無處可鉆、無法傳播。這也是完善多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制的重要組成內(nèi)容。

正如習(xí)總書記在提出新總體國家安全觀時所言：“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜?！雹荻嗝褡宓貐^(qū)作為國家的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清形勢，不斷反思和完善反恐防控日常工作機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題，讓多民族反恐防控日常工作機(jī)制能夠在實踐中實現(xiàn)其預(yù)防犯罪、保持主動的根本目的。

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