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    浦東政策“大禮包”的干貨有哪些?

    2021-07-22 19:33:58張玥發(fā)自上海
    南方周末 2021-07-22
    關(guān)鍵詞:大禮包常住人口浦東

    南方周末記者 張玥發(fā)自上海

    ?上接第12版

    從國(guó)內(nèi)的戶籍制度改革來(lái)看,現(xiàn)在實(shí)施的是大城市的積分落戶制度,未來(lái)需要以實(shí)際居住年限和社保繳納年限為主要積分標(biāo)準(zhǔn),逐漸淡化教育水平在積分落戶中所占的權(quán)重,甚至直到取消,這才是比較符合城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)需要和國(guó)際慣例的。

    南方周末:按照常住人口來(lái)配置公共服務(wù)資源,需要怎樣的配套制度?

    陸銘:根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù),我國(guó)跨縣的“人戶分離”人數(shù)已經(jīng)達(dá)到3.7億。

    國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)是否按照戶籍配置,要分人口流入地和人口流出地來(lái)探討。人口流入地,主要指大城市、特大、超大城市,絕大部分的公共服務(wù)是在戶籍人口的基礎(chǔ)上,再增加一些非本地戶籍的常住人口,但這距離整個(gè)常住人口所產(chǎn)生的公共服務(wù)需求,差別仍是巨大的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和居住的外來(lái)人口在本地的公共服務(wù)需求。

    對(duì)于人口流入地,未來(lái)需要加快增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)。例如未來(lái)隨著中國(guó)進(jìn)入到高收入國(guó)家的階段,普及十二年的教育是早晚要推出的,未來(lái)不光是中小學(xué)方面要增加供應(yīng),高中階段的教育也要增加供應(yīng),這對(duì)于特大和超大城市來(lái)講是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn),但應(yīng)該未雨綢繆,不能回避這個(gè)趨勢(shì)。

    從人口流出地來(lái)講,我們傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供,包括政府對(duì)教育和醫(yī)療的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,往往是與戶籍人口掛鉤的。實(shí)際上,在人口流出地存在著公共服務(wù)的提供和轉(zhuǎn)移支付甚至超過(guò)了本地常住人口規(guī)模的現(xiàn)象。這種公共服務(wù)和常住人口的空間、供求錯(cuò)配的問(wèn)題,在當(dāng)前中國(guó)是一個(gè)比較突出的問(wèn)題,未來(lái)有必要通過(guò)改革來(lái)加以解決。例如人口流出地會(huì)涉及公共服務(wù)做減量供應(yīng),并向中心城區(qū)來(lái)集中布局的系列政策。

    (南方周末記者敬奕步對(duì)此文亦有幫助)

    南方周末記者 張玥發(fā)自上海

    2021年7月15日,新華社發(fā)布了中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放、打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》。圖為上海浦東陸家嘴金融區(qū)。

    視覺(jué)中國(guó)?圖

    張玥 ? 整理 梁淑怡 ? 制圖

    ★自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高水平開(kāi)放、深化改革的制度創(chuàng)新任務(wù)措施基本可歸集為兩個(gè)板塊:一是商品和要素流動(dòng)層面開(kāi)放;二是制度層面開(kāi)放。

    特區(qū)對(duì)立法授權(quán)的深度和廣度還比較小,給予浦東的范圍更廣,比如可以涉及海關(guān)、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動(dòng)這些層面。

    中國(guó)的戶籍制度將逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)在常住地的登記制度,公共服務(wù)按照常住人口來(lái)配置。浦東作為引領(lǐng)區(qū),應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)地從順應(yīng)城市發(fā)展的需要,從引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家制度改革的高度去做制度建設(shè)。

    2021年7月15日,新華社發(fā)布了中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放、打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。

    《意見(jiàn)》有九個(gè)章節(jié),全文約7500字。浦東新區(qū)新聞辦將其提煉為5個(gè)引領(lǐng),7個(gè)首次,以及122項(xiàng)具體任務(wù)?!兑庖?jiàn)》要求浦東在創(chuàng)新發(fā)展、集成改革、制度開(kāi)放、功能打造、城市治理上發(fā)揮引領(lǐng)作用。

    首次提出全域特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū);首次提出比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī),授權(quán)地方制定法規(guī);首次提出制度型開(kāi)放試點(diǎn);首次提出構(gòu)建離岸金融體系;首次在中央文件中提出構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系;首次提出建設(shè)國(guó)際消費(fèi)中心;首次提出建設(shè)一批高能級(jí)的功能性平臺(tái)。

    該如何從政策演變、制度開(kāi)放、金融突破、人口治理等方面,理解這份政策“大禮包”會(huì)帶給浦東的改變?

    南方周末記者為此分別訪問(wèn)了復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院院長(zhǎng)張軍;上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長(zhǎng)趙曉雷;上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授陸銘;復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、復(fù)旦發(fā)展研究院金融研究中心主任孫立堅(jiān)。

    從商品開(kāi)放到制度開(kāi)放

    南方周末:2013年上海自貿(mào)區(qū)在全國(guó)率先試點(diǎn),2021年《意見(jiàn)》提出在浦東全域打造特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及其他功能區(qū)相比,有什么特征?

    張軍:特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū),可以理解為一種特區(qū),但是又比特區(qū)的范圍更大,就是在這樣一個(gè)地方,實(shí)行特殊政策。它對(duì)浦東給予了一種高規(guī)格的、一些上海市領(lǐng)導(dǎo)稱(chēng)為“頂格”的政策設(shè)計(jì),希望各方面能夠更大膽,在改革開(kāi)放上邁出更大的步子。

    趙曉雷:與其他一些戰(zhàn)略空間概念相比較,特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)具有以下特征:

    第一,目標(biāo)定位是成為集聚海內(nèi)外人才開(kāi)展國(guó)際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地,統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐,企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板,更好利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的重要通道,參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田。

    第二,核心功能是集聚配置全球高端資源要素。

    第三,開(kāi)放層次從商品要素流動(dòng)層面開(kāi)放向?qū)?biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn),深入推進(jìn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等高水平制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)型。

    第四,制度創(chuàng)新是突出構(gòu)建與境外投資經(jīng)營(yíng)便利、貨物進(jìn)出自由、資金流動(dòng)便利、運(yùn)輸高度開(kāi)放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

    第五,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是強(qiáng)化開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)集聚功能,建設(shè)具有國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放型產(chǎn)業(yè)體系和前沿產(chǎn)業(yè)集群。

    南方周末:《意見(jiàn)》提出,對(duì)標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平,實(shí)行更大程度的壓力測(cè)試,在若干重點(diǎn)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破。這怎么理解?

    趙曉雷:自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高水平開(kāi)放、深化改革的制度創(chuàng)新任務(wù)措施基本可歸集為兩個(gè)板塊:一是商品和要素流動(dòng)層面開(kāi)放;二是制度層面開(kāi)放。這兩個(gè)板塊在一些要素上有交叉,但各有側(cè)重點(diǎn)。按照中央部署,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、臨港新片區(qū)要在商品和要素流動(dòng)層面更大力度開(kāi)放基礎(chǔ)上,深入推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放。

    等于給上?!八山墶?/p>

    南方周末:地方立法權(quán)的想象空間有哪些?

    趙曉雷:在中國(guó)的地方立法實(shí)踐中,授權(quán)層次最高的應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。根據(jù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)案例,深圳市立法權(quán)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。

    此次上海市人大也獲得“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”地方立法授權(quán),制定法規(guī)在浦東實(shí)施,對(duì)浦東新區(qū)打造“引領(lǐng)區(qū)”給予相適應(yīng)的法治保障體系。浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)可以對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則推進(jìn)數(shù)據(jù)安全和跨境流動(dòng)、探索資本項(xiàng)目可兌換實(shí)施路徑、人民幣離岸交易等領(lǐng)域率先突破,制定相關(guān)管理措施及地方立法條例,增強(qiáng)全球資源配置能力。

    張軍:立法授權(quán),在中國(guó)改革的語(yǔ)境下是一個(gè)給予地方更大自主權(quán)的形式。在立法層面上,允許地方人大和人大常委會(huì)根據(jù)地方情況,必要時(shí)制定自己的政策法規(guī),可以把已有的政策法規(guī)做一些修改、變通,包括廢止一些法規(guī),在特定的范圍內(nèi)可以不去執(zhí)行。等于將權(quán)力下放地方人大了。

    特區(qū)早年有過(guò),但特區(qū)對(duì)立法授權(quán)的深度和廣度還比較小,給予浦東的范圍更廣,比如可以涉及海關(guān)、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動(dòng)這些層面。

    一般情況下法律法規(guī)是全國(guó)一盤(pán)棋的。這相當(dāng)于浦東的一些政策法規(guī),可以跟全國(guó)不一樣,等于給上?!八山墶?。

    南方周末:上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)已經(jīng)八年,有什么目標(biāo)是自貿(mào)區(qū)沒(méi)有完成,而浦東新政之后有可能完成的?

    張軍:上海的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū),當(dāng)時(shí)的本意其實(shí)不僅僅是綜合保稅區(qū)的升級(jí)版,它是想推動(dòng)金融層面上更大程度的自由化。但推了七八年以來(lái),發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題比想象中難,難在現(xiàn)有的法律框架比較難以突破,有太密集的政策法規(guī),給予自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的空間并不大。

    當(dāng)時(shí)希望上海自貿(mào)區(qū)能夠在金融自由化上做一些突破,進(jìn)行一些壓力測(cè)試,包括人民幣自由兌換、資本跨境的流動(dòng),其實(shí)后來(lái)也沒(méi)有達(dá)到,因?yàn)楝F(xiàn)有的政策法規(guī)在那里,上海沒(méi)有能力去突破。雖然我們做了一些探索,例如設(shè)計(jì)FT賬戶,每個(gè)在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)的企業(yè)允許開(kāi)設(shè)該賬戶,跨境流動(dòng)的資金只能在FT賬戶里閉環(huán)流轉(zhuǎn),但還不是那么方便,很麻煩,受到很多監(jiān)管,要進(jìn)行很多申報(bào),有些投資者興趣不是那么大。

    這次應(yīng)該會(huì)在這方面有比較大的突破,特別是臨港新片區(qū),現(xiàn)在比較明確,要搞資金進(jìn)出比較自由的改革。根據(jù)這次《意見(jiàn)》,國(guó)家是希望浦東能在這上面做得比較徹底。

    人民幣國(guó)際化“組合拳”

    南方周末:《意見(jiàn)》首次提出要構(gòu)建離岸金融體系,該如何理解它的重要性?

    孫立堅(jiān):簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),就是通過(guò)制度給予的便利性條件,吸引大量外國(guó)企業(yè)和個(gè)人在這個(gè)平臺(tái)上開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)。這是我們今天金融開(kāi)放的一個(gè)表現(xiàn),如果沒(méi)有讓外國(guó)人介入的場(chǎng)景,人民幣國(guó)際化僅靠國(guó)家與國(guó)家的貨幣互換,以及政府安排的人民幣海外投資的儲(chǔ)備資產(chǎn),是不夠的。構(gòu)建離岸金融體系,也在考驗(yàn)我們能不能把離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)之間的防火墻構(gòu)筑好,確保金融體系的穩(wěn)定。

    南方周末:“試點(diǎn)允許合格境外機(jī)構(gòu)投資者使用人民幣參與科創(chuàng)板股票發(fā)行交易”,這會(huì)給科創(chuàng)板帶來(lái)什么變化?

    孫立堅(jiān):科創(chuàng)板在注冊(cè)制改革后,今天又通過(guò)開(kāi)放的模式來(lái)增加海外企業(yè)進(jìn)入中國(guó)價(jià)值投資的賽道,一是有利于我們投資者財(cái)富效應(yīng)的穩(wěn)定和增長(zhǎng),二是對(duì)我們已有上市公司產(chǎn)生鲇魚(yú)效應(yīng),三是增加人民幣輸出的健康渠道,有利于人民幣國(guó)際化的有序推進(jìn),這點(diǎn)也更重要。

    南方周末:“加快推進(jìn)包括銀行間與交易所債券市場(chǎng)在內(nèi)的中國(guó)債券市場(chǎng)統(tǒng)一對(duì)外開(kāi)放,進(jìn)一步便利合格境外機(jī)構(gòu)投資者參與中國(guó)債券市場(chǎng)”,這會(huì)對(duì)債券市場(chǎng)帶來(lái)什么影響?

    孫立堅(jiān):債券市場(chǎng)是人民幣國(guó)際化走向成熟最重要的標(biāo)志。

    中國(guó)體量大,需要有一個(gè)和自己的基本面對(duì)應(yīng)的貨幣幣值穩(wěn)定,才能保持財(cái)力的安全和大家投資意愿的健康增長(zhǎng)。

    人民幣國(guó)際化的標(biāo)桿實(shí)際上是國(guó)家的主權(quán)債券。美元國(guó)際化的強(qiáng)大就是美債,債券市場(chǎng)是國(guó)家本幣國(guó)際化的標(biāo)桿產(chǎn)品,能不能得到世界的公認(rèn),能不能把體量做到世界參與進(jìn)來(lái)的最大市場(chǎng),是很關(guān)鍵的。

    一個(gè)國(guó)家的國(guó)債是貨幣國(guó)際化的象征,國(guó)債的功能不是為國(guó)家解決資金的來(lái)源,而是為國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)管理全世界財(cái)富的核心競(jìng)爭(zhēng)力的功能打造。如果這個(gè)功能被世界認(rèn)可了,就會(huì)帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。比如大家都買(mǎi)美債,美國(guó)政府替人保管錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不需要了,風(fēng)險(xiǎn)由進(jìn)來(lái)的成員之間互相分擔(dān)了,形成全球一個(gè)強(qiáng)大的資金池的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。

    我們?cè)谶@樣一個(gè)時(shí)期,一定要讓人家感覺(jué)到我們的安全是來(lái)自強(qiáng)大的中國(guó)政府的擔(dān)保能力。所以我們今天要杜絕大水漫灌,建立人民幣國(guó)際化信用,地方政府的債務(wù)一定要梳理干凈。

    債券的交易中心在上海,上海要把人民幣的信用和替別人保管錢(qián)的事做好,這是我們現(xiàn)在改革的路線,是關(guān)鍵。

    南方周末:該如何理解“在科創(chuàng)板引入做市商制度”?

    孫立堅(jiān):做市商制度是交易機(jī)制提高效率的一種有效手段,國(guó)外有很多成熟的經(jīng)驗(yàn),尤其它在解決價(jià)格發(fā)現(xiàn)、流動(dòng)性保障、信息披露等功能上有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。我們要做國(guó)際開(kāi)放的金融市場(chǎng),甚至確立國(guó)際金融中心的地位,面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)與日俱增,所以我們的交易機(jī)制一定要市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化,做市商制度是其中最重要的市場(chǎng)交易機(jī)制之一。

    依據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源

    南方周末:《意見(jiàn)》專(zhuān)章提出建立“現(xiàn)代城市治理的示范樣板”,包括“支持浦東探索與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)的人口管理機(jī)制”,這意味著浦東的戶籍制度會(huì)放松嗎?

    陸銘:浦東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有大幅度增長(zhǎng)的空間,也一定會(huì)帶來(lái)各種各樣人力資源的需要,而且是各種教育層次、年齡層次的多元化構(gòu)成,甚至包括外籍人口。從人口管理的角度,矛盾主要集中在公共服務(wù)的供應(yīng)和人口增長(zhǎng)的關(guān)系上。

    中央層面已經(jīng)非常明確地提出,從長(zhǎng)期角度來(lái)講,中國(guó)的戶籍制度將逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)在常住地的登記制度,公共服務(wù)按照常住人口來(lái)配置。我想浦東作為引領(lǐng)區(qū),應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)地從順應(yīng)城市發(fā)展的需要,從引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家制度改革的高度去做制度建設(shè)。

    戶籍改革不可能一蹴而就,它必然從兩個(gè)方面同時(shí)邁進(jìn)。一方面,持續(xù)根據(jù)常住人口的需要來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給;另一方面,逐漸降低外來(lái)人口落戶的門(mén)檻,對(duì)合法居住工作的外籍人士也要提供均等化的公共服務(wù)。

    ?下轉(zhuǎn)第11版

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