文旅特色小鎮(zhèn)PPP融資模式應(yīng)用研究
——以北京古北水鎮(zhèn)為例

莊欣艷

（中國海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266000）

一、 基本內(nèi)涵

（一）文旅特色小鎮(zhèn)

文旅特色小鎮(zhèn)是特色小鎮(zhèn)類型之一，以當(dāng)?shù)靥厣幕癁榛A(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣Y源和雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過政府牽頭，打造出以旅游功能為主、有明確產(chǎn)業(yè)定位的綜合性社區(qū)項(xiàng)目[1]，能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。

（二）PPP 模式

PPP 模式是文旅特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式之一，是指政府通過和社會(huì)資本簽訂合同，發(fā)揮彼此優(yōu)勢(shì)，共同開發(fā)建設(shè)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，形成彼此互利共贏的“伙伴關(guān)系”，能夠解決文旅特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中的融資問題。

二、文旅特色小鎮(zhèn)融資模式分析

（一）特色小鎮(zhèn)融資政策分析

國家和地方政府對(duì)文旅特色小鎮(zhèn)的建設(shè)融資支持主要體現(xiàn)在三方面：金融支持多渠道、渠道創(chuàng)新化、支持范圍擴(kuò)大化[2]。

金融支持多渠道，為了發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，國家陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，在《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，曾明確提出要給予充分的金融支持，通過多渠道來融資建設(shè)，來滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需要。對(duì)融資渠道進(jìn)行創(chuàng)新，比如鼓勵(lì)銀行創(chuàng)新信貸產(chǎn)品；鼓勵(lì)政府設(shè)立建設(shè)城鎮(zhèn)化資金；鼓勵(lì)資產(chǎn)證券化等。擴(kuò)大國家金融支持范圍，對(duì)小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)提供金融服務(wù)，對(duì)設(shè)施主體的建設(shè)提供資金。

政府部門也著力推廣PPP 融資模式，2016 年10月8 日發(fā)改委《關(guān)于加快美麗特色小 (城) 鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新特色小鎮(zhèn)融資模式，將PPP 融資模式應(yīng)用到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中[3]，以此來創(chuàng)新文旅特色小鎮(zhèn)的融資方式。通過鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，加快完善文旅特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。

（二）文旅特色小鎮(zhèn)PPP 融資模式運(yùn)作

文旅特色小鎮(zhèn)PPP 融資模式中，由當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)與社會(huì)資本合作成立SPV 項(xiàng)目公司，SPV 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)項(xiàng)目開發(fā)等工作。

PPP 模式中主要有三大主體進(jìn)行融資：一是政府出資支持建設(shè)，政府給予建設(shè)補(bǔ)貼，并且給予財(cái)政方面的支持；二是通過與社會(huì)資本合作，社會(huì)資本的出資方式為現(xiàn)金注資；三是金融機(jī)構(gòu)的資金支持，PPP 融資模式中，金融機(jī)構(gòu)可以通過對(duì)小鎮(zhèn)項(xiàng)目進(jìn)行投資獲取股權(quán)，也可以直接提供資金支持或者提供信用擔(dān)保。

圖1：文旅特色小鎮(zhèn)PPP 融資模式

三、古北水鎮(zhèn)PPP 融資模式分析

（一）古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目概況

古北水鎮(zhèn)位于北京市密云縣，地理位置優(yōu)越。背靠司馬臺(tái)長城，坐擁鴛鴦湖水庫，依托當(dāng)?shù)貧v史文化、以北方水文化為基礎(chǔ)而建立的具有北方特色風(fēng)情的小鎮(zhèn)。古北水鎮(zhèn)總占地面積15000 畝，是由三個(gè)自然村落結(jié)合而成。2016 年中青旅控股有限公司與密云縣政府簽署小鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)議，借鑒烏鎮(zhèn)“整體產(chǎn)權(quán)”開發(fā)模式和多元融資模式，通過合作共同開發(fā)古北水鎮(zhèn)國際綜合旅游度假項(xiàng)目。

古北水鎮(zhèn)地處交通要道，交通四通八達(dá)。距離北京僅100 公里左右，游客可選擇公交、自駕或跟團(tuán)大巴車等多種通行方式，并且，古北水鎮(zhèn)有三大高速公路直通景區(qū)，且處在京承高速線上的黃金路段，游客可以自由選擇到達(dá)小鎮(zhèn)的交通方式。

（二）PPP 模式在古北水鎮(zhèn)融資分析

密云縣政府對(duì)古北水鎮(zhèn)的建設(shè)給予支持。通過政府牽頭成立工作協(xié)商小組，保障部門之間及時(shí)協(xié)商，對(duì)項(xiàng)目審批工作進(jìn)行優(yōu)化，提高項(xiàng)目審批速度，達(dá)到集中審批的模式。同時(shí)，密云縣政府給予小鎮(zhèn)在修建道路、供暖水電、征地拆遷等方面的支持，2012 年政府給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼達(dá)4000 多萬元[4]。

2010 年7 月，古北水鎮(zhèn)旅游公司由中青旅控股股份有限公司出資2.1 億元成立，是古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目的主要建設(shè)方，負(fù)責(zé)古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)。

古北水鎮(zhèn)總體規(guī)劃面積為13500 畝，通過購買獲得規(guī)劃面積里的1000 多畝土地，并對(duì)剩余未購買的土地通過租賃的方式使用。為古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目長遠(yuǎn)發(fā)展，政府對(duì)項(xiàng)目提供用地支持。

2011 年6 月，中青旅控股股份有限公司向京諧成長投資中心借款1 億元，以出具保函的方式借款，借款期限1 年。

2011 年8 月，古北水鎮(zhèn)旅游公司以2.59 億元取得項(xiàng)目用地720 畝；11 月，古北水鎮(zhèn)旅游公司以1.94 億取得項(xiàng)目用地360 畝。12 月，古北水鎮(zhèn)旅游項(xiàng)目吸引到烏鎮(zhèn)旅游和IDG 資本投資旅游公司的加入，此時(shí)，旅游公司注冊(cè)資本達(dá)5 億。各股東占股比例見圖2。

圖2: 2011 年投資者股份占比

2012 年8 月，政府國有企業(yè)北京能源投資（集團(tuán)）有限公司對(duì)旅游公司投資5 億元，占有股份比例為20%，旅游公司注冊(cè)資本達(dá)10 億元。此時(shí)，各方投資者的持股比例大致持平，約百分之十五至百分之二十，持股比例持平能夠讓小鎮(zhèn)項(xiàng)目的管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)與投資方達(dá)到平衡的利益關(guān)系。各股東占股比例見圖3。

圖3: 2012 年投資者股份占比

旅游公司的融資方式還包括債權(quán)融資。通過將小鎮(zhèn)項(xiàng)目的土地及其土地附屬建筑物抵押給中國銀行和交通銀行，取得了貸款15 億元，貸款期限為10 年。此時(shí)小鎮(zhèn)項(xiàng)目上建設(shè)資金達(dá)30 億元。

2013 年5 月，項(xiàng)目股東對(duì)小鎮(zhèn)項(xiàng)目繼續(xù)增資3.02億元，中青旅持股比例由33.6%下降到25.81%，中青旅的財(cái)務(wù)報(bào)表去除了關(guān)于小鎮(zhèn)的營業(yè)所得，旅游公司注冊(cè)資本達(dá)13.02 億元。各股東占股比例見圖4。

圖4: 2013 年投資者股份占比

2014 年7 月，項(xiàng)目股東按照持股比例對(duì)小鎮(zhèn)項(xiàng)目繼續(xù)增資8 億元，此時(shí)注冊(cè)資本由13.02 億元增至15.32 億元。

2019 年2 月，獲得了股權(quán)轉(zhuǎn)讓融資，投資方是中青旅和IDG 資本，融資金額8.5 億元。京能集團(tuán)將古北股份10%轉(zhuǎn)讓給中青旅和IDG，中青旅受讓股權(quán)比例為5.1613%，出資4.39 億元，IDG 受讓股權(quán)比例為4.8387%，出資4.11 億元。此時(shí)IDG 資本下的Sheng Tian Capital I, Limited、Sheng Tian Capital II,Limited、和諧投資、嘉偉士杰投資分別持股18.09%、5.22%、15.4%、4.84%，合計(jì)為43.55%。中青旅股權(quán)占比30.97%，與其附屬子公司烏鎮(zhèn)旅游15.48%共占比46.45%，仍是古北水鎮(zhèn)第一大股東。各股東占股比例見圖5。

圖5: 2019 年投資方股份占比

2020 年5 月，古北水鎮(zhèn)與光大金融租賃公司簽訂融資租賃合同，將北京某景區(qū)設(shè)備設(shè)施資產(chǎn)租賃給光大金融，租賃期限為5 年，項(xiàng)目獲得3 億元現(xiàn)金。

四、古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目PPP 融資模式經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）利益相關(guān)者多元化，提高運(yùn)作能力

古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目利益相關(guān)者有國有企業(yè)、外資企業(yè)以及有實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，得到了烏鎮(zhèn)旅游、京能投資、和諧投資、IDG 等多方戰(zhàn)略投資者的支持，通過多次融資增資，項(xiàng)目總投資超過40 億元，為項(xiàng)目建設(shè)提供巨額資金支持。

古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目的投資者和諧投資、嘉偉士杰投資都是IDG 資本。IDG 資本是中國風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)領(lǐng)先者，不僅向項(xiàng)目的建設(shè)提供資金支持，還提供一系列增值服務(wù)和支持，而作為國有企業(yè)的京能集團(tuán)，在與政府協(xié)調(diào)溝通事務(wù)時(shí)起到橋梁作用。烏鎮(zhèn)旅旅游建設(shè)團(tuán)隊(duì)景區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)很成熟，而古北水鎮(zhèn)與浙江烏鎮(zhèn)各方條件相似，依托烏鎮(zhèn)旅游團(tuán)隊(duì)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，借鑒烏鎮(zhèn)的建設(shè)模式，提高項(xiàng)目的運(yùn)作能力。作為古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)起人，中青旅也能利用自身的資源來吸引游客，帶動(dòng)古北水鎮(zhèn)的發(fā)展。

（二）融資渠道創(chuàng)新化，加快資金回流

古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目通過PPP 融資模式，多種融資渠道多管齊下，將政府資金支持與社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)相結(jié)合，很好的解決了文旅特色小鎮(zhèn)融資問題，加快資金回流。

1.政府發(fā)揮引導(dǎo)作用

社會(huì)各種公共事業(yè)包括醫(yī)療、教育、社會(huì)福利等都需要政府出資支持，純政府投資建設(shè)文旅特色小鎮(zhèn)壓力大。政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過政策支持，優(yōu)化社會(huì)資本參與小鎮(zhèn)建設(shè)。密云縣政府給予小鎮(zhèn)在修建道路、供暖水電、征地拆遷等方面的支持，2012 年政府給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼達(dá)4000 多萬元。

2.金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮促進(jìn)作用

古北水鎮(zhèn)PPP 模式中金融機(jī)構(gòu)主要有商業(yè)銀行和信托機(jī)構(gòu)，為促進(jìn)小鎮(zhèn)的發(fā)展而提供專項(xiàng)信貸產(chǎn)品，將項(xiàng)目土地及地上建筑物作為抵押，抵押給中國銀行和交通銀行，獲得15 億的銀行貸款。通過租賃的方式進(jìn)行融資，一方面，與光大金融租賃公司簽訂了融資租賃合同，將北京某景區(qū)設(shè)備設(shè)施類資產(chǎn)租賃給光大金融，獲得3 億元現(xiàn)金。另一方面在古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目中建設(shè)民宿區(qū)，對(duì)社會(huì)公開招標(biāo)，通過租賃來獲取資金回流，增加資金的利用效率，為公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型及抗風(fēng)險(xiǎn)能力提供了保障。

3.社會(huì)資本發(fā)揮主體作用

小鎮(zhèn)引入社會(huì)資本參與投資，不僅能夠緩解政府財(cái)政壓力，同時(shí)為社會(huì)資本提供穩(wěn)定的投資渠道，社會(huì)資本可獲得直接經(jīng)濟(jì)利益及區(qū)域發(fā)展紅利。

首先，古北水鎮(zhèn)通過與社會(huì)資本合作，吸納國有企業(yè)、外資企業(yè)現(xiàn)金注資，投資方后期多次對(duì)古北水鎮(zhèn)進(jìn)行增資，使古北水鎮(zhèn)的建設(shè)資金充沛；其次，與龍湖地產(chǎn)合作，共同開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，借助古北水鎮(zhèn)景區(qū)的游客量和強(qiáng)大消費(fèi)能力實(shí)現(xiàn)資金快速回流，從而實(shí)現(xiàn)資金的平衡。

（三）持股比例均勻化，平衡利益關(guān)系

古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目融資前期，項(xiàng)目運(yùn)營團(tuán)隊(duì)、國有資本和戰(zhàn)略投資者三者的持股股份比例大致持平，約15%～20%，使小鎮(zhèn)項(xiàng)目的管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)與投資方達(dá)到平衡的利益關(guān)系。各股東之間權(quán)責(zé)明確，能夠共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分享收益。古北水鎮(zhèn)項(xiàng)目融資后，2019 年國有資本京能集團(tuán)轉(zhuǎn)讓10%股權(quán)，中青旅和IDG 資本分別持股46.45%，43.55%，IDG 資本對(duì)古北水鎮(zhèn)的控制加強(qiáng)，同時(shí)，中青旅作為第一股東也牽制著IDG資本，作為運(yùn)營團(tuán)隊(duì)的中青旅和烏鎮(zhèn)旅游，再一次與IDG 投資方達(dá)到平衡的利益關(guān)系。

（四）人才培訓(xùn)專業(yè)化，提供人才保障

古北水鎮(zhèn)借鑒烏鎮(zhèn)的“整體產(chǎn)權(quán)”開發(fā)模式，烏鎮(zhèn)管理團(tuán)隊(duì)提供專業(yè)化的人才和經(jīng)營理念，保障項(xiàng)目的開發(fā)運(yùn)營。在負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)之前，對(duì)參與小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)的政府相關(guān)人員，進(jìn)行專業(yè)的PPP 項(xiàng)目的培訓(xùn)，熟悉業(yè)務(wù)流程、政策法規(guī)和PPP 運(yùn)行模式，從而能夠更好的參與小鎮(zhèn)項(xiàng)目的整體規(guī)劃建設(shè)；引進(jìn)PPP專業(yè)人才參與小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)，壯大專家人才隊(duì)伍，提供咨詢服務(wù)，掌握PPP 模式中的融資機(jī)制，打造熟悉政策和實(shí)務(wù)的專業(yè)化人才隊(duì)伍。

（五）完善PPP 融資政策，吸引資本參與

在PPP 融資模式中，地方政府是連接金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的重要樞紐，通過完善政策和相關(guān)法律法規(guī)，提供參與建設(shè)文旅特色小鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與，從而減輕建設(shè)小鎮(zhèn)項(xiàng)目的資金壓力和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)而言，能夠在參與小鎮(zhèn)項(xiàng)目中獲取相應(yīng)收益，實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)。密云縣政府牽頭成立工作協(xié)商小組，保障部門之間及時(shí)協(xié)商，對(duì)項(xiàng)目審批工作進(jìn)行優(yōu)化，提高項(xiàng)目審批速度，達(dá)到集中審批的模式。政府提供資金支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，通過土地扶持政策保障小鎮(zhèn)的基本用地。