大運(yùn)河國家文化公園省域管理體制探略①

劉曉峰 鄧宇琦（南京郵電大學(xué) 社會(huì)與人口學(xué)院，江蘇 南京 210023）

孫 靜（北京物資學(xué)院 商學(xué)院，北京 101149）

2019年7月24日，習(xí)近平在主持中央全面深化改革委員會(huì)第九次會(huì)議上，正式審議通過了《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，這標(biāo)志著以長城、長征、大運(yùn)河為核心的線性文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與利用將進(jìn)一步完善。[1]作為撬動(dòng)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的重要支點(diǎn)性工程，推動(dòng)大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)需要盡快破解一系列制度性障礙，探索國家文化公園的新型管理模式，并以此推動(dòng)國家公園體制的改革創(chuàng)新。

推進(jìn)國家公園建設(shè)是十八大以來我國探索自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要舉措，其核心是構(gòu)建適合中國國情的國家公園體制，這既是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，也是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。②2016年以來，中央深改組和深改委先后審議通過了三江源（2016年3月）、大熊貓（2016年12月）、東北虎豹（2016年12月）、祁連山（2017年3月）、海南熱帶雨林（2019年1月）等10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)方案。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》。大運(yùn)河等國家文化公園作為國家公園的新類型，自然成為國家公園體制建設(shè)的重要組成部分。另外，對(duì)于大運(yùn)河文化帶建設(shè)這一新時(shí)代重大戰(zhàn)略決策而言，從管理體制角度入手優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，是有效推進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的關(guān)鍵，也是對(duì)十九屆四中全會(huì)“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度”會(huì)議精神的有力回應(yīng)。本文將從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面深入討論大運(yùn)河國家文化公園省域管理體制問題，為有效推進(jìn)大運(yùn)河文化公園建設(shè)，彰顯我國在國家公園建設(shè)方面的制度優(yōu)勢提供智力支持。

一、大運(yùn)河國家文化公園的戰(zhàn)略定位

明確大運(yùn)河國家文化公園的戰(zhàn)略定位是構(gòu)建科學(xué)管理體制的前提。本文認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)方面考量大運(yùn)河國家文化公園的戰(zhàn)略定位：

（一）大運(yùn)河國家文化公園是國家公園體系的新形態(tài)

國家公園是國家為保護(hù)某些典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的特定自然區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)，可以適度開展教育、科研和旅游活動(dòng)。[2]自1872年世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園誕生至今，目前世界上已有150多個(gè)國家設(shè)立了國家公園。

我國對(duì)國家公園內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不斷深化發(fā)展。中辦國辦2017年9月印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確將國家公園定義為“由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域?！边@一概念表明，國家公園的基本理念是“生態(tài)保護(hù)第一”，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)是“自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性”?？梢?，這里的國家公園概念基本上等同于自然保護(hù)地體系。而由于我國傳統(tǒng)的自然保護(hù)地體系是按照資源類型分類設(shè)置的，因此，在實(shí)踐中便出現(xiàn)了國家自然保護(hù)區(qū)、國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園、國家礦山公園等7種類型。

十八大以來，中央高度重視新時(shí)代文物和文化資源保護(hù)傳承利用工作，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》與《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》將建設(shè)國家文化公園確定為國家重大文化工程。國家文化公園將逐步被納入國家公園體系，成為我國國家公園體系中的新類型?！堕L城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》的發(fā)布則標(biāo)志著這一新型國家公園進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段。至此，我國國家公園已成為包含自然類國家公園和文化類國家公園兩種形態(tài)的體系，我國國家公園的內(nèi)涵也因此而超越了西方語境下的國家公園內(nèi)涵（表1）。

表1 我國國家公園的主要類型①資料來源：根據(jù)公開資料整理。

大運(yùn)河國家文化公園有別于自然類國家公園，具備三重特質(zhì)：一是基本屬性的嵌套性。大運(yùn)河文化帶是大運(yùn)河國家文化公園的屬性之源?！洞筮\(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》將大運(yùn)河文化帶的建設(shè)目標(biāo)定位為“璀璨文化帶”“綠色生態(tài)帶”和“繽紛旅游帶”，這決定了大運(yùn)河國家文化公園應(yīng)包涵文化、旅游和生態(tài)三重基本屬性。本文認(rèn)為，對(duì)于大運(yùn)河國家文化公園而言，這三重屬性并不是平行關(guān)系，而是以文化屬性為核心，以生態(tài)屬性為根本，以文旅屬性為延伸的嵌套式結(jié)構(gòu)。二是主體功能的多元性?！堕L城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》指出，大運(yùn)河國家文化公園將重點(diǎn)建設(shè)管控保護(hù)、主題展示、文旅融合、傳統(tǒng)利用4類主體功能區(qū)。據(jù)此可以將其主體功能解構(gòu)為文化資源保護(hù)功能、文化資源展示功能、文化旅游融合功能和文化生態(tài)建構(gòu)功能。文化資源保護(hù)功能主要體現(xiàn)為通過建設(shè)保護(hù)第一、傳承優(yōu)先的樣板區(qū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)文物本體及環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和管控，以及對(duì)瀕危文物實(shí)施封閉管理。文化資源展示功能主要體現(xiàn)在通過建立核心展示園、集中展示帶和特色展示點(diǎn)，匯集形成文化載體密集地帶，提升文化資源的整體保護(hù)利用和系統(tǒng)開發(fā)，滿足分眾化參觀游覽體驗(yàn)。文化旅游融合功能體現(xiàn)在以文化公園助推文化旅游的深度融合，體現(xiàn)文物和文化資源的外溢輻射效應(yīng)。文化生態(tài)建構(gòu)功能體現(xiàn)為通過適度發(fā)展文化旅游、特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)和適當(dāng)控制生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化生態(tài)的合理保存，這是文化生態(tài)理念的集中體現(xiàn)。三是輻射范圍的廣域性。作為超大型、長距離重大題材的線性文化載體，大運(yùn)河國家文化公園的建設(shè)范圍包括了京杭大運(yùn)河、隋唐大運(yùn)河、浙東運(yùn)河3個(gè)部分；通惠河、北運(yùn)河、南運(yùn)河、會(huì)通河、中（運(yùn)）河、淮揚(yáng)運(yùn)河、江南運(yùn)河、浙東運(yùn)河、永濟(jì)渠（衛(wèi)河）、通濟(jì)渠（汴河）10個(gè)河段。涉及北京、天津、河北、江蘇、浙江、安徽、山東、河南8個(gè)省市，是迄今為止輻射范圍最廣的國家公園。

（二）大運(yùn)河國家文化公園是大運(yùn)河文化帶建設(shè)的重要抓手

大運(yùn)河文化帶建設(shè)是新時(shí)代黨中央國務(wù)院做出的一項(xiàng)重大決策部署，大運(yùn)河國家文化公園是加速推進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的重要抓手。兩者既有在指導(dǎo)思想、規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面的一致性，也有在建設(shè)側(cè)重點(diǎn)、功能定位等方面的差異性。[3]其關(guān)系體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是整體與部分的關(guān)系。大運(yùn)河文化帶是具有整體性、全局性和戰(zhàn)略性的綜合性工程。橫向上涉及大運(yùn)河文化內(nèi)涵的挖掘和豐富、文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承、河道水系的治理管護(hù)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)修復(fù)以及文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等多個(gè)方面?？v向上涉及文旅融合、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接等相互關(guān)聯(lián)的多個(gè)層面。大運(yùn)河國家文化公園是大運(yùn)河文化帶建設(shè)的重點(diǎn)工程和重要組成部分，其建設(shè)工作將始終圍繞“文化公園”這一具有特定開放空間的公共文化載體而展開，涉及的層面和領(lǐng)域均少于大運(yùn)河文化帶，因而其建設(shè)規(guī)劃應(yīng)服從服務(wù)于大運(yùn)河文化帶建設(shè)的總體規(guī)劃這一整體。

二是定向與探索的關(guān)系。大運(yùn)河文化帶建設(shè)作為更高一層級(jí)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，對(duì)于大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)具有定向?qū)Ш揭饬x，比如堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、重視空間布局、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)同、注重頂層設(shè)計(jì)等基本建設(shè)原則，在大運(yùn)河國家文化公園的建設(shè)方案中也有所體現(xiàn)。但作為我國首個(gè)以文化為核心和建設(shè)目標(biāo)的重大區(qū)域發(fā)展決策部署，大運(yùn)河文化帶建設(shè)缺乏先行經(jīng)驗(yàn)，迫切需要借助大運(yùn)河國家文化公園這一實(shí)體工程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的“探路”，其重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重在：探索四大功能區(qū)建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)路徑；探索國家公園管理體制的改革創(chuàng)新路徑；探索推動(dòng)文旅融合的全面深化路徑；探索與重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有效對(duì)接路徑。

三是布局與布點(diǎn)的關(guān)系。大運(yùn)河文化帶側(cè)重從整體上著眼四方面布局，即：推進(jìn)新時(shí)代“五位一體”總體布局；串聯(lián)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局；助推優(yōu)勢互補(bǔ)的高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展布局；優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。而大運(yùn)河國家文化公園則重在局部，著眼于園、區(qū)、點(diǎn)等公園實(shí)體工程的布點(diǎn)，是基于省域協(xié)調(diào)機(jī)制，以沿線設(shè)區(qū)市為單元的布點(diǎn)工程，并最終形成串點(diǎn)成線的格局。

11月5日，國家主席習(xí)近平出席首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式并發(fā)表題為《共建創(chuàng)新包容的開放型世界經(jīng)濟(jì)》的主旨演講，強(qiáng)調(diào)：回顧歷史，開放合作是增強(qiáng)國際經(jīng)貿(mào)活力的重要?jiǎng)恿?；立足?dāng)今，開放合作是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇的現(xiàn)實(shí)要求；放眼未來，開放合作是促進(jìn)人類社會(huì)不斷進(jìn)步的時(shí)代要求。各國都應(yīng)該積極推動(dòng)開放合作，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，開創(chuàng)人類更加美好的未來。中國推動(dòng)更高水平開放的腳步不會(huì)停滯，推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)的腳步不會(huì)停滯，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的腳步不會(huì)停滯。

基于上述兩方面分析，本文認(rèn)為，大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞四個(gè)功能區(qū)建設(shè)，一方面拓展國家公園內(nèi)涵，積極助推國家公園體制改革；另一方面，應(yīng)把握好與大運(yùn)河文化帶建設(shè)的關(guān)系，通過串聯(lián)功能、優(yōu)化布點(diǎn)，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)。（圖1）

圖1 大運(yùn)河國家文化公園的戰(zhàn)略價(jià)值

二、江蘇省大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)的實(shí)踐探索

大運(yùn)河江蘇段作為大運(yùn)河國家文化公園唯一重點(diǎn)建設(shè)區(qū)，在沒有先例可循的情況下，其“先行探路”的建設(shè)定位是非常明確的?！堕L城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》規(guī)定江蘇省大運(yùn)河國家文化公園應(yīng)于2021年底前完成建設(shè)，率先構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確、運(yùn)營高效、監(jiān)督規(guī)范的管理模式”，形成“可復(fù)制推廣的成果經(jīng)驗(yàn)”，為全面推進(jìn)大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)創(chuàng)造良好條件。

事實(shí)上，江蘇早在2018年就依據(jù)《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》中“依托長城、大運(yùn)河、黃帝陵、孔府、盧溝橋等重大歷史文化遺產(chǎn)，規(guī)劃建設(shè)一批國家文化公園，形成中華文化標(biāo)識(shí)”[4]的部署，積極推進(jìn)大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)。2018年4月，啟動(dòng)《大運(yùn)河國家文化公園（江蘇段）建設(shè)規(guī)劃》編制工作。2018年7月，將中國大運(yùn)河博物館（籌）納入國家文化公園重點(diǎn)項(xiàng)目加以推進(jìn)。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》之后，大運(yùn)河國家文化公園（江蘇段）建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，一系列頂層設(shè)計(jì)相繼推出，建設(shè)框架基本成形，本文將其實(shí)踐進(jìn)展概括為四個(gè)方面：

一是多元參與協(xié)同推進(jìn)。2018年6月，江蘇省大運(yùn)河文化帶建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，是統(tǒng)籌推進(jìn)大運(yùn)河文化帶（江蘇段）和大運(yùn)河國家文化公園（江蘇段）建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。其職能包括：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大運(yùn)河文化帶建設(shè)工作，審議大運(yùn)河文化帶建設(shè)的重大政策、重大問題，協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查重要工作落實(shí)情況。其下設(shè)辦公室主要負(fù)責(zé)日常工作，具體落實(shí)大運(yùn)河文化帶建設(shè)工作的綜合協(xié)調(diào)、組織推進(jìn)和督促檢查。有關(guān)設(shè)區(qū)的市和縣（市、區(qū)）也已建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域以及與相鄰行政區(qū)域的大運(yùn)河文化帶和大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)工作。根據(jù)《江蘇省大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)實(shí)施方案（2020—2021年）》，目前已確定省委宣傳部、省發(fā)改委、省文化和旅游廳等20個(gè)部門以及沿線地市共同參與，分別對(duì)應(yīng)落實(shí)五個(gè)方面28項(xiàng)具體工作。

二是完善頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)引導(dǎo)。2018年4月，江蘇率先啟動(dòng)《大運(yùn)河國家文化公園（江蘇段）建設(shè)規(guī)劃》編制工作。2019年11月，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過《關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》，成為全國首部關(guān)于大運(yùn)河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)。進(jìn)入2020年以來，頂層設(shè)計(jì)步伐加速。2020年1月，江蘇省大運(yùn)河文化帶建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組相繼印發(fā)《江蘇省大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)實(shí)施方案》《2020年全省大運(yùn)河文化帶和國家文化公園建設(shè)工作要點(diǎn)》。省發(fā)改委也出臺(tái)了《江蘇省大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用實(shí)施規(guī)劃》，對(duì)大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)工作做了專題部署。按照《江蘇省大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)實(shí)施方案》的謀劃，3月還將審定并出臺(tái)《江蘇省大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》。6月前將完成大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、文化價(jià)值闡釋弘揚(yáng)、生態(tài)長廊建設(shè)、河道水系治理管護(hù)、現(xiàn)代航運(yùn)建設(shè)發(fā)展、文化旅游融合發(fā)展等6個(gè)省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃的編制。此外，運(yùn)河沿線11個(gè)設(shè)區(qū)市將實(shí)施大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃與大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃“兩規(guī)合一”，加強(qiáng)與本市國土空間總體規(guī)劃銜接，編制出臺(tái)本地實(shí)施規(guī)劃。

三是明確重點(diǎn)工作精準(zhǔn)發(fā)力。江蘇在實(shí)踐層面的基本思路是：把大運(yùn)河文化帶和大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)貫通起來統(tǒng)籌推進(jìn)，立足國家重點(diǎn)建設(shè)區(qū)定位，以項(xiàng)目化思路推進(jìn)各項(xiàng)工作。《2020年全省大運(yùn)河文化帶和國家文化公園建設(shè)工作要點(diǎn)》中詳細(xì)列舉了8個(gè)方面的工作，包括：做好文化遺存保護(hù)、構(gòu)建文化展示體系、加強(qiáng)文化價(jià)值傳承弘揚(yáng)、加快文化旅游融合發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)運(yùn)河建設(shè)、強(qiáng)化河道水系綜合利用、提升現(xiàn)代航運(yùn)水平、統(tǒng)籌大運(yùn)河沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這8個(gè)方面涵蓋了27項(xiàng)具體工作任務(wù)，意在有的放矢、精準(zhǔn)發(fā)力。

四是匯集建設(shè)資源有序推進(jìn)。2019年1月，“江蘇省大運(yùn)河文化旅游發(fā)展基金”在南京成立，這是全國首個(gè)大運(yùn)河產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。隨后，由省文投集團(tuán)牽頭，謀劃組建大運(yùn)河文化旅游產(chǎn)業(yè)投資聯(lián)盟，積極搭建大運(yùn)河文旅投資服務(wù)平臺(tái)。由省文明辦、省廣電總臺(tái)、省電影局等單位牽頭成立大運(yùn)河劇院聯(lián)盟、大運(yùn)河城市院線聯(lián)盟，搭建大運(yùn)河文化交流展演平臺(tái)。成立大運(yùn)河保護(hù)志愿者聯(lián)盟組織，搭建群眾參與平臺(tái)。此外，江蘇省還注重發(fā)揮高等學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)的智力優(yōu)勢，推動(dòng)設(shè)立高水平的大運(yùn)河文化研究機(jī)構(gòu)，加大資源投入，打造大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的高端智庫，如省社科院成立大運(yùn)河文化帶建設(shè)研究院并在多地設(shè)立分院，南京郵電大學(xué)成立大運(yùn)河研究中心，并于2018年6月發(fā)起成立中國大運(yùn)河流域第一家新型智庫聯(lián)盟——中國大運(yùn)河智庫聯(lián)盟，還成功舉辦9屆聯(lián)盟論壇，為江蘇大運(yùn)河文化帶和大運(yùn)河國家文化公園的高質(zhì)量建設(shè)和發(fā)展提供了有力的智力支持。通過上述舉措，有效匯聚了豐富的人力、財(cái)力和智力資源，初步構(gòu)建起政府主導(dǎo)下的社會(huì)、媒體、企業(yè)、群眾協(xié)同參與的江蘇大運(yùn)河文化帶治理機(jī)制。

三、構(gòu)建大運(yùn)河國家文化公園省域管理體制

（一）國家文化公園管理體制改革的基本趨勢

“管理體制”在廣義上等同于“體制”，指的是“國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。”[6]涵蓋了法約爾所說的“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”[7]等多個(gè)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)。本文的“管理體制”概念應(yīng)做狹義理解，僅指權(quán)力在縱向和橫向上的配置方式。①這與《建立國家公園體制總體方案》中的“管理體制”概念是一致的，該方案提出“理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制”，其中“管理體制”是“體制”的首要組成部分。參見：中辦國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》[N]. 人民日?qǐng)?bào),2017-09-27(001).學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，國家公園管理體制是有效調(diào)動(dòng)相關(guān)利益主體積極性與主動(dòng)性的決定性要素。[8]世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國家公園管理體制分為政府治理、聯(lián)合治理、私人治理、社區(qū)治理四種類型。[9]有學(xué)者從縱向管理職權(quán)分配的角度，將國家公園管理體制劃分為集中管理、地方自治和綜合管理三種模式，并比較了其差異性。[10]（表2）

表2 美國、英國和德國的國家公園管理體制比較

按照上述分類方式，我國國家公園管理體制應(yīng)屬中央與地方政府共同管理的綜合管理模式。近年來，中央針對(duì)國家公園管理體制所存在的重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題，積極開展體制改革試點(diǎn)，相繼印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（2017年9月）、《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（2019年6月）以及一系列試點(diǎn)方案。從試點(diǎn)的情況看，國家公園管理體制改革呈現(xiàn)出三個(gè)趨勢：

1.事權(quán)統(tǒng)一。改革的核心任務(wù)是將多頭管理改由一個(gè)部門統(tǒng)一行使公園管理職責(zé)，主要包括：國家公園內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然或文化資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介、特定的綜合執(zhí)法等，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系。

2.分級(jí)協(xié)同。國家公園管理權(quán)由中央和省兩級(jí)政府行使。國家公園的資源資產(chǎn)所有權(quán)或由中央政府直接行使，或由中央政府委托省級(jí)政府代理行使。其中的關(guān)鍵是在合理劃分中央和地方事權(quán)的前提下，建立有效的央地協(xié)同管理機(jī)制。中央政府側(cè)重政策支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等職責(zé)，地方政府側(cè)重在協(xié)調(diào)配合、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場監(jiān)管等方面。

3.社區(qū)共管。社區(qū)共管體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)理念?！吧鷳B(tài)”是生物學(xué)中的一個(gè)概念，指的是生物有機(jī)體及其與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。②1866年，德國科學(xué)家?？藘海‥rst Haeckel）在其所著《普通生物形態(tài)學(xué)》中提出。參見：王進(jìn).我們只有一個(gè)地球——關(guān)于生態(tài)學(xué)的哲學(xué)[M]. 北京：中國青年出版社，1999:22.20世紀(jì)中期，一批持有開放主義系統(tǒng)論觀念的學(xué)者開始將其引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，隨后“政治生態(tài)學(xué)”“經(jīng)濟(jì)生態(tài)學(xué)”“組織生態(tài)學(xué)”“文化生態(tài)學(xué)”等學(xué)科分支相繼產(chǎn)生，這一理念對(duì)當(dāng)代社會(huì)科學(xué)研究的發(fā)展產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。國家公園可以被視為一種復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，其管理應(yīng)更加注重區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活問題，更加重視周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，應(yīng)合理規(guī)劃好入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

作為國家公園的新形態(tài)，江蘇省大運(yùn)河國家文化公園管理體制的構(gòu)建理應(yīng)遵循上述趨勢，著力結(jié)合國家文化公園的獨(dú)特定位及與大運(yùn)河文化帶建設(shè)的特殊關(guān)系實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新，為構(gòu)建國家文化公園管理體制探路。

（二）建構(gòu)江蘇省大運(yùn)河國家文化公園省域管理體制的對(duì)策建議

江蘇省大運(yùn)河國家文化公園管理體制建設(shè)應(yīng)充分吸取2015年以來國家公園體制改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合大運(yùn)河國家文化公園的戰(zhàn)略定位和江蘇實(shí)際。其制度設(shè)計(jì)應(yīng)著力克服國有文化資源所有者權(quán)益不到位、政出多門和管理越位、錯(cuò)位、缺位的問題，建立全責(zé)邊界清晰、所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離、公園管理部門與地方政府和社區(qū)良性互動(dòng)的大運(yùn)河國家文化公園省域管理體制。（圖2）

圖2 大運(yùn)河文化公園省域管理體制構(gòu)想

為此，本文建議：

一是盡快組建實(shí)體管理機(jī)構(gòu)。遵循面積適宜和管理可行原則，在劃定管理區(qū)的前提下，設(shè)立江蘇省大運(yùn)河國家文化公園管理局，作為江蘇省政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使大運(yùn)河國家文化公園（江蘇段）管理區(qū)內(nèi)國有文化和自然資產(chǎn)的所有者職責(zé)。①國家公園體制改革中有關(guān)資源資產(chǎn)所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)是：國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。參見：中辦國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-09-27(001).同時(shí)下設(shè)資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)、文化旅游、對(duì)外協(xié)同等職能處室履行管理職能。江蘇省大運(yùn)河國家文化公園管理局及其職能設(shè)置，應(yīng)具有一定的靈活性，可根據(jù)中央層面機(jī)構(gòu)改革適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，按照“一總多分”布局，在大運(yùn)河文化資源代表性區(qū)域建立分園，并設(shè)立江蘇省大運(yùn)河國家文化公園分園管理委員會(huì)。委員會(huì)受省管理局和所在市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以管理局管理為主。

二是明確多元主體權(quán)責(zé)。按照事權(quán)統(tǒng)一原則，由江蘇省大運(yùn)河國家文化公園管理局統(tǒng)一行使管理職能，通過綜合規(guī)劃、綜合管理和綜合執(zhí)法，對(duì)大運(yùn)河文化公園管理區(qū)內(nèi)的文化和自然資源實(shí)行一體化、集中高效的統(tǒng)一管理。同時(shí)，強(qiáng)化專業(yè)合作和分工負(fù)責(zé)，文旅、生態(tài)、林業(yè)、水利等部門在管理區(qū)內(nèi)，依法對(duì)管理區(qū)內(nèi)相關(guān)資源的管理和保護(hù)利用進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。公園管理局還應(yīng)與地方政府合理分工，明確權(quán)責(zé)、積極協(xié)作，建立各司其職、有機(jī)銜接、相互支撐、密切配合的良性互動(dòng)關(guān)系。屬地政府主要行使轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場監(jiān)管等職責(zé)，配合管理局做好公園建設(shè)工作。探索公園與周邊社區(qū)的共生模式，通過科學(xué)規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河文化生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

三是完善管理運(yùn)行體制。在人事管理方面，建議按照“編隨職轉(zhuǎn)，人隨事走”原則，從省市縣相關(guān)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有編制中調(diào)整劃轉(zhuǎn)，落實(shí)機(jī)構(gòu)編制人員和“三定”方案。同時(shí)通過完善內(nèi)部管理制度明確職能職責(zé)、工作流程、崗位標(biāo)準(zhǔn)，形成職業(yè)化的國家文化公園管理隊(duì)伍。在經(jīng)費(fèi)管理方面，應(yīng)依據(jù)實(shí)際管理需要核算預(yù)算，包括基本預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算。一方面積極加強(qiáng)與國家相關(guān)部門的銜接對(duì)接，推動(dòng)更多項(xiàng)目進(jìn)入國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫，在財(cái)稅、金融、土地、投資等方面爭取更多政策支持；另一方面，省財(cái)政和屬地財(cái)政也應(yīng)通過現(xiàn)有渠道加大支持力度。在制度建設(shè)方面，加快地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)劃建設(shè)。在頒布首部關(guān)于大運(yùn)河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)基礎(chǔ)之上，盡快審定出臺(tái)《江蘇省大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》，在6個(gè)省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)之后，運(yùn)河沿線11個(gè)設(shè)區(qū)市盡快出臺(tái)本地實(shí)施規(guī)劃。在管理局內(nèi)部管理制度建設(shè)方面，應(yīng)完善涵蓋生態(tài)保護(hù)、文化保護(hù)、項(xiàng)目、資金、財(cái)物、社會(huì)參與、文化體驗(yàn)、科研科普、合作交流、特許經(jīng)營、責(zé)任考核等方面的制度體系。