危害控制類行政許可的價(jià)值功能重塑

李延吉

摘要：危害控制類行政許可是指以預(yù)防和控制社會(huì)危害性活動(dòng)為目的的許可，具有超強(qiáng)的管制屬性、超大的適用空間和超高的許可風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為基礎(chǔ)構(gòu)建起的野生動(dòng)物許可管制體系，高度契合危害控制類行政許可的類型化特征，在法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)將野生動(dòng)物與一般自然資源的開發(fā)利用區(qū)別開來(lái)，突出公共秩序和人身安全屬性。從管制效果看，野生動(dòng)物許可管制措施顯然未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期規(guī)制目的，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效銜接，前端許可成本過(guò)高，私人主體參與空間極為有限，多重因素疊加加劇許可失靈。反身法理論為危害控制類許可提供了替代思路，通過(guò)強(qiáng)化受規(guī)制的自我規(guī)制能夠大幅減輕政府規(guī)制負(fù)擔(dān)，在野生動(dòng)物行政管理上探索反身法框架下的公私法融合進(jìn)路，或許是一個(gè)可能的突破點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政許可;危害控制;野生動(dòng)物;反身法

中圖分類號(hào)：D922.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1007-9092（2021）02-0118-011

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情暴露出諸多公共衛(wèi)生和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的社會(huì)治理問(wèn)題，在做好疫情防控的同時(shí)，各方面從管理制度、應(yīng)急體制和立法機(jī)制上作了很多深入思考。為了落實(shí)黨中央關(guān)于依法做好疫情防控、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系的要求，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議已審議通過(guò)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），通過(guò)應(yīng)急出臺(tái)一個(gè)法律問(wèn)題決定的形式，加強(qiáng)重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭控制。全國(guó)人大常委會(huì)也在研究修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》。在社會(huì)各界強(qiáng)烈呼吁通過(guò)緊急立法、打包修法嚴(yán)懲濫捕濫食野生動(dòng)物和非法交易的過(guò)程中，有一個(gè)視角鮮少有人關(guān)注：在國(guó)家和地方野生動(dòng)物保護(hù)立法上，普遍采取了十分嚴(yán)格的行政許可管制措施，對(duì)公共安全和人身健康做出危害控制，為什么仍有這么多許可事項(xiàng)會(huì)層層“失防”？以危害控制為目的的行政許可，其功能價(jià)值定位是什么？如何通過(guò)行政許可，在公共安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更好的規(guī)制目標(biāo)？這些問(wèn)題都值得學(xué)界認(rèn)真研究。

一、危害控制類行政許可的類型化特征

危害控制類行政許可是許可制度的一個(gè)類型，是指以預(yù)防和控制社會(huì)危害性活動(dòng)為目的的許可。一直以來(lái)，由于我國(guó)行政許可權(quán)配置的形態(tài)十分復(fù)雜，分條塊嵌入到嚴(yán)密的科層體系之中，縱向的涉及中央和地方、上級(jí)和下級(jí)政府的職能權(quán)限，橫向的涉及同級(jí)政府部門之間的權(quán)力邊界與協(xié)作任務(wù)，加上行政實(shí)踐中許可與審批以及相關(guān)衍生的概念長(zhǎng)期混同難辨、法律被虛置化等多種原因，鮮有文獻(xiàn)對(duì)行政許可的分類規(guī)制作出過(guò)深入研究。以王克穩(wěn)教授為代表的行政法學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)行政許可的功能與作用，大致可以將現(xiàn)行作為改革對(duì)象的行政許可（審批）分為三大類型：一是資源配置類，二是市場(chǎng)準(zhǔn)入類，第三就是危害控制類。其中，《行政許可法》第12條第（二）項(xiàng)為資源配置類許可，第（三）（五）項(xiàng)為市場(chǎng)準(zhǔn)入類許可，第（一）（四）項(xiàng)為危害控制類許可事項(xiàng)。王克穩(wěn)：《論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》，2015年第2期。這給行政許可的分類研究提供了一個(gè)較為清晰的路徑。

《行政許可法》第12條規(guī)定的是可以設(shè)定行政許可的“積極條件”，張卿：《行政許可法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2013年版，第50頁(yè)。第（一）項(xiàng)是指直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等的特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。這類許可事項(xiàng)的適用范圍非常廣，即凡是直接關(guān)系國(guó)家安全、公共安全的活動(dòng)，基于高度社會(huì)信用的行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和法定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，直接關(guān)系到人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)及銷售活動(dòng)，都可依據(jù)此項(xiàng)設(shè)定許可。許可申請(qǐng)人只要符合法定條件，就具備了行使某種權(quán)利的資格。第（四）項(xiàng)是指直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用，以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗(yàn)、檢疫。行政機(jī)關(guān)或其委托的中介組織，按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范，對(duì)申請(qǐng)人是否具備特定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的判斷和確定。在政府權(quán)力清單列舉的行政許可權(quán)力中，這一類的許可通常稱之為“核準(zhǔn)”“備案核準(zhǔn)”“核發(fā)”“審核”等，譬如，無(wú)線電發(fā)射設(shè)備進(jìn)關(guān)核準(zhǔn)、對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格核準(zhǔn)、非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案核準(zhǔn)、新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記證核發(fā)等，一個(gè)“核”字，凸顯了許可機(jī)關(guān)的審查核驗(yàn)職權(quán)。按照許可的對(duì)象，第（一）項(xiàng)是危害控制類行政許可項(xiàng)下細(xì)分的控制危害行為的許可，第（四）項(xiàng)為控制危害物品的許可。

既然危害控制類行政許可的核心價(jià)值是預(yù)防和控制有社會(huì)危害性的特定活動(dòng)，那么它必然迥異于資源配置類許可、市場(chǎng)準(zhǔn)入類許可，呈現(xiàn)出幾個(gè)鮮明的特征：

（一）超強(qiáng)的管制屬性

從一定角度講，許可是一種嚴(yán)厲且具有公法上之強(qiáng)干擾性的規(guī)制模式，Colin Scott、硝雪：《作為規(guī)制與治理工具的行政許可》，《法學(xué)研究》，2014年第2期。在所有許可事項(xiàng)之中，危害控制類行政許可最能體現(xiàn)許可的強(qiáng)管制屬性。許可機(jī)關(guān)借由頒發(fā)大量的許可證，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)生活的強(qiáng)力控制，也履行了公法上的給付責(zé)任。正是該類許可的強(qiáng)管制性，為了避免權(quán)力濫用形成社會(huì)危害，單行立法上往往設(shè)置了明確的許可標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于控制危害行為的許可，以法定條件為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于控制危害物品的審批，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)許可機(jī)關(guān)對(duì)許可事項(xiàng)也不享有自由裁量權(quán)，只要符合法定條件或者技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，審批機(jī)關(guān)即應(yīng)當(dāng)審批同意。相對(duì)于另外兩種行政許可，社會(huì)公眾顯得更加愿意接受在公共安全和人身健康領(lǐng)域?qū)嵤﹪?yán)苛的許可標(biāo)準(zhǔn)，許可機(jī)關(guān)也往往以公共安全和利益作為設(shè)置許可的抗辯理由。從本質(zhì)上講，在不安全、不確定因素急劇增加的現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)公眾在健康、教育、安全等方面是期待政府回歸公共屬性的，在公共服務(wù)和公共利益回歸的同時(shí)，帶來(lái)的必然是強(qiáng)化管制或再管制，而非放松管制。李蕊：《公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)配置研究》，《中國(guó)法學(xué)》，2019年第4期。作為公眾，某種程度上要為這種“再管制”作出讓步與容忍。

（二）超大的適用空間

無(wú)論是資源配置類許可，還是市場(chǎng)準(zhǔn)入類許可，其許可事項(xiàng)的空間范圍都是清楚的，但危害控制類許可則不同，但凡是危害國(guó)家安全、公共安全、人身安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的行為或物品，都可歸入此類許可。因此，單從數(shù)量上看，危害控制類許可事項(xiàng)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出另外兩類。同時(shí)，由于我國(guó)行政權(quán)力的內(nèi)部界分不甚清楚，與行政許可概念最為相近的行政確認(rèn)、或者歸入“其他行政權(quán)力”清單的許可事項(xiàng)中也“隱藏”著一定數(shù)量的行政許可，其中不少都是危害控制類行政許可。不管是國(guó)家層面還是地方層面，對(duì)于究竟有多少個(gè)危害控制類行政許可，底數(shù)肯定是不清楚的。這樣看來(lái)，危害控制類行政許可不僅適用范圍廣、數(shù)量大，而且適用空間比較模糊，所謂危害控制類，也僅能作出一個(gè)籠統(tǒng)的區(qū)分。

（三）超高的許可風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)許可機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，對(duì)社會(huì)活動(dòng)的管控難度顯然要大于對(duì)自然資源和市場(chǎng)活動(dòng)的管理，后者僅需要依靠政府天然的壟斷地位就能輕易地達(dá)到行政目的，常常是只存在過(guò)度管制問(wèn)題，政府采取管制措施或者介入市場(chǎng)時(shí)面臨的直接風(fēng)險(xiǎn)較低，如果真要說(shuō)存在風(fēng)險(xiǎn)的話，那也是依靠行政手段配置資源的過(guò)程中，導(dǎo)致了許可權(quán)力與許可利益的高度捆綁，因而帶來(lái)了權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。危害控制類行政許可則完全是另種光景，由于許可標(biāo)準(zhǔn)法定、自由裁量空間狹窄、許可利益有限、事中事后監(jiān)管難度大，實(shí)施一項(xiàng)許可意味著多了一個(gè)可能的隱患，許可機(jī)關(guān)承擔(dān)了太多的行政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)善意的社會(huì)公眾而言，許可機(jī)關(guān)一旦出現(xiàn)“許可失靈”，隨之而來(lái)的就是切身體會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與危害，一個(gè)失靈的許可不僅達(dá)不到規(guī)制作用，還可能讓不計(jì)其數(shù)的人群暴露于不確定的風(fēng)險(xiǎn)之中。

二、野生動(dòng)物許可設(shè)定及其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

（一）以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為基礎(chǔ)的許可體系

野生動(dòng)物保護(hù)兼具了國(guó)家安全、公共安全、人身安全、生命財(cái)產(chǎn)安全等多個(gè)維度，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)施以嚴(yán)厲的公法約束是世界通行的做法。與域外注重過(guò)程監(jiān)管以及野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)的自我規(guī)制不同，我國(guó)彰顯公法約束的首要方式就是設(shè)定許可事項(xiàng)。這些許可事項(xiàng)都是典型的以預(yù)防和控制危害為目的。目前，我國(guó)和野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的立法主要是《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《動(dòng)物防疫法》，以及《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等行政法規(guī)和部門規(guī)章。此外，各個(gè)地方也大都有相關(guān)的實(shí)施性立法。這些法律、法規(guī)、規(guī)章，在2003年SARS疫情爆發(fā)以后，大多進(jìn)行過(guò)修改完善。其中最核心的是《野生動(dòng)物保護(hù)法》，全國(guó)人大常委會(huì)分別在2004年8月、2009年8月對(duì)該法作出過(guò)兩次修正，2016年7月又進(jìn)行了一次較大幅度的修訂，2018年10月再次作出第三次修正。一部法律在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷如此頻繁的修正、修訂，足見立法對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)制的重視。

全國(guó)人大常委會(huì)《決定》重申凡《野生動(dòng)物保護(hù)法》和其他有關(guān)法律禁止獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物的，必須嚴(yán)格禁止;全面禁止食用國(guó)家保護(hù)的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”（俗稱“三有動(dòng)物”）以及其他陸生野生動(dòng)物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物，并全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖的陸生野生動(dòng)物。但是，以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為基礎(chǔ)的法律體系并未改變，主要表現(xiàn)在：

第一，野生動(dòng)物分類分級(jí)保護(hù)的架構(gòu)仍然有效。該法第10條規(guī)定，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行分類分級(jí)保護(hù)。國(guó)家對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物分為一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定，并每五年根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整。除國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物外，省、自治區(qū)、直轄市可以制定地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，確定地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物。國(guó)家除了制定重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，還發(fā)布了“三有動(dòng)物”的陸生野生動(dòng)物名錄，“三有動(dòng)物”雖不屬于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)目錄之內(nèi)，但對(duì)這類動(dòng)物的捕獵也有一定的行政管制措施。概括起來(lái)，所謂“野生動(dòng)物”，包括以下四種類型：①國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物;②地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物;③“三有動(dòng)物”;④列入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄一和附錄二的野生動(dòng)物。除第四種外，對(duì)其他三種動(dòng)物，我們國(guó)家均實(shí)施名錄制。也就是說(shuō)，國(guó)家和地方的野生動(dòng)物保護(hù)主管部門分別制定了《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》、各省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄和“三有動(dòng)物”名錄，對(duì)法律要保護(hù)的野生動(dòng)物進(jìn)行明確的列舉。凡是列入上述名錄之一的動(dòng)物，都屬于法律所要保護(hù)的野生動(dòng)物。而尷尬的是，包括蝙蝠、老鼠在內(nèi)，既不在保護(hù)名錄以內(nèi)，也不屬于“三有動(dòng)物”。也就是說(shuō)，蝙蝠在法律上沒有保護(hù)的價(jià)值，這就是為公眾所詬病的“吃蝙蝠不違法”。而且，《動(dòng)物防疫法》顯然也管不到蝙蝠，這部法律主要適用于人工繁殖動(dòng)物，非養(yǎng)殖動(dòng)物也不可能被人工防疫。

第二，以保護(hù)野生動(dòng)物為目的的行政許可體系仍然有效?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》建構(gòu)的野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域許可規(guī)制體系分兩個(gè)方面：1.重點(diǎn)野生動(dòng)物全面禁止、有限許可。我國(guó)對(duì)重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物采取全面禁獵、禁捕和禁售、禁買的措施，但有不少例外的許可事項(xiàng)。第21條規(guī)定：“禁止獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。因科學(xué)研究、種群調(diào)控、疫源疫病監(jiān)測(cè)或者其他特殊情況，需要獵捕國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證;需要獵捕國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證?！钡?5條規(guī)定：“國(guó)家支持有關(guān)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)因物種保護(hù)目的人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。前款規(guī)定以外的人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物實(shí)行許可制度。人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，取得人工繁育許可證……”。第27條規(guī)定：“禁止出售、購(gòu)買、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品。因科學(xué)研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護(hù)或者其他特殊情況，需要出售、購(gòu)買、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，并按照規(guī)定取得和使用專用標(biāo)識(shí)，保證可追溯……”。第33條第一款規(guī)定：“運(yùn)輸、攜帶、寄遞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品、本法第二十八條第二款規(guī)定的野生動(dòng)物及其制品出縣境的，應(yīng)當(dāng)持有……許可證、批準(zhǔn)文件的副本或者專用標(biāo)識(shí)，以及檢疫證明?！弊屑?xì)研究這幾個(gè)條文可以發(fā)現(xiàn)，立法上一方面禁止獵捕、殺害、出售、收購(gòu)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品，另一方面又設(shè)置了特許獵捕證、人工繁育許可證、批準(zhǔn)文件、專用標(biāo)識(shí)、檢疫證明以及出售、購(gòu)買、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品核準(zhǔn)等行政許可事項(xiàng)，讓野生動(dòng)物陷入了“保護(hù)”與“規(guī)范利用”之間的悖論。現(xiàn)實(shí)中有多少野生動(dòng)物是以科研、展示等名義被捕殺交易的，更不得而知了。2.非重點(diǎn)野生動(dòng)物有限禁止、全面許可。對(duì)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物、“三有動(dòng)物”，國(guó)家采取了有限禁止的立法態(tài)度，在立法上不同角度全面設(shè)立了以危害控制為目的的許可事項(xiàng)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第22條規(guī)定：“獵捕非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)依法取得縣級(jí)以上地方人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門核發(fā)的狩獵證，并且服從獵捕量限額管理?！钡?7條第四款規(guī)定：“出售、利用非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)提供狩獵、進(jìn)出口等合法來(lái)源證明。”第33條第二款規(guī)定：“運(yùn)輸非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物出縣境的，應(yīng)當(dāng)持有狩獵、進(jìn)出口等合法來(lái)源證明，以及檢疫證明。”這些規(guī)定表明：獵捕非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物僅需縣級(jí)政府主管部門核發(fā)狩獵證，層級(jí)上明顯低于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的國(guó)務(wù)院、省級(jí)部門;只要能夠證明合法來(lái)源、具有檢疫證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，是可以出售、利用、運(yùn)輸?shù)摹?/p>

此外，《野生動(dòng)物保護(hù)法》還對(duì)涉及野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批作出了特別規(guī)定。進(jìn)出口列入名錄的野生動(dòng)物或者其制品、出口國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其制品的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并取得國(guó)家瀕危物種進(jìn)出口管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的允許進(jìn)出口證明書。特許獵捕證、狩獵證對(duì)獵捕的種類、數(shù)量、地點(diǎn)、工具、方法和期限都進(jìn)行了限制，持槍獵捕的還應(yīng)當(dāng)依法取得公安機(jī)關(guān)核發(fā)的持槍證。

地方立法同樣對(duì)獵捕、出售、利用、運(yùn)輸野生動(dòng)物作出了許多補(bǔ)充性許可管制措施。按照湖北省實(shí)施《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》辦法第7條規(guī)定，野生動(dòng)物保護(hù)管理實(shí)行檢查員制度，檢查員需經(jīng)省野生動(dòng)物行政主管部門考核、培訓(xùn)批準(zhǔn)并領(lǐng)取野生動(dòng)物保護(hù)檢查證;第18條對(duì)獵捕非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物種類和年度獵捕量作出限制，由縣級(jí)野生動(dòng)物行政主管部門下達(dá)“獵捕指標(biāo)”至申請(qǐng)的單位和個(gè)人?！墩憬￡懮吧鷦?dòng)物保護(hù)條例》第19條明確“狩獵證須按規(guī)定每年驗(yàn)證一次”，第25條規(guī)定“馴養(yǎng)繁殖陸生野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)依法申領(lǐng)馴養(yǎng)繁殖許可證”，第28條規(guī)定“需要出售馴養(yǎng)繁殖和依法獵捕的一般保護(hù)陸生野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的，須憑馴養(yǎng)繁殖許可證或者狩獵證向持有經(jīng)營(yíng)利用核準(zhǔn)證的單位和個(gè)人出售。經(jīng)營(yíng)利用外省陸生野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的，須持有效證件，向本省縣級(jí)以上陸生野生動(dòng)物行政主管部門登記備案”，等等。

（二）識(shí)別野生動(dòng)物許可的法律標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《憲法》第9條第二款規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！边@款規(guī)定從憲法法源上確立了國(guó)家在自然資源領(lǐng)域的法律義務(wù)。從《憲法》第9條整個(gè)內(nèi)部體系看，第二款是對(duì)第一款前部即自然資源屬于國(guó)家所有情形下的邏輯延伸。焦艷鵬：《自然資源的多元價(jià)值與國(guó)家所有的法律實(shí)現(xiàn)——對(duì)憲法第9條的體系性解讀》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2017年第1期。由此，在各種資源的單行立法中，自然資源國(guó)家所有權(quán)的具體權(quán)能得以固定，如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第3條明確“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”。

但需要注意的是，《憲法》第9條第一款前部?jī)H規(guī)定了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”等自然資源屬于國(guó)家所有，并未直接表明野生動(dòng)物都屬于國(guó)家所有的立法態(tài)度。當(dāng)然，野生動(dòng)物需要棲息于“森林、山嶺、草原”，將野生動(dòng)物概攬于自然資源之內(nèi)并無(wú)不妥，還可以經(jīng)由《憲法》第9條第二款確立的國(guó)家義務(wù)轉(zhuǎn)化為政府的具體責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源合理利用與保護(hù)的規(guī)制真諦?？伞稇椃ā飞戏敲魇拘缘囊?guī)定是不是也暗含了某種概念上的區(qū)別？至少?gòu)男螒B(tài)上看，野生動(dòng)物資源是動(dòng)態(tài)的，而其他自然資源都是靜態(tài)的，對(duì)作為單獨(dú)生命體的野生活體動(dòng)物進(jìn)行開發(fā)、利用，涉及的法律關(guān)系絕不僅僅是公法上的財(cái)產(chǎn)分配權(quán)，更多的情況下需要關(guān)注國(guó)家自然資源所有權(quán)與公民人身健康防御權(quán)的剝離，也就是說(shuō)，國(guó)家在其壟斷的多種自然資源中，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的給付義務(wù)是有所區(qū)別的，對(duì)靜態(tài)的礦產(chǎn)、森林、河流等等，更多地體現(xiàn)為生態(tài)價(jià)值與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的沖突，公權(quán)力的給付義務(wù)主要是基于公平理念實(shí)現(xiàn)資源利益的代際代內(nèi)配置，從而保持生態(tài)平衡，盡管在這一過(guò)程中國(guó)家壟斷與強(qiáng)力管制常常引起公平性的質(zhì)疑。而對(duì)野生動(dòng)物來(lái)說(shuō)，很多情況下并不能用政府壟斷資源、政府介入市場(chǎng)的邊界、有限自然資源的市場(chǎng)化配置等角度來(lái)解釋，也絕少因?yàn)閲?guó)家行使野生動(dòng)物所有權(quán)引起行政爭(zhēng)議，公眾關(guān)注野生動(dòng)物顯然不是要解決其資源壟斷性問(wèn)題，在自然資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的排序上，野生動(dòng)物保護(hù)最高的價(jià)值定位是不能對(duì)公共安全和社會(huì)秩序形成危害，相應(yīng)地，在野生動(dòng)物領(lǐng)域設(shè)置密集繁復(fù)的行政許可事項(xiàng)，既是為了保護(hù)自然生態(tài)，更是為了保護(hù)人類自己免受動(dòng)物病毒的侵害，這是理解針對(duì)野生動(dòng)物捕獵、出售、運(yùn)輸、養(yǎng)殖作出嚴(yán)格公法限制的理論基礎(chǔ)。

因此，再回到行政許可類型化的視野檢視，能夠發(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的行政許可僅僅是符合了資源配置類許可的形式要件，實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是基于規(guī)則對(duì)野生動(dòng)物相關(guān)的特定活動(dòng)進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)，以使公眾免于遭受動(dòng)物疫情危害，功能和作用上更加符合危害控制類行政許可的特征。申言之，國(guó)家以審批方式出讓野生動(dòng)物的捕獵、使用、運(yùn)輸?shù)葯?quán)力，其要完成的行政任務(wù)大多和財(cái)產(chǎn)效用無(wú)關(guān)，野生動(dòng)物作為自然資源并不能為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供多少引擎作用，也不是提高社會(huì)財(cái)富、滿足公眾基本生活需求的常用手段。盡管野生動(dòng)物屬于國(guó)家所有，但與野生動(dòng)物相關(guān)的許可規(guī)制目標(biāo)主要不是為了資源的開發(fā)和利用，而是為了實(shí)現(xiàn)“命令控制型”監(jiān)管，并承載了較多的社會(huì)管理職能。通常來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管的合理動(dòng)機(jī)在于預(yù)防和矯正市場(chǎng)失靈問(wèn)題，但市場(chǎng)和社會(huì)往往是交織的，隨著社會(huì)權(quán)概念的提出，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管的基礎(chǔ)上，以確保國(guó)民健康和安全、環(huán)境保護(hù)等為目的的社會(huì)性監(jiān)管呈現(xiàn)加強(qiáng)的趨勢(shì)，監(jiān)管的范圍隨之從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)張至社會(huì)領(lǐng)域，馬英娟：《監(jiān)管的概念：國(guó)際視野與中國(guó)話語(yǔ)》，《浙江學(xué)刊》，2018年第4期。而許可正是一種基礎(chǔ)性的監(jiān)管方式。對(duì)野生動(dòng)物這種衍生的“自然資源”來(lái)說(shuō)，行政許可首要的是一種社會(huì)性監(jiān)管手段，其次才是實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)價(jià)值的手段，再次才是有限自然資源的配置手段，這種規(guī)制理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)于預(yù)防動(dòng)物疫情引發(fā)的公共危機(jī)，具有十分重要的意義。

長(zhǎng)期以來(lái)，立法對(duì)行政許可的概念與分類是十分模糊的，與野生動(dòng)物相關(guān)的許可也籠而統(tǒng)之地采取了國(guó)家行使自然資源所有權(quán)的方式進(jìn)行，這就使得學(xué)界在研究探討中更多地是從整體上分析資源配置的邊界、公平性、正當(dāng)性基礎(chǔ)以及制度化建構(gòu)等等，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)這一細(xì)分領(lǐng)域的許可規(guī)制價(jià)值定位鮮有學(xué)者予以關(guān)注。單純地把野生動(dòng)物理解為一種自然資源，難免會(huì)將重心導(dǎo)入到資源的市場(chǎng)化配置、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放松管制之中，過(guò)度地從自然資源開發(fā)、利用角度設(shè)置行政許可事項(xiàng)，從而忽略了野生動(dòng)物保護(hù)的“目標(biāo)耦合性”，即野生動(dòng)物資源除了和煤炭、石油、礦山一樣，要進(jìn)行有限度的開發(fā)利用之外，更為關(guān)鍵的是要限制在開發(fā)、利用野生動(dòng)物資源中危害公共健康、安全、生命的行為，首先要解決的是可能引發(fā)的社會(huì)性問(wèn)題。這種價(jià)值理念和通常理解的自然資源開發(fā)有著重要區(qū)別，以煤炭為例，盡管任何一家煤礦開采企業(yè)都會(huì)強(qiáng)調(diào)“安全第一”，但針對(duì)煤炭行業(yè)的行政許可前提是“開發(fā)”，許可的目的是為了更安全、更有限度地開發(fā)，因煤炭作為基礎(chǔ)性的資源，要為社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐;而針對(duì)野生動(dòng)物的行政許可前提是“保護(hù)”，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物開發(fā)、利用與否同社會(huì)整體利益無(wú)關(guān)，所有的許可事項(xiàng)都應(yīng)是以禁止或制裁為基礎(chǔ)的。

實(shí)證觀察上，立法在野生動(dòng)物保護(hù)上設(shè)置的管制措施就是兩種：一是賦予特定資格，二是檢驗(yàn)檢疫。前者比如狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營(yíng)利用許可證、準(zhǔn)運(yùn)證、進(jìn)出口證明書等等，但要注意避免和市場(chǎng)準(zhǔn)入類的資質(zhì)資格證書相混淆，市場(chǎng)準(zhǔn)入類行政許可中的資格、資質(zhì)主要是針對(duì)兩類情形：1.執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入條件，只有符合某種條件方能執(zhí)業(yè)，實(shí)踐中需要嚴(yán)格的考試選拔，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師、期貨代理人、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、拍賣師等財(cái)產(chǎn)類職業(yè)資格;2.市場(chǎng)主體的資質(zhì)等級(jí)，最典型的是我國(guó)將建筑企業(yè)資質(zhì)分為施工總承包、專業(yè)承包和施工勞務(wù)三個(gè)序列，其中施工總承包序列有12個(gè)類別，一般分為4個(gè)等級(jí)：特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)。獲取獵捕野生動(dòng)物的資格顯然不需要專業(yè)考試評(píng)分選拔，與特定職業(yè)的專業(yè)技能無(wú)關(guān)，也不存在所謂狩獵單位或個(gè)人的資質(zhì)等級(jí)評(píng)定問(wèn)題。對(duì)檢驗(yàn)檢疫而言，以其作為行政許可的基準(zhǔn)是有立法明示的，《行政許可法》第12條第（四）項(xiàng)規(guī)定需要“通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。

三、野生動(dòng)物許可管制的功能錯(cuò)位

盡管立法上圍繞野生動(dòng)物“捕、養(yǎng)、售、運(yùn)、食”等各個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)了看似嚴(yán)密的許可事項(xiàng)，我國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)上的行政規(guī)制措施不僅沒有隨著政府整體放松管制而松弛，而且上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)制權(quán)還不斷得到強(qiáng)化，如2018年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于取消一批行政許可等事項(xiàng)的決定，其中第7項(xiàng)“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物及其產(chǎn)品進(jìn)出口初審”原本由省級(jí)漁業(yè)主管部門行使，改革后取消地方初審，直接由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部受理審批，足見國(guó)家野生動(dòng)物相關(guān)許可的審慎態(tài)度。其實(shí)施情況如何，已經(jīng)無(wú)需多言，這說(shuō)明以許可為基礎(chǔ)構(gòu)筑起的規(guī)制體系是十分蒼白的。更為甚者，在“捕獵—運(yùn)輸—販賣—消費(fèi)”野生動(dòng)物的整個(gè)黑色利益鏈中，許可不僅未能起到有效規(guī)制的作用，有時(shí)反而成了掩蓋非法目的的幌子，一些“野味”市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)商家利用馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營(yíng)利用許可證、狩獵證、生產(chǎn)專用標(biāo)識(shí)等來(lái)“洗白”，即名為養(yǎng)殖、狩獵，實(shí)為販賣，這不僅沒有帶來(lái)管制者期待的管制效果，反而誘發(fā)了意想不到的負(fù)面效應(yīng)，讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)陷入疊加失靈的窘境。以野生動(dòng)物保護(hù)為目的的行政許可面臨的功能缺失與錯(cuò)位，主要表現(xiàn)為：1.許可所實(shí)現(xiàn)的規(guī)制目標(biāo)出現(xiàn)重心失衡，承載了過(guò)多不該有的使命與任務(wù);2.一些許可措施難以經(jīng)受成本收益檢驗(yàn)，反而使許可機(jī)關(guān)陷入“本益倒置”境地;3.過(guò)度的行政禁止排除了社會(huì)主體的參與，規(guī)制力量的單一加劇了許可失靈。展開來(lái)說(shuō)：

（一）規(guī)制任務(wù)失焦

我國(guó)的政府與市場(chǎng)都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代演進(jìn)而來(lái)的，盡管經(jīng)過(guò)多年有力的改革，政府效能已經(jīng)有了質(zhì)的提升，但整體而言，政府在法律機(jī)制中的功能定位尚未真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型包括政府要在識(shí)別功能上由監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)向服務(wù)、在選擇功能上由主導(dǎo)轉(zhuǎn)向輔助、在規(guī)制功能上由管制轉(zhuǎn)向治理、在調(diào)控功能上由直接轉(zhuǎn)向間接。陳甦：《商法機(jī)制中政府與市場(chǎng)的功能定位》，《中國(guó)法學(xué)》，2014年第5期。在這一長(zhǎng)期反復(fù)的過(guò)程之中，以許可為基礎(chǔ)的規(guī)制方式至今沒有明顯轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)面臨的行政任務(wù)已經(jīng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不可同日而語(yǔ)，最典型的就是隨著智能互聯(lián)網(wǎng)的深度發(fā)展，社會(huì)秩序?qū)l(fā)生重大變革，代碼和算法成為新的規(guī)制方式，馬長(zhǎng)山：《人工智能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制》，《法律科學(xué)》，2018年第6期?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的瞬息萬(wàn)變決定了任何一種事前許可或?qū)徟厝皇堑托У摹１热?，相?dāng)比例的野生動(dòng)物交易是在網(wǎng)絡(luò)上完成的，此時(shí)的電商網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)其實(shí)就在扮演著“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”的角色。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下尚能依托許可或?qū)徟瓿尚姓蝿?wù)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)的急劇變遷已經(jīng)超出了傳統(tǒng)行政的支配范圍，尤其是許可在發(fā)揮社會(huì)性監(jiān)管職能上接二連三地失靈，使得社會(huì)安全和公眾人身健康常常處于風(fēng)險(xiǎn)暴露之中。

危害控制類行政許可的核心任務(wù)是要基于以制裁為后盾的法律規(guī)則，通過(guò)在危險(xiǎn)可預(yù)見的時(shí)間點(diǎn)上設(shè)置事前干預(yù)措施，防止那些具有高度蓋然性的風(fēng)險(xiǎn)損害公民權(quán)利及法律所保護(hù)的利益。由于行政許可屬于一種對(duì)公民權(quán)利限制程度較大的干預(yù)手段，一般來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)其他事前干預(yù)方式不能有效進(jìn)行管制時(shí)才應(yīng)當(dāng)考慮采用行政許可方式。李明超：《行政許可設(shè)定的三層次分析》，《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第3期。和單純的資源配置類、市場(chǎng)準(zhǔn)入類許可相比，危害控制類許可對(duì)象面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，規(guī)制難度最高，而行政許可恰恰是在這一領(lǐng)域重心失衡最為明顯，“父愛主義”的思維范式讓許可承載了過(guò)多國(guó)家主導(dǎo)資源分配的重負(fù)，將事前許可作為野生動(dòng)物保護(hù)的基礎(chǔ)手段，而事中事后監(jiān)管又處于半真空狀態(tài)，這就使常態(tài)化行政負(fù)擔(dān)了大量不該負(fù)擔(dān)的事務(wù)，一旦面臨突發(fā)性問(wèn)題必定顯得準(zhǔn)備不足。政府的人財(cái)物資源總是有限的，要在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)上作出銜接，對(duì)任何偏離準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)和個(gè)人行為采取嚴(yán)厲的后續(xù)監(jiān)管措施，不應(yīng)在“許可失靈”之后，再“不計(jì)代價(jià)”處置風(fēng)險(xiǎn)，讓政府緊急權(quán)再次陷入比例原則的爭(zhēng)議之中。

（二）成本效益倒置

許可是一種高成本的規(guī)制措施，越是采取家長(zhǎng)主義管制，越要背負(fù)過(guò)多的行政任務(wù)，付出高昂的行政成本。在域外，設(shè)置一項(xiàng)行政許可通常會(huì)采取成本收益分析，盡可能地將待評(píng)估的政府規(guī)制政策可能產(chǎn)生的收益和成本用貨幣單位量化，進(jìn)而進(jìn)行比較，以收益大于成本或者收益能夠證明成本的正當(dāng)性作為決策依據(jù)。高秦偉：《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》，2015年第9期。許可的設(shè)定必須在復(fù)雜利益中不斷取舍、追求平衡，規(guī)制者能動(dòng)用的人財(cái)物資源的有限性在何處存在，這種取舍、排序就會(huì)在何處出現(xiàn)，關(guān)鍵是要堅(jiān)持理性的許可標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)分析許可的收益是什么、代價(jià)有多高，最大限度地實(shí)現(xiàn)成本效益的最優(yōu)。比如，一些地方為控制生豬養(yǎng)殖危害環(huán)境，通過(guò)抬高許可標(biāo)準(zhǔn)禁止、限制養(yǎng)豬，成為去年以來(lái)豬肉價(jià)格大幅上漲的重要誘因。這就說(shuō)明許可標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是一個(gè)復(fù)雜的利益模型建構(gòu)過(guò)程，任何一個(gè)相關(guān)因素都是重要參數(shù)，都應(yīng)用本益分析法反復(fù)考量。

我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)制度是在“資源開發(fā)利用”思路下建立起來(lái)的，自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵就是國(guó)家對(duì)自然資源的管制權(quán)，王克穩(wěn)：《自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)反思與制度重構(gòu)》，《中外法學(xué)》，2019年第3期。對(duì)許可申請(qǐng)人而言，有理由傾向認(rèn)為政府許可是一種經(jīng)濟(jì)性管制，野生動(dòng)物作為資源當(dāng)然要產(chǎn)生效益和價(jià)值，政府以行政許可的方式準(zhǔn)許其養(yǎng)殖、加工、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸野生動(dòng)物，等同在申請(qǐng)人和許可機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生了“信賴?yán)妗保辛x務(wù)保證這一許可的持久穿透力與威懾力，在全國(guó)人大常委會(huì)《決定》出臺(tái)之前，許可機(jī)關(guān)實(shí)際上缺少足夠的情勢(shì)變更理由，這又讓緊急行政陷于被動(dòng)。對(duì)許可機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，似乎無(wú)法回應(yīng)許可申請(qǐng)人對(duì)成本與收益的期待，也并不存在野生動(dòng)物保護(hù)行政成本與行政收益比對(duì)分析的制度體系，欠缺可操作的衡量機(jī)制和評(píng)估工具，對(duì)于“許可要不要設(shè)”等命題的結(jié)論，大多數(shù)時(shí)候仍存在于立法者和決策者的主觀經(jīng)驗(yàn)感受和價(jià)值判斷之中。朱新力：《困境與出路：行政審批制度改革的法治進(jìn)階》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2016年第3期。而我國(guó)的許可制度本就依附于科層制的行政管理，整體政府的行政權(quán)力在行政體系內(nèi)經(jīng)過(guò)復(fù)雜的重組與配置，形成了世界上最為龐大的分層級(jí)許可鏈，并為此付出了不可計(jì)數(shù)的行政成本。

野生動(dòng)物交易鏈的規(guī)律已經(jīng)決定了很難通過(guò)事前許可進(jìn)行監(jiān)管，非人工養(yǎng)殖的野生保護(hù)動(dòng)物以及“三有動(dòng)物”極其單一分散，野生動(dòng)物被捕獲后申報(bào)動(dòng)物檢疫的極少，持動(dòng)物防疫合格證銷售野生動(dòng)物的也極少，在現(xiàn)行許可模式下，行政機(jī)關(guān)在前端過(guò)度投入許可成本，后道防線失守，行政收益也會(huì)落空，從而引發(fā) “本益倒置”。如何控制野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)制成本，又確保規(guī)制行為取得實(shí)際效果，已成為當(dāng)前必須面對(duì)的問(wèn)題。

（三）私法自治缺失

傳統(tǒng)的行政許可在公共安全和人身健康領(lǐng)域基本上采取了“政府包干”的模式，這種極端審慎的規(guī)制態(tài)度并沒有帶來(lái)預(yù)期的危害控制效果，很大程度上是由于私法自治理念的缺失。任何理性的許可必將是以私法自治為基礎(chǔ)的許可。政府有形之手越長(zhǎng)、對(duì)私法自治干預(yù)越多，越是違背許可的價(jià)值，只會(huì)使本已負(fù)累重重的行政任務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大化與復(fù)雜化。《行政許可法》第13條“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”，都屬于可以不設(shè)行政許可的范疇。這說(shuō)明以私法自治為基礎(chǔ)、政府發(fā)揮輔助作用早已是中國(guó)化的政府行政的基本原則，包括負(fù)面清單制度的建立也是在私法自治理念之上的，在野生動(dòng)物保護(hù)等單行立法上應(yīng)有充分體現(xiàn)。

政府行政干預(yù)與公民、社會(huì)自我規(guī)制是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，行政權(quán)通過(guò)外力改變了公民和社會(huì)活動(dòng)的形態(tài)，極易引起政府供給的失靈，衍生出權(quán)力尋租、資源浪費(fèi)、公共風(fēng)險(xiǎn)暴露等問(wèn)題，隨之也消解了政府干預(yù)必須以公共利益為目的的價(jià)值基礎(chǔ)。當(dāng)代社會(huì)，公益也不再是抽象的存在或簡(jiǎn)單地由行政機(jī)關(guān)去代表。王貴松：《作為利害調(diào)整法的行政法》，《中國(guó)法學(xué)》，2019年第2期。從世界范圍看，野生動(dòng)物除各國(guó)政府主導(dǎo)的保護(hù)利用外，非政府保護(hù)組織已成為活躍在國(guó)際社會(huì)中的一支重要力量，積極開展野生救援，阻止非法交易活動(dòng)。我國(guó)野生動(dòng)物非政府保護(hù)組織發(fā)展起步較晚，1983年底才成立專門的保護(hù)組織——中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)，并在 1984 年成為世界自然保護(hù)聯(lián)盟的非政府會(huì)員。鐘義：《我國(guó)野生動(dòng)物非政府保護(hù)組織面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《國(guó)家林業(yè)局管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期。整體看，我國(guó)動(dòng)物保護(hù)社會(huì)組織的影響力仍十分有限，資源動(dòng)員能力明顯不足，個(gè)人參與野生動(dòng)物保護(hù)的積極性不夠高，個(gè)人及民間保護(hù)組織與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟之間銜接機(jī)制也不夠順暢，這些都是我國(guó)私法自治理念相對(duì)缺失的一個(gè)縮影。

危害控制類許可是最需要公眾和社會(huì)組織參與的行政行為，惟因此類許可事項(xiàng)直接關(guān)系公共和人身安全。而現(xiàn)下的許可事項(xiàng)設(shè)定規(guī)則似乎呈現(xiàn)的是另外一種景象，越是要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的目的，“父愛主義”關(guān)切越是無(wú)微不至，越要強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政權(quán)力免去與當(dāng)事人反復(fù)協(xié)商談判之累。當(dāng)然，我國(guó)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)濃厚的行政管制色彩基于極其深厚的歷史文化傳統(tǒng)，盡管西方法律傳統(tǒng)普遍對(duì)“父愛主義”下政府對(duì)當(dāng)事人主觀意愿的限制持批評(píng)態(tài)度，然而，“父愛主義”的法律思維范式對(duì)當(dāng)下的中國(guó)具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。但如果不同時(shí)給予私法自治以充分的關(guān)照，行政資源最終會(huì)隨著行政任務(wù)的膨脹而透支。針對(duì)野生動(dòng)物捕獵、利用的許可在性質(zhì)上屬于社會(huì)性管制，許可機(jī)關(guān)除了頒發(fā)各類許可證、形式上要求強(qiáng)制檢疫之外，很難再對(duì)行為人清晰地作出其他的規(guī)范指引，這一過(guò)程中間如果缺少社會(huì)組織的彌補(bǔ)，無(wú)疑使每一項(xiàng)具體的許可措施都留下了一個(gè)隱憂。

四、反身法理論帶來(lái)的思考

危害控制類行政許可采取了典型的“命令—控制”范式，行政機(jī)關(guān)作為公益的代表，具有高于社會(huì)組織和私人的優(yōu)勢(shì)，其間的法律關(guān)系表現(xiàn)為命令與服從的雙方行政法關(guān)系。這一架構(gòu)最大的不足是忽略了私主體的自涉性行為，通過(guò)行政手段預(yù)設(shè)了危害防御情形，將一些原本可以通過(guò)私主體之間協(xié)調(diào)平衡的問(wèn)題公共化。不加鑒別地運(yùn)用命令控制型監(jiān)管方式，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生明顯的進(jìn)入壁壘或其他反競(jìng)爭(zhēng)后果。馬英娟：《監(jiān)管的概念：國(guó)際視野與中國(guó)話語(yǔ)》，《浙江學(xué)刊》，2018年第4期。比如對(duì)食品小作坊也采取大型企業(yè)一樣的行政許可，反而會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)落空，孫斯坦在闡述這一問(wèn)題時(shí)直言不諱地說(shuō)：“美國(guó)大多數(shù)不成功的監(jiān)管都是由于采取了前蘇聯(lián)式的命令控制規(guī)范?！眲P斯·R·孫斯坦：《自由市場(chǎng)與社會(huì)正義》，金朝武、胡愛平、喬聰啟譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第368頁(yè)。針對(duì)“命令—控制”模式下產(chǎn)生的“規(guī)范過(guò)剩”，反身法理論恰恰能夠提供一個(gè)可能的突破點(diǎn)。

反身法理論由德國(guó)法社會(huì)學(xué)學(xué)者托依布納在其撰寫的《現(xiàn)代私法中的實(shí)質(zhì)性和反思性因素》一文中首次提出。該理論主張社會(huì)由一系列規(guī)范上封閉的子系統(tǒng)組成，這也導(dǎo)致了各子系統(tǒng)之間的交流障礙，此種障礙構(gòu)成了法律對(duì)社會(huì)調(diào)整的局限性。同時(shí)，系統(tǒng)在認(rèn)知上又是開放的，規(guī)范上封閉的系統(tǒng)是通過(guò)“結(jié)構(gòu)耦合”來(lái)實(shí)現(xiàn)認(rèn)知上的開放。準(zhǔn)確地講，就是法律多數(shù)是以通過(guò)自身的調(diào)控來(lái)改善法律與其他社會(huì)系統(tǒng)的銜接問(wèn)題，將對(duì)其他社會(huì)系統(tǒng)直接的干預(yù)轉(zhuǎn)變成了間接的方式。高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國(guó)法學(xué)》，2015年第5期。反身法理論首先肯定社會(huì)子系統(tǒng)具有獨(dú)特的運(yùn)作邏輯，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先利用社會(huì)自我規(guī)制，其次再加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)自我規(guī)制的規(guī)制。

反身法實(shí)質(zhì)上是選擇了一個(gè)相對(duì)折中的規(guī)制模型，它的監(jiān)管者與規(guī)制對(duì)象之間具有一定的間接性，監(jiān)管者可以通過(guò)去中心化的方式，推動(dòng)社會(huì)子系統(tǒng)構(gòu)造內(nèi)部程序、組織機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，從而將功能分化的社會(huì)子系統(tǒng)整合起來(lái)。在規(guī)制理念上，政府主要是促進(jìn)各個(gè)子系統(tǒng)黏合，角色從“操盤”轉(zhuǎn)為“掌舵”;在規(guī)制主體上，政府并不具有絕對(duì)的優(yōu)越地位，而是基于高度功能分化的多中心治理體系;在規(guī)制方式上，自我規(guī)制是反身法內(nèi)部理性的集中體現(xiàn)，政府在自我規(guī)制失靈時(shí)履行兜底性義務(wù)。譚冰霖：《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，《中外法學(xué)》，2016年第6期。在域外，反身法理論通過(guò)私人規(guī)制等面相經(jīng)過(guò)了廣泛實(shí)踐，在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，私人規(guī)制從20世紀(jì)80年代開始就已經(jīng)興起，甚至私人主體管理囚犯都由來(lái)已久，這在我國(guó)是一個(gè)不可想象的事物。李年清：《私人行政的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與啟示——以私人監(jiān)獄為研究對(duì)象》，《行政法學(xué)研究》，2014年第3期。具體到危害控制類許可，至少可以從反身法理論中延伸出幾個(gè)替代性的實(shí)踐思路：

（一）社會(huì)主體自我規(guī)制

在行政規(guī)制的設(shè)定與行政規(guī)制的評(píng)估和監(jiān)督方面，行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的參與權(quán)是依法、科學(xué)進(jìn)行行政規(guī)制決策的內(nèi)在要求，楊建順：《中國(guó)行政規(guī)制的合理化》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期。而我國(guó)在公共安全和人身健康領(lǐng)域長(zhǎng)期采取極其審慎的單向許可。其實(shí)，聲明、承諾、私人認(rèn)證、自我協(xié)議等是一些發(fā)達(dá)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和質(zhì)量保證的常用方法，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)全面推開的告知承諾制就是一個(gè)典型例子，有些地方在公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域也開始使用，有效分流了政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)。比如，2018年11月，《浙江省公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可告知承諾制實(shí)施辦法（試行）》（浙衛(wèi)辦監(jiān)督〔2018〕2號(hào)）公布，據(jù)此規(guī)定，在申請(qǐng)人簽署告知承諾書并提供主體資格材料后，當(dāng)即就發(fā)放公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證，這是對(duì)公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可做出的重大突破。新冠肺炎疫情防控中，杭州首推的“健康碼”實(shí)質(zhì)上也是通過(guò)告知承諾實(shí)現(xiàn)的自我規(guī)制。從全球視野看，加強(qiáng)野生動(dòng)物資源保護(hù)的公私法合作是現(xiàn)代行政的必然趨勢(shì)，實(shí)踐中也可探索由野生動(dòng)物捕獵人、運(yùn)輸人簽訂自我限制協(xié)議、自我認(rèn)證、作出私人承諾等，彌補(bǔ)國(guó)家立法存在的空白或者在行政權(quán)力力所不逮的空間發(fā)揮作用，促進(jìn)行政規(guī)制與私人規(guī)制的關(guān)系互補(bǔ)。

（二）行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織自治管理

現(xiàn)代社會(huì)，很多微觀層面的規(guī)制任務(wù)由行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織承擔(dān)更為合適，這既符合價(jià)值理性，也符合目的理性。比如，野生動(dòng)物檢查員的考核培訓(xùn)、狩獵證的年度驗(yàn)證等認(rèn)證類事務(wù)，完全可以考慮由專業(yè)技術(shù)組織或行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)。“由于行業(yè)協(xié)會(huì)最為了解本行業(yè)產(chǎn)品的各種信息，故而各國(guó)（地區(qū)）大都規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)證權(quán)?！濒敾h：《行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)研究》，法律出版社2003年版，第191頁(yè)。我國(guó)的私人規(guī)制主要仍然依賴的是權(quán)力和權(quán)威，與公共行政具有同構(gòu)性，這使得我國(guó)私人規(guī)制主體也淪為“衙門”，從而沾染了行政機(jī)關(guān)的各種習(xí)氣，無(wú)法真正發(fā)揮私人規(guī)制的獨(dú)特價(jià)值。胡斌：《私人規(guī)制的行政法治邏輯：理念與路徑》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2017年第1期。相應(yīng)地，行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織在運(yùn)行過(guò)程中權(quán)力色彩過(guò)濃，一些公共組織面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)，如新冠肺炎疫情防控期間公眾對(duì)湖北和武漢紅十字會(huì)的責(zé)難，在這種對(duì)立情緒下，很難指望其充分發(fā)揮作用。破解這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要提高自治組織的自治性，只有能夠獨(dú)立地發(fā)聲和承擔(dān)責(zé)任，其公信力才可以得到保障。魯籬：《行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)研究》，法律出版社2003年版，第192頁(yè)。從替代和彌補(bǔ)危害控制類許可的角度，行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織的價(jià)值內(nèi)核在于引入了第三方力量，從而使檢驗(yàn)、認(rèn)證等常規(guī)行政任務(wù)從簡(jiǎn)單面相的行政許可中剝離，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)被規(guī)制者的市場(chǎng)行為直接進(jìn)行審查并提出專家意見，或者由第三方機(jī)構(gòu)依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核評(píng)估。

（三）行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)的適當(dāng)運(yùn)用能夠最大限度地避免行政強(qiáng)制帶來(lái)的沖突與摩擦。隨著危害控制類行政許可的大量取消，行政指導(dǎo)本來(lái)應(yīng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地與資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與處置、勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域具有施展空間，但當(dāng)前的行政指導(dǎo)過(guò)程不夠公開化、內(nèi)容也不夠科學(xué)化，有的異化為本不該有的“事實(shí)強(qiáng)制力”，有的未兌現(xiàn)承諾損害了指導(dǎo)接受者的信賴?yán)妫踔吝€有不少錯(cuò)誤的、違法的行政指導(dǎo)，反而使聽信的相對(duì)人遭受重大損失。章志遠(yuǎn)：《行政指導(dǎo)新論》，《法學(xué)論壇》，2005年第5期。重塑行政指導(dǎo)的價(jià)值，一方面，應(yīng)經(jīng)由這一方式廣泛開展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，政府的指導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾參與到標(biāo)準(zhǔn)的制定和行為調(diào)適之中，共同做好情節(jié)細(xì)化，比如野生動(dòng)物專用標(biāo)識(shí)的賦予與流通、養(yǎng)殖野生動(dòng)物的標(biāo)準(zhǔn)化流程等;另一方面，可借鑒國(guó)外正在興起的新型“內(nèi)部管理型規(guī)制”（management-based regulation），譚冰霖：《論政府對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，《法學(xué)家》，2019年第6期。要求或鼓勵(lì)企業(yè)建立以決策程序和工作流程為導(dǎo)向的內(nèi)部管理制度，如我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第18條就規(guī)定，有關(guān)企業(yè)“建立、健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制”“組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程”“組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃”等。但我國(guó)在野生動(dòng)物立法保護(hù)上仍缺少對(duì)內(nèi)部管理體系及認(rèn)證制度的規(guī)定。

（四）備案制度

作為行政許可的首選替代措施，備案制度在危害控制類許可事項(xiàng)中已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，比如，水生動(dòng)物放生備案、野生動(dòng)植物進(jìn)出口單位登記備案、新獸藥臨床試驗(yàn)備案等。但總體而言，我國(guó)備案制度的實(shí)施仍處于很初步的探索階段，有的備案和核準(zhǔn)、登記一起，附加了嚴(yán)苛的審核程序，成了異化的審批;有的備案則反之，對(duì)備案材料不做任何審查，備案信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、可靠性大打折扣。一般來(lái)說(shuō)，基于備案的信息收集屬性，市場(chǎng)準(zhǔn)入類許可多數(shù)情況下僅需要對(duì)提請(qǐng)備案材料進(jìn)行真實(shí)性核對(duì)，但對(duì)危害控制類許可應(yīng)具體分析，對(duì)法律規(guī)定的“更嚴(yán)型標(biāo)準(zhǔn)”的備案，不做任何審查而徑直登記存檔，顯然是有悖常理的，沈巋：《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的定位與走向》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2016年第4期。比如，不少地方針對(duì)“經(jīng)營(yíng)利用外省陸生野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的備案”采取了十分嚴(yán)格的審查模式，這種審查與備案相結(jié)合的方式也收到了一定的積極效應(yīng)。如何在備案制度的應(yīng)然價(jià)值與實(shí)際功能之間做出選擇，是今后備案制度真正發(fā)揮效應(yīng)的前提。

五、結(jié)語(yǔ)

行政許可蘊(yùn)涵著極為豐富的制度資源，在涉及公共安全和人身健康領(lǐng)域的許可實(shí)踐中，主基調(diào)是要發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，當(dāng)然亦可通過(guò)設(shè)定許可事項(xiàng)對(duì)特定活動(dòng)作出限制，從而彰顯行政權(quán)力的危害防御功能，這也是由國(guó)家之于公民的給付責(zé)任決定的。但政府的監(jiān)護(hù)職能畢竟是有限度的，行政任務(wù)也遲早會(huì)有極限飽和的一天，過(guò)度依賴設(shè)置嚴(yán)苛的許可事項(xiàng)構(gòu)建規(guī)制體系，不管如何調(diào)整削減，總是繞不開行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人二元對(duì)立的傳統(tǒng)公法理論框架，越是借助許可實(shí)行高強(qiáng)度的政府介入，越是顯得不可持續(xù)。

理想中的行政權(quán)力應(yīng)適度退回到抽象層面，通過(guò)設(shè)計(jì)各個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的組織規(guī)范、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施來(lái)履行國(guó)家保障責(zé)任，不再拘泥于絕對(duì)的政府中心主義。譚冰霖：《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，《中外法學(xué)》，2016年第6期。在這一思路下，行政機(jī)關(guān)可以藉信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)整理，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，整合社會(huì)子系統(tǒng)采取預(yù)防控制措施，降低政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)和監(jiān)管成本。尤其對(duì)于諸如野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用這類帶有明顯社會(huì)性管制的行政措施，更應(yīng)讓規(guī)制重心從“許可依賴”中掙脫出來(lái)，在反身法框架下積極尋求公私法融合的進(jìn)路，拓?fù)湟粋€(gè)開放的、多中心的公共治理體系，支持專業(yè)技術(shù)組織、行業(yè)自治組織發(fā)揮作用，授權(quán)和委托其他主體進(jìn)行規(guī)制，加強(qiáng)資金支持、事中監(jiān)管、行政指導(dǎo)與風(fēng)險(xiǎn)信息交流，通過(guò)公私協(xié)力達(dá)到規(guī)制目的。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）