數(shù)字治理的效度、溫度和尺度

摘要：近年來，數(shù)字治理在許多國家迅速推進(jìn)，實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界對于數(shù)字技術(shù)賦能治理的前景充滿了期待。然而現(xiàn)有研究表明，只靠技術(shù)的單兵突進(jìn)和剛性嵌入，而缺少理念的更新、制度的變革、組織的轉(zhuǎn)型、法治的規(guī)范和倫理的關(guān)切，數(shù)字治理既未能充分借助技術(shù)的能量，實(shí)現(xiàn)對治理的有效優(yōu)化，還可能帶來預(yù)期之外的副作用，影響人的體驗(yàn)和感受，抑制人的自主性和參與度，損害人的權(quán)益和尊嚴(yán)。因此，對數(shù)字治理的目標(biāo)期望和推進(jìn)方式應(yīng)進(jìn)行反思和調(diào)整。首先，技術(shù)賦能不等于技術(shù)萬能，對數(shù)字技術(shù)賦能治理的期待應(yīng)切合實(shí)際。其次，推進(jìn)數(shù)字治理不能只靠技術(shù)的單維度賦能，還需要理念、制度、組織、法律、倫理等多個(gè)維度的協(xié)同支撐與規(guī)范制約。不能只考慮技術(shù)上“能不能”的問題，而不考慮管理上“可不可行”、公眾感受上“好不好”、法治上“可不可以”的問題。數(shù)字治理應(yīng)以人的感受為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到有所為，有所不為，把握好效度、溫度和尺度，這三個(gè)“度”將直接影響人民群眾在數(shù)字時(shí)代的獲得感、幸福感和安全感。

關(guān)鍵詞：數(shù)字治理;數(shù)字政府;效度;溫度;尺度

中圖分類號：D63 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號：1007-9092（2021）02-0005-012

引言

近三十年來，數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展，由此生成的數(shù)據(jù)也在數(shù)量、顆粒度、實(shí)時(shí)性和多樣性等方面迅速提升，為人類的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面帶來了巨大改變。數(shù)字治理也得到了許多國家的高度重視和大力推進(jìn)，實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界對于通過利用數(shù)字技術(shù)提升政府效率效能、優(yōu)化公共政策制定、提高公共服務(wù)水平、擴(kuò)大公眾參與、推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型等方面的前景充滿了期待，刻畫了各種美好的“未來圖景”。

那么，幾十年來，數(shù)字治理究竟有沒有帶來人們所期望的效果？給社會(huì)公眾帶來的實(shí)際感受如何？是否帶來了體驗(yàn)更好的服務(wù)和更人性化的管理？又帶來了哪些“副作用”和風(fēng)險(xiǎn)？數(shù)字和治理之間究竟是怎樣的關(guān)系？本文通過文獻(xiàn)梳理對數(shù)字治理的效度、溫度和尺度進(jìn)行了回顧和探討，以期通過對“熱問題”進(jìn)行的“冷思考”，為數(shù)字治理實(shí)踐者的進(jìn)一步探索提供建議，并為學(xué)術(shù)界的未來研究提供參考。

一、數(shù)字治理的效度：數(shù)字化是否帶來了獲得感

每當(dāng)一種新技術(shù)出現(xiàn)的時(shí)候，社會(huì)各界都對其充滿了期待，公共治理領(lǐng)域也不例外，人們期待著新興的數(shù)字技術(shù)能夠提高政府的治理能力，解決許多過去未能解決的治理問題。幾十年來，人們曾經(jīng)對數(shù)字技術(shù)賦能治理有過哪些期望？這些期望是否實(shí)現(xiàn)了？數(shù)字技術(shù)必然能提高治理能力和提升治理效果嗎？本文首先對數(shù)字治理的效度進(jìn)行了梳理和探討。

（一） 對數(shù)字治理有過哪些期望

雖然不同國家在不同時(shí)期曾出現(xiàn)過電子政府、電子政務(wù)、電子治理、數(shù)字政府、數(shù)字治理等不同名稱和定義，這些概念都反映了各國對于利用信息和數(shù)字技術(shù)賦能政府、優(yōu)化治理的期望，只是采用的技術(shù)手段不斷迭代，制定的治理目標(biāo)也有所差異。

1.國際上對數(shù)字治理的期望

在國際上，早期對于數(shù)字技術(shù)賦能政府的期待主要集中于對內(nèi)提升政府自身的管理效能，對外提升政府透明度和公共服務(wù)水平，在這一時(shí)期出現(xiàn)的相關(guān)概念主要有電子政府、數(shù)字政府、電子行政和電子政務(wù)等。之后，一個(gè)比“數(shù)字政府”更為全面的升級版目標(biāo)——“數(shù)字治理”開始出現(xiàn)?！皵?shù)字治理”這一概念包含了數(shù)字政府的既有目標(biāo)，但不再滿足于技術(shù)與公共管理的簡單結(jié)合，而是以更開闊的視角來審視社會(huì)和政府在不斷變化的技術(shù)環(huán)境中的相互作用關(guān)系。數(shù)字治理的目標(biāo)不僅包括提升行政效率和公共服務(wù)，還著眼于如何通過信息技術(shù)推進(jìn)行政改革，擴(kuò)大公眾參與，并重塑國家和公民、社會(huì)、及私營部門之間的關(guān)系。Sharon S. Dawes：《電子治理的演進(jìn)及持續(xù)挑戰(zhàn)》，鄭磊、紀(jì)昌秀譯，《電子政務(wù)》，2009年第10期。與之相近相關(guān)的概念有電子治理，電子參與和電子民主等。

總體上，數(shù)字政府的目標(biāo)更側(cè)重于將數(shù)字技術(shù)賦能于政府自身，而數(shù)字治理的目標(biāo)則是將技術(shù)賦能于政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等多元主體，并最終重塑三者之間的關(guān)系，具體包括提升政府效率效能、優(yōu)化公共政策制定、提高公共服務(wù)水平、擴(kuò)大公眾參與、推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型等方面。

具體而言，國際上有代表性的關(guān)于數(shù)字治理的概念和目標(biāo)有：20世紀(jì)90年代初，美國政府最早提出將對于信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用與“政府再造”相結(jié)合，讓公眾能通過“在線而不是排隊(duì)”的方式來和政府實(shí)現(xiàn)交互，“電子政府”這一新概念隨即誕生Sharon S. Dawes：《電子治理的演進(jìn)及持續(xù)挑戰(zhàn)》，鄭磊、紀(jì)昌秀譯，《電子政務(wù)》，2009年第10期。;之后，根據(jù)《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》的定義，電子政府的目標(biāo)是通過將信息通信技術(shù)應(yīng)用到政府運(yùn)作中，重塑其內(nèi)外部關(guān)系，從而使政府變得更有效、合法、透明和負(fù)責(zé)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部：《2003聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》，https：//publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2003-Survey/Complete-Survey.pdf.;經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織對于電子政府的期待是通過使用信息通訊技術(shù)來提升政策效果、服務(wù)水平、對公民的回應(yīng)能力，并提高政府效能，促進(jìn)跨部門合作，推進(jìn)以用戶為中心的服務(wù)導(dǎo)向，改善與私營企業(yè)的關(guān)系OECD. The E-Government Imperative. In OECD e-Government Studies. https：//www.oecd-ilibrary.org/governance/the-e-government-imperative_9789264101197-en. Accessed February 28，2021.;世界銀行則在改進(jìn)政府服務(wù)、優(yōu)化政企互動(dòng)、提高政府管理效率等目標(biāo)之外，還強(qiáng)調(diào)了通過信息獲取向公民賦權(quán)，并轉(zhuǎn)變公民、企業(yè)和各類政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系World Bank. Definition of E-Government. https：//www.worldbank.org/en/topic/digitaldevelopment/brief/e-government. Accessed February 28，2021.。

2. 我國對數(shù)字治理的期望

在國際趨勢影響和本土治理需求的共同作用下，我國政府和學(xué)界近二十年來提出了政府信息化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)、智慧政務(wù)、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等概念和目標(biāo)，近年來，“數(shù)字政府”和“數(shù)字治理”這兩個(gè)概念越來越多地開始被政府和學(xué)界所接受和使用。

數(shù)字政府是人類技術(shù)進(jìn)步在公共管理領(lǐng)域的作用結(jié)果，表現(xiàn)為政府結(jié)構(gòu)、理念、戰(zhàn)略、工具接受數(shù)字化改造，并且政府基于新技術(shù)向外輸出新資源、新服務(wù)。通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則使政府形態(tài)和社會(huì)治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。數(shù)字政府是政府借助新一代信息通信技術(shù)，通過連接網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)，重組政府組織架構(gòu)，再造行政流程，優(yōu)化服務(wù)供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行全面數(shù)據(jù)化而建立的新型政府形態(tài)。王偉玲：《加快實(shí)施數(shù)字政府戰(zhàn)略：現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑》，《電子政務(wù)》，2019年第12期。在技術(shù)層面是政府基于數(shù)字技術(shù)以更有效率的方式分配信息，在組織層面是政府基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能、協(xié)同與重構(gòu)。黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)為地方政府改革提供難得的機(jī)遇，對政府與社會(huì)多元主體關(guān)系的重建、政府職能的規(guī)范、政務(wù)流程的優(yōu)化和動(dòng)態(tài)資源的配置等方面帶來影響。米加寧等：《大數(shù)據(jù)能驅(qū)動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革嗎？》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。

數(shù)字治理的目標(biāo)則強(qiáng)調(diào)政府與公民、政府與企業(yè)、政府與政府之間的互動(dòng)以及政府內(nèi)部運(yùn)作，涉及到政府、市民社會(huì)和以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)社會(huì)三個(gè)主體。徐曉林、劉勇：《數(shù)字治理對城市政府善治的影響研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2006年第1期。數(shù)字治理是將現(xiàn)代數(shù)字化技術(shù)與治理理論融合的一種新型治理模式，意味著政府權(quán)力由機(jī)構(gòu)中心向以企業(yè)或者市民為中心的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了政府、市民與企業(yè)之間的互動(dòng)，體現(xiàn)了服務(wù)型政府以及善治政府建設(shè)的要求黃建偉、陳玲玲：《國內(nèi)數(shù)字治理研究進(jìn)展與未來展望》，《理論與改革》，2019年第1期。;主要指政府、公民及其他主體依托信息技術(shù)的運(yùn)用而進(jìn)行的參與、互動(dòng)與合作，是融合信息技術(shù)與多元主體參與的一種開放多元的社會(huì)治理體系吳朝暉：《四元社會(huì)交互運(yùn)行，亟須深化數(shù)字治理戰(zhàn)略布局》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。;不僅僅是行政系統(tǒng)的自我優(yōu)化，而且是涉及行政體制、政治體制的全面革新，不是單純強(qiáng)調(diào)行政效率，而是同時(shí)追求政治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)趙玉林、任瑩、周悅：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個(gè)案例的經(jīng)驗(yàn)分析》，《電子政務(wù)》，2020年第3期。。通過技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)雙重機(jī)制，以同時(shí)提升政府治理能力和社會(huì)協(xié)同能力，不僅促使數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制以推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)再造、業(yè)務(wù)流程重塑和服務(wù)方式變革，還構(gòu)建著新型政府-社會(huì)關(guān)系、政府-市場關(guān)系。孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)》，《治理研究》，2021年第1期。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府和數(shù)字治理相關(guān)概念的內(nèi)容范疇具有重合部分，近年來還呈現(xiàn)出界限漸趨模糊，趨同日益明顯的態(tài)勢李健、張銳昕：《從電子政務(wù)到電子治理：分歧與趨同》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第6期。。

（二）對數(shù)字治理的期望都實(shí)現(xiàn)了嗎

以上這些數(shù)字技術(shù)賦能政府和優(yōu)化治理的期望，更多是目標(biāo)或假設(shè)，那么在實(shí)然層面，對數(shù)字治理的這些期望真正實(shí)現(xiàn)了嗎？實(shí)施效果如何？國內(nèi)外學(xué)界的研究表明：有些期望實(shí)現(xiàn)了，有些并沒有實(shí)現(xiàn);有些只是形式上而不是實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了;有些不僅沒有實(shí)現(xiàn)，甚至違背了初衷走向了反面。

1. 對國外數(shù)字治理效度的研究

自20世紀(jì)90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)和信息通信技術(shù)正在改變政府組織及其治理的方式。Luna-Reyes L.F.，et al.，“Collaborative Digital Government in Mexico： Some Lessons from Federal Web-based Inter-Organizational Information Integration Initiatives”，Government Information Quarterly，vol.24，no.4 （October 2007），pp.808-826.

Desouza K.C.，Bhagwatwar A.，“Leveraging Technologies in Public Agencies： The Case of the U.S. Census Bureau and the 2010 Census”，Public Administration Review，vol.72，no.4 （June 2012），pp.605-614.政府信息技術(shù)占據(jù)了許多公共管理的中心位置——改革現(xiàn)代官僚組織、促使機(jī)構(gòu)扁平化、提高決策能力、推進(jìn)政策變革。Patrick Dunleavy，et al.，Digital Era Governance： IT Corporations，the State，and E-Government，Oxford： Oxford University Press，2006.公共組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式、公共服務(wù)的提供方式、政策的制定、實(shí)施和評估方式以及公民參與民主進(jìn)程的方式等方面的根本變化，通常都是通過技術(shù)的引進(jìn)來實(shí)現(xiàn)的。Jing Zhang，et al.，“Transformational Digital Government”，Government Information Quarterly，vol.31，no.4 （October 2014），pp.503-505.對美國州政府和地方政府電子治理的評估表明，電子治理在提升公共服務(wù)和改善政府運(yùn)作方面的進(jìn)步最為明顯，在制定信息法規(guī)和政策方面也已取得不少進(jìn)展，但在通過信息技術(shù)深化民主和推進(jìn)行政和體制改革這兩個(gè)方面，進(jìn)展較小，即使有一些重大的改進(jìn)，也都沒有上升為真正的改革。對于人們期待的通過信息技術(shù)帶來根本性的行政改革和體制轉(zhuǎn)型的假設(shè)，許多實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)本身并不能驅(qū)動(dòng)改革，相反，技術(shù)卻能在傳統(tǒng)的權(quán)力架構(gòu)下推動(dòng)漸進(jìn)式改革。Sharon S. Dawes：《電子治理的演進(jìn)及持續(xù)挑戰(zhàn)》，鄭磊、紀(jì)昌秀譯，《電子政務(wù)》，2009年第10期。還有研究發(fā)現(xiàn)，基于互聯(lián)網(wǎng)的政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上加強(qiáng)了現(xiàn)存的權(quán)力影響模式，而不是鼓勵(lì)了新的聲音Rethemeyer，R. Karl，“Policymaking in the Age of Internet： Is the Internet Tending to Make Policy Networks More or Less Inclusive？”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.17，no.2 （July 2006），pp.259-284.，大數(shù)據(jù)技術(shù)未能如預(yù)期的那樣推動(dòng)公共政策制定的變革Van der Voort，et al.，“Rationality and Politics of Algorithms. Will the Promise of Big Data Survive the Dynamics of Public Decision Making？”，Government Information Quarterly，vol.36，no.1 （January 2019），pp.27-38.。

2.對我國數(shù)字治理效度的研究

在我國，為適應(yīng)并促進(jìn)技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用，政府在組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)置方面已經(jīng)有了大量創(chuàng)新，并且隨著數(shù)字治理的發(fā)展，還在不斷調(diào)整和演化。黃璜、孫學(xué)智：《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的初步研究：現(xiàn)狀與模式》，《中國行政管理》，2018年第12期。在決策上，數(shù)據(jù)價(jià)值充分體現(xiàn)，科學(xué)決策水平提升;在服務(wù)上，“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)變革，智慧政府便民利民;在監(jiān)管上，“互聯(lián)網(wǎng)+”深化改革，公共安全保障有力;在辦公上，在線協(xié)同重塑政府，組織效能大幅提升;在監(jiān)督上，社會(huì)監(jiān)督廣開言路，內(nèi)部監(jiān)督了如指掌。北京大學(xué)課題組：《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》，2020年第7期。大數(shù)據(jù)技術(shù)在多方面提升了官僚制運(yùn)作的效率，體現(xiàn)在政府組織關(guān)系與組織運(yùn)作，以及社會(huì)治理和公共服務(wù)等方面，大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢和效度提升了政府服務(wù)社會(huì)的效率和質(zhì)量，增強(qiáng)了政府績效。薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”可通過降低行政負(fù)擔(dān)優(yōu)化營商環(huán)境。廖福崇：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化了營商環(huán)境嗎？——基于31省的模糊集定性比較分析》，《電子政務(wù)》，2020年第12期。在線審批平臺(tái)可以通過提高行政審批的規(guī)范程度來提高企業(yè)家的投資意愿，數(shù)字技術(shù)具備約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向治理等重塑政府組織架構(gòu)的潛力。談婕、高翔：《數(shù)字限權(quán)：信息技術(shù)在縱向政府間治理中的作用機(jī)制研究——基于浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革的研究》，《治理研究》，2020年第6期。民眾通過線上參與表達(dá)的訴求事實(shí)上能夠影響政府的政策重點(diǎn)，有利于提升公共治理的質(zhì)量。Junyan Jiang，et al.，“From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China”，Governance，vol.32，no.3 （July 2019），pp.531-546.根據(jù)《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)從2018年的06811提高到2020年的07948，排名提升至全球第45位，比2018年排名第65位有大幅提升。其中，在線服務(wù)指數(shù)得分最高，達(dá)到09059，位于“非常高”的第一梯隊(duì)。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部： 《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》， https：//publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2020-Survey/2020%20UN%20E-Government%20Survey%20（Chinese%20Edition）.pdf。

然而，研究表明仍有許多對于數(shù)字治理的期望并未完全地、實(shí)質(zhì)性地實(shí)現(xiàn)。在通過數(shù)字技術(shù)提升政府效能和公共服務(wù)水平等方面，有學(xué)者指出數(shù)字治理的“效”不僅包括“效率”，更應(yīng)包括“效果”。近年來我國政府雖然在電子政務(wù)方面的人力物力投入不斷加大，但對公共治理的“效果”帶來的實(shí)質(zhì)性改善十分有限，產(chǎn)生了內(nèi)卷化問題，體現(xiàn)為“看不準(zhǔn)”“做不到” 和“改不了”?！翱床粶?zhǔn)”就是瞄準(zhǔn)環(huán)節(jié)出了問題，即信息失真;“做不到”就是射箭環(huán)節(jié)出了問題，即執(zhí)行偏差;“改不了”就是事后的反思和調(diào)整環(huán)節(jié)出了問題，即修正困難。王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。地方政府部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，服務(wù)渠道的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)水平低且融合度不足，制約了服務(wù)質(zhì)量與效率的提升;數(shù)據(jù)管理體系和配套制度建設(shè)不夠完善，沒能在管理、服務(wù)及決策優(yōu)化中發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值;智能化建設(shè)思路不清晰，相關(guān)工具未能很好地嵌入部門運(yùn)行和實(shí)踐之中。鄭躍平、梁燦鑫、連雨璐、曹賢齊：《地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與問題——基于城市層面政務(wù)熱線的實(shí)證研究》，《電子政務(wù)》，2021年第2期。

在推進(jìn)數(shù)字治理的過程中，政府視角而非公眾視角的行政化、封閉化問題較為嚴(yán)重，從政府角度片面地強(qiáng)調(diào)資金投入而忽略公民的用戶體驗(yàn)，重視內(nèi)部硬件投入而忽略與用戶連接的應(yīng)用開發(fā)，重視前期建設(shè)而忽略與用戶互動(dòng)的運(yùn)行體系的構(gòu)建。鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。大數(shù)據(jù)所改變的僅僅是公共服務(wù)的出入口，但無法改變基于科層運(yùn)作的公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制。龐明禮等：《大數(shù)據(jù)背景下科層運(yùn)作失效了嗎？》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。盡管與數(shù)字政府相適應(yīng)的組織架構(gòu)變革和行政流程再造有所推進(jìn)，但這些并沒有改變權(quán)力的結(jié)構(gòu)、邊界及其運(yùn)行機(jī)制，相反還鞏固和強(qiáng)化了既有的權(quán)力體系，使得體制的總體優(yōu)化變得更為困難。黃曉春、嵇欣：《技術(shù)治理的極限及其超越》，《社會(huì)科學(xué)》，2016年第11期。

形式數(shù)字化、過度數(shù)字化現(xiàn)象突出。一些數(shù)字治理項(xiàng)目需求驅(qū)動(dòng)不足，問題導(dǎo)向不清，僅僅是為了滿足政府自身的功利需要，為了數(shù)字化而數(shù)字化。一些地方政府和部門推出的移動(dòng)和智能應(yīng)用 ，脫離公眾的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)用的使用率低，完全成為一種裝飾。有些地方的數(shù)字化不但沒有實(shí)現(xiàn)“便民”，還增加了公眾的負(fù)擔(dān)和成本 ，一些事項(xiàng)線下辦理完后，還得在線上再跑一次。在基層實(shí)踐中，數(shù)字治理衍生出大量“指尖上的形式主義”，服務(wù)公眾變?yōu)楣賵鲎餍?，整體性推進(jìn)變?yōu)樗槠ㄔO(shè)，多元主體協(xié)作治理變?yōu)檎辉芾?，提高效率變?yōu)樵黾迂?fù)擔(dān)?；臃倍嗟腁PP、公眾號、微信群實(shí)際上不僅未能給基層公務(wù)員減負(fù)，還增加了他們的工作負(fù)擔(dān)趙玉林等：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個(gè)案例的經(jīng)驗(yàn)分析》，《電子政務(wù)》，2020年第3期。，基層工作人員每天忙于在多個(gè)部門開發(fā)的應(yīng)用上打卡、填表和強(qiáng)制群眾下載，卻沒有時(shí)間去走街串巷服務(wù)群眾。大數(shù)據(jù)對提高效率節(jié)省費(fèi)用、改善服務(wù)的影響也仍然受到質(zhì)疑，需要反思其成本和收益Baldwin J.N.，et al.，“What Public Servants Really Think of E-Government”，Public Management Review，vol.14，no.1 （September 2011），pp.105-127.。許多數(shù)字化應(yīng)用更多是傳統(tǒng)治理理念和治理模式的簡單數(shù)字化，卻浮于表面，流于形式，好看不實(shí)用，既沒有給公眾帶來良好的服務(wù)體驗(yàn)，也沒有提升治理效能，更沒有帶來深層次的改革和轉(zhuǎn)型，還浪費(fèi)了大量財(cái)政資金。

在擴(kuò)大公眾參與方面，互聯(lián)網(wǎng)曾被認(rèn)為擁有增進(jìn)公眾參與水平的巨大潛力，但互聯(lián)網(wǎng)果真成為挽救“公眾參與衰落”的有效力量了嗎？ 大部分學(xué)者仍無法就互聯(lián)網(wǎng)是否發(fā)揮出了實(shí)質(zhì)性的積極影響，以及這種影響主要是直接的還是間接的，是選擇性的還是拓展性的等問題做出明確判斷。郝龍：《互聯(lián)網(wǎng)會(huì)是挽救“公眾參與衰落”的有效力量嗎？——20世紀(jì)90年代以來的爭議與分歧》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。有學(xué)者指出，近年來，那些能夠增強(qiáng)政府控制力的電子政務(wù)項(xiàng)目得到了迅速推進(jìn)，如稅收、海關(guān)、網(wǎng)格化管理、視頻監(jiān)控、輿情監(jiān)控等，而那些改進(jìn)政府自身管理、強(qiáng)化外部監(jiān)督、加強(qiáng)政民互動(dòng)的項(xiàng)目則明顯滯后。王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。 “表層”上的信息提供和公共服務(wù)似乎進(jìn)步不小， 但深入到其“內(nèi)核”之后發(fā)現(xiàn)，其在官民互動(dòng)、電子民主和政社合作等方面較為空洞。黃建偉、陳玲玲：《中國基層政府?dāng)?shù)字治理的倫理困境與優(yōu)化路徑》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2019年第2期?；鶎诱?dāng)?shù)字平臺(tái)所開通的版塊多屬于信息傳達(dá)、規(guī)章制度等內(nèi)容，諸如民主選舉、民主決策的活動(dòng)并未完全線上開放，公眾的線上參與范圍較小。沈費(fèi)偉、葉溫馨：《基層政府?dāng)?shù)字治理的運(yùn)作邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化策略——基于“農(nóng)事通”“社區(qū)通”“龍游通”數(shù)字治理平臺(tái)的考察》，《管理學(xué)刊》，2020年第6期。一些公共部門出于部門利益，往往選擇將政策執(zhí)行效果不佳的信息隱藏起來，不予向民眾公布，“屏幕官僚”具有廣泛的自由裁量權(quán)。龐明禮等：《大數(shù)據(jù)背景下科層運(yùn)作失效了嗎？》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開的制度化，卻未系統(tǒng)地加強(qiáng)公眾參與，雖然有變革政策制定的可能性，然而證據(jù)表明這種可能性還未有實(shí)現(xiàn)的趨勢。Balla Steven J. and Zhoudan Xie，“Online Consultation and the Institutionalization of Transparency and Participation in Chinese Policymaking”，The China Quarterly，（May 2020），pp.1-24.

中國各省政府之間也存在著不同的回應(yīng)機(jī)制，回應(yīng)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、專業(yè)性以及地方領(lǐng)導(dǎo)的示范行為對回應(yīng)質(zhì)量產(chǎn)生了差異化的影響。Tianguang Meng and Zesen Yang，“Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”，China Review，vol.20，no.3 （August 2020），pp.13-42.有學(xué)者以留言板為例對網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)性進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，政府存在“選擇性回應(yīng)”痼疾，并呈現(xiàn)出回應(yīng)率的波動(dòng)性、回應(yīng)速度的隨意性以及 “條件性解決”特征，裁斷性強(qiáng)于對話性，有釋因而少疏解，面臨“裁斷型”回應(yīng)與“粗放型”回應(yīng)的陷阱。李慧龍、于君博：《數(shù)字政府治理的回應(yīng)性陷阱——基于東三省“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的考察》，《電子政務(wù)》，2019年第3期?？傮w上，網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐在省級政府要比中央政府部門更為發(fā)達(dá)，更重視政府政策公開而非對政策反饋意見的傳播，但實(shí)際效果也受到參與組織所具備的資源能力及敏感性的限制。Balla Steven J.，“Is Consultation the ‘New Normal？： Online Policymaking and Governance Reform in China”， Journal of Chinese Political Science，vol.22，no.76 （March 2017），pp.1-18.

二、數(shù)字治理的溫度：數(shù)字化是否等同于幸福感

雖然從政府視角出發(fā)，數(shù)字治理已取得了一定成效，但從用戶視角來看，數(shù)字治理給公眾帶來的實(shí)際體驗(yàn)和真實(shí)感受如何？數(shù)字治理是否帶來了更有溫度的服務(wù)？帶來了更人性化的管理？帶來了更多的幸福感？學(xué)界從服務(wù)和管理兩個(gè)層面進(jìn)行了研究。

（一）數(shù)字化服務(wù)：技術(shù)的效率與人的感受

對于公眾來說，全程數(shù)字化、完全不見面、一次也不跑、快到飛起來的服務(wù)一定就是體驗(yàn)更好的、更有溫度的服務(wù)嗎？研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化服務(wù)在為一部分人帶來便利和效率的同時(shí)，也成為另一部分人的生活障礙。受到經(jīng)濟(jì)、年齡、性別、教育、地理等因素的影響，數(shù)字鴻溝無論是在國家之間還是在國家內(nèi)部都普遍存在。就信息技術(shù)的使用者和受眾而言，大數(shù)據(jù)治理在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更能夠得到推廣，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差地區(qū)和基層政府則往往囿于經(jīng)濟(jì)水平和資源限制，資源不足而難以推廣。薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期。如今，數(shù)字鴻溝不再以數(shù)字設(shè)備或互聯(lián)網(wǎng)接入為標(biāo)志，而是以用戶的數(shù)字技能為中心。徐芳、馬麗：《國外數(shù)字鴻溝研究綜述》，《情報(bào)學(xué)報(bào)》，2020年第11期。社會(huì)弱勢群體因數(shù)字技能缺失而被邊緣化，成為“技術(shù)難民”。王偉玲：《加快實(shí)施數(shù)字政府戰(zhàn)略：現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑》，《電子政務(wù)》，2019年第12期。數(shù)字鴻溝的進(jìn)一步拉大將影響公共服務(wù)的均等化、公平性和包容性。

盡管數(shù)字化服務(wù)應(yīng)用與傳統(tǒng)服務(wù)方式可以共存，但在某些特定情境下，服務(wù)渠道數(shù)字化“一刀切”或網(wǎng)絡(luò)電子服務(wù)渠道“優(yōu)先化”，仍會(huì)對數(shù)字弱勢群體所能夠享受的公共資源產(chǎn)生一定的“擠占效應(yīng)”，甚至導(dǎo)致數(shù)字優(yōu)勢群體對數(shù)字弱勢群體的“資源掠奪”，出現(xiàn)系統(tǒng)性的社會(huì)排斥現(xiàn)象。孔文豪等：《數(shù)字鴻溝與相對剝奪感：微觀證據(jù)與影響機(jī)制》，《電子政務(wù)》，2021年第1期。由此，在不斷加速運(yùn)轉(zhuǎn)的數(shù)字化進(jìn)程中，弱勢群體面臨被數(shù)字社會(huì)拋離的風(fēng)險(xiǎn)，不僅沒有提升獲得感，還給他們帶來了“被剝奪感”。

在數(shù)字時(shí)代，只有當(dāng)數(shù)字政府的服務(wù)和數(shù)據(jù)信息能夠被所有公民接受時(shí)，才能使所有公民受益，從而降低由“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字不平等”造成的社會(huì)不平等風(fēng)險(xiǎn)徐雅倩、王剛：《數(shù)據(jù)治理研究：進(jìn)程與爭鳴》，《電子政務(wù)》，2018年第8期。，數(shù)字治理應(yīng)促進(jìn)數(shù)字包容，盡力消除數(shù)字排斥的過程，擴(kuò)大數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的受惠范圍王佑鎂：《信息時(shí)代的數(shù)字包容：新生代農(nóng)民工社會(huì)融合新視角》，《中國信息界》，2010年第9期。。目前，我國仍有6億月入1000元的低收入人群，老齡化速度也在加快，這些低收入人群、老年人以及殘障人士等群體在數(shù)字化設(shè)備的獲取和使用能力方面都處于弱勢地位，相對的數(shù)字鴻溝將長期存在。數(shù)字治理應(yīng)為這些弱勢群體長期保留線下服務(wù)渠道和傳統(tǒng)服務(wù)方式，不讓任何一個(gè)人在數(shù)字時(shí)代掉隊(duì)。

此外，非自愿選擇的數(shù)字化服務(wù)不僅會(huì)影響到弱勢群體，即使對于數(shù)字化能力強(qiáng)的優(yōu)勢群體來說，一刀切地將他們推向在線服務(wù)，而缺少人工服務(wù)的托底和支撐，也會(huì)給他們帶來事實(shí)上的不便。政務(wù)服務(wù)智能化的程度并不是越高越好，對人工智能系統(tǒng)的建設(shè)和采納要選擇合適的場景，并配合“代辦”“導(dǎo)辦”等必要的配套措施。李曉方等：《政務(wù)服務(wù)智能化：典型場景、價(jià)值質(zhì)詢和治理回應(yīng)》，《電子政務(wù)》，2020年第2期。機(jī)器還不能完全取代人的情感和溫度，冰冷的屏幕也不能完全替代人的笑臉相迎，公眾通過互聯(lián)網(wǎng)與政府公職人員進(jìn)行線上溝通，大大減少了官民面對面的交流和溝通時(shí)間。龐明禮等：《大數(shù)據(jù)背景下科層運(yùn)作失效了嗎？》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。當(dāng)公眾與政府的交互都必須通過屏幕，而不再進(jìn)行面對面的互動(dòng)時(shí)，政府與公眾之間的距離也可能變得更遠(yuǎn)了。因此，片面強(qiáng)調(diào)技術(shù)的運(yùn)用和效率的提升，而不顧服務(wù)對象的實(shí)際感受，帶來的不一定是更好的服務(wù)體驗(yàn)，應(yīng)該給公眾選擇不同服務(wù)渠道和服務(wù)方式的權(quán)利，見面還是不見面，由用戶自己來決定。

（二）數(shù)字化管理：技術(shù)的剛性與人的自主性

數(shù)字治理在實(shí)踐中還存在過于依賴技術(shù)而忽視了人的主體價(jià)值的傾向。研究發(fā)現(xiàn)，技術(shù)治理的視角下，社會(huì)和人的向度被過度簡化，信息量被逐步壓縮至一個(gè)數(shù)字，成為定量標(biāo)尺上的一點(diǎn)。羅琳：《信息技術(shù)的負(fù)效應(yīng)及其消解對策研究》，《科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究》，2020年第4期。數(shù)據(jù)算法以特定邏輯搜集數(shù)據(jù)、整理數(shù)據(jù)，卻不能傳達(dá)任何價(jià)值。數(shù)字治理技術(shù)的異化，使數(shù)字技術(shù)不再是完成任務(wù)的工具，而是成為任務(wù)和目標(biāo)本身，數(shù)字利維坦將會(huì)導(dǎo)致技術(shù)權(quán)威和技術(shù)獨(dú)裁薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期。， 助長了形式主義，陷入數(shù)據(jù)搜集、統(tǒng)計(jì)的繁瑣怪圈，造成行政責(zé)任模糊和問責(zé)困難薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期。。

組織的數(shù)字化管理還可能帶來管理者對下屬的單向溝通、非人性化和被動(dòng)性、抑制人際交往、擴(kuò)大個(gè)體與組織之間的“人工距離”（ Artificial Distance）等問題Stone D. L.，et al.，“The Influence of Technology on the Future of Human Resource Management”，Human Resource Management Review，vol.25，no.2 （June 2015），pp.216-231.，面臨著在培訓(xùn)與開發(fā)中組織定量計(jì)算與成員價(jià)值主張之間、在考核與監(jiān)管中組織監(jiān)控與成員個(gè)人隱私之間、在獎(jiǎng)懲激勵(lì)中績效的最大化與管理的人性化之間、在成員參與中組織邊界的收緊與放松之間、在人機(jī)協(xié)同系統(tǒng)中形式理性與實(shí)質(zhì)理性之間的多重矛盾謝小云等：《數(shù)字化時(shí)代的人力資源管理：基于人與技術(shù)交互的視角》，《管理世界》，2021年第1期。。

技術(shù)治理的擴(kuò)張還在潛移默化中塑造且維持了“上暗下明”的治理格局，個(gè)體被簡單數(shù)據(jù)化和物化的趨勢愈發(fā)明顯，數(shù)字治理往往是基于科層制結(jié)構(gòu)自上而下的組織化調(diào)控推進(jìn)，個(gè)體缺乏參與治理的穩(wěn)定渠道和雙向互動(dòng)的有效機(jī)制。單勇：《跨越“數(shù)字鴻溝”：技術(shù)治理的非均衡性社會(huì)參與應(yīng)對》，《中國特色社會(huì)主義研究》，2019年第5期。人工智能的應(yīng)用在限制基層人員的自由裁量權(quán)以推動(dòng)決策公平的同時(shí)，也存在弱化一線工作人員對權(quán)力運(yùn)作過程和結(jié)果進(jìn)行控制的風(fēng)險(xiǎn)。李曉方等：《政務(wù)服務(wù)智能化：典型場景、價(jià)值質(zhì)詢和治理回應(yīng)》，《電子政務(wù)》，2020年第2期。治理的技術(shù)化和專業(yè)化程度越高，自上而下的控制力就越強(qiáng)，自下而上的參與就越式微，基層忙于應(yīng)對上級的控制，失去了服務(wù)基層群眾的主體性、主動(dòng)權(quán)和能力;各種機(jī)械呆板的技術(shù)程序，還導(dǎo)致非正式的、靈活的、鄉(xiāng)土化的村莊社會(huì)規(guī)則難以發(fā)揮作用，基層干部的主觀能動(dòng)性被忽視，自由裁量權(quán)和行動(dòng)自由受到極大限制，難以因地制宜地開展工作。信息技術(shù)加持下的政府像一部越來越龐大和精密的機(jī)器，越來越僵硬和遲鈍，失去了治理的靈活性和敏捷性。王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。

以上這些關(guān)于管理中的剛性與柔性的討論，其實(shí)并不是一個(gè)全新的話題。本質(zhì)上，被算法困住的外賣騎手和一百年前被困在流水線上的工人其實(shí)面臨著同樣的境地，只是管理技術(shù)變得更加“高級”，機(jī)械化的流水線升級成了數(shù)字化的算法。早在20世紀(jì)初，泰勒就曾提出了 “科學(xué)管理”方法，精確記錄了工人在工作中每一個(gè)動(dòng)作所需要的時(shí)間，然后計(jì)算出最快的工作方法和工人的“合理日工作量”，再實(shí)行計(jì)件工資，試圖通過這種“科學(xué)化”“標(biāo)準(zhǔn)化”的管理方法代替經(jīng)驗(yàn)管理，實(shí)現(xiàn)最高的勞動(dòng)生產(chǎn)率。Frederick Winslow T.，The Principles of Scientific Management，New York and London： Harper & Brothers，1911.這類方法從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為人性是懶惰自私的、缺乏志向的，工作目的只是為了獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，追求個(gè)人利益最大化，因此需要通過技術(shù)手段和“科學(xué)方法”加強(qiáng)對人的外部控制和監(jiān)督。某種程度上，“科學(xué)管理法”正是現(xiàn)在提倡的“基于數(shù)據(jù)的管理”的鼻祖。

然而，人際關(guān)系學(xué)派指出，復(fù)雜多變的人和人類社會(huì)是難以被精確預(yù)測的，“科學(xué)管理” 過于簡化和割裂了復(fù)雜的管理行為，貌似精準(zhǔn)科學(xué)，實(shí)則機(jī)械和僵化。由此，這一學(xué)派又提出了“社會(huì)人”假設(shè)，指出人具有社會(huì)性需求和情感心理方面的需求，人是能夠自我激勵(lì)的，有責(zé)任感的，不僅有經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)需求，更需要得到關(guān)心、尊重和理解，好的人際關(guān)系和組織歸屬感能激勵(lì)人的行為。因此，管理需要發(fā)揮人的自我控制力和主觀能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)授權(quán)、參與式和協(xié)商式的管理。Elton Mayo，The Human Problems of an Industrial Civilization，New York： Macmillan Co.，1933.

McGregor D. and Cutcher-Gershenfeld J.，The Human Side of Enterprise，New York： McGraw-Hill，1960.馬克思在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中提出的勞動(dòng)異化理論也曾指出資本主義生產(chǎn)關(guān)系將人異化為了生產(chǎn)機(jī)器，把勞動(dòng)者視為生產(chǎn)線上的一個(gè)工具，而不是人本身，阻礙了人的自由全面發(fā)展。

之后，F(xiàn)iedler Fiedler and Fred E.，“The Contingency Model—New Directions for Leadership Utilization”，Journal of Contemporary Business，vol.3，no.4 （Autumn 1974），pp.65-80.又提出了權(quán)變理論，他發(fā)現(xiàn)無論是任務(wù)導(dǎo)向型還是人際關(guān)系導(dǎo)向型的領(lǐng)導(dǎo)力行為都有其特定的適用情境，沒有一成不變的、適用于所有情境的“萬能模式”，由此建立的“復(fù)雜人”假設(shè)主張應(yīng)根據(jù)組織內(nèi)外部環(huán)境，如任務(wù)性質(zhì)和人員素質(zhì)等情境進(jìn)行權(quán)宜應(yīng)變John J. Morse and Jay W. Lorsch，“Beyond Theory Y”，Harvard Business Review，（May 1970），pp.61-68.

Jay W. Lorsch and John J. Morse，Organizations and Their Members： A Contingency Approach，New York： Harper & Row，1974.。

數(shù)字技術(shù)本身是中性的，取決于我們在什么樣的情境下、出于什么樣的目的來使用它。那么，數(shù)字時(shí)代的本質(zhì)特征和情境是怎樣的？哪些情境下需要利用技術(shù)來促進(jìn)創(chuàng)新和自我激勵(lì)？哪些情境下需要利用技術(shù)加強(qiáng)控制和外部監(jiān)督？人是最寶貴的、最富于創(chuàng)造力的資源。數(shù)字化管理的目標(biāo)究竟是尊重和滿足人的社會(huì)需求，要把人從機(jī)械的、重復(fù)性的勞動(dòng)中解放出來，去充分發(fā)揮人的自主性、靈活性、同理心和創(chuàng)造力，還是要用僵化、剛性和機(jī)械的技術(shù)來強(qiáng)化對人的控制，將人視為被算計(jì)、束縛和異化的“工具人”，在算法的流水線上越跑越快、永不停歇抑或完全取代人？這是數(shù)字治理的推進(jìn)者和研究者都需要思考的問題。

三、數(shù)字治理的尺度：數(shù)字化是提高還是降低了安全感

伴隨著數(shù)字治理正面效應(yīng)的發(fā)揮，其“副作用”和風(fēng)險(xiǎn)也開始顯現(xiàn)，影響了公眾對數(shù)字治理的信任度和安全感。數(shù)據(jù)的采集是否應(yīng)該有邊界？是否可以進(jìn)入所有空間？采集數(shù)據(jù)是否需要事先告知被采集者，并獲得同意？某一類數(shù)據(jù)到底是屬于誰的？誰可以用？誰不可以用？在什么情況下可以用？什么情況下不可以用？如何防止數(shù)據(jù)被濫用或過度使用？如何確保算法透明公平，防止算法歧視？如何保證算法不會(huì)出錯(cuò)？如果算錯(cuò)了，人是不是有權(quán)申訴？人有沒有不被暗中“算計(jì)”和“貼標(biāo)簽”的權(quán)力？數(shù)字化是否要顛覆現(xiàn)有治理模式的所有方面，重塑既有工作生活方式的所有形態(tài)？數(shù)字化是否有邊界？在推進(jìn)數(shù)字治理的過程中，公眾有沒有選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)？公權(quán)力的邊界在哪里？以上這些問題，都涉及了數(shù)字治理的推進(jìn)尺度、權(quán)利邊界和法治底線。

涂子沛指出：“可以大規(guī)模地、持續(xù)地在公共場所獲得一個(gè)人的照片，而且不需要經(jīng)過當(dāng)事人的同意，甚至在當(dāng)事人不知情的情況下就能獲得數(shù)據(jù)。這種能力，歷史上任何力量都未曾具備過?！蓖孔优妫骸稊?shù)文明》，中信出版集團(tuán)2018年版，第119頁。一方面，這種力量可能讓我們的社會(huì)變得更安全，但另一方面也可能讓每個(gè)個(gè)體失去隱私和尊嚴(yán)。政府部門和工作人員在被賦予了強(qiáng)大的數(shù)字化技術(shù)能力時(shí)，是否也被授予了相應(yīng)的權(quán)力？是否也承擔(dān)起了相應(yīng)的責(zé)任？數(shù)字“賦能”、數(shù)字“授權(quán)”和數(shù)字“負(fù)責(zé)”是否同步？鄭磊：《政府在數(shù)據(jù)治理中的兩種角色：政策的制定者和數(shù)據(jù)的使用者》，《探索與爭鳴》，2020年第11期。

研究發(fā)現(xiàn)，治理過程中的數(shù)據(jù)過度搜集與挖掘、過度解讀與主觀偏差、過度信仰與依賴、以及過度彌散與滲透等問題將誘發(fā)數(shù)據(jù)信息安全、大數(shù)據(jù)賽維坦、個(gè)體權(quán)利選擇與自由意志的被剝奪。金華：《國家治理中的過度數(shù)據(jù)化：風(fēng)險(xiǎn)與因應(yīng)之道》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第1期。大數(shù)據(jù)治理并非完美的治理模式，其不當(dāng)使用也可能衍生治理低效甚至社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期。作為一種技術(shù)性偵查和創(chuàng)新性管理工具，公共視頻監(jiān)控在給民眾安全感的同時(shí)，也使公民隱私在監(jiān)控社會(huì)中無所遁形，公民正在被分成等級，失去個(gè)性和自由，公民的私人領(lǐng)域被進(jìn)一步壓縮。李延舜：《公共視頻監(jiān)控中的公民隱私權(quán)保護(hù)研究》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2019年第3期。某些地方將健康碼升級到文明碼的計(jì)劃反映出公共權(quán)力以數(shù)字化的形式深入延伸和滲透到個(gè)人生活之中的趨向。郭春鎮(zhèn)：《對“數(shù)據(jù)治理”的治理——從“文明碼”治理現(xiàn)象談起》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2021年第1期。

數(shù)字治理應(yīng)在法治的軌道上和框架內(nèi)運(yùn)行。有學(xué)者因此提出信息技術(shù)的工具理性——“勝任”與法治的價(jià)值理性——“負(fù)責(zé)”應(yīng)結(jié)合起來Boisot Max H.，Information - A Framework for Learning in Organizations，Institutions and Culture，New York and London： Routledge，1995.，法律調(diào)控是保障數(shù)字政府始終公正、高效運(yùn)行最為強(qiáng)有效的制度，應(yīng)將政府整體納入到法律規(guī)范體系中運(yùn)作，確立法律對政府控制的權(quán)威，創(chuàng)設(shè)完備的法律，以及建立監(jiān)督數(shù)字政府運(yùn)行的法律機(jī)制。梁木生：《論“數(shù)字政府”運(yùn)行的法律調(diào)控》，《中國行政管理》，2002年第4期。政府采集和利用個(gè)人信息的權(quán)力也不是一種絕對的、不受約束的權(quán)力，作為數(shù)據(jù)的采集者、生成者、使用者和保管者，政府自身也要受到法規(guī)政策的約束。鄭磊：《政府在數(shù)據(jù)治理中的兩種角色：政策的制定者和數(shù)據(jù)的使用者》，《探索與爭鳴》，2020年第11期。應(yīng)制定具有法律約束力的法案、規(guī)章、指令、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，界定可以做什么和不能做什么。劉密霞：《深入推進(jìn)電子政務(wù)，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型——〈2018年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告〉解讀之三》，《行政管理改革》，2019年第3期。國家有必要專門授權(quán)成立專業(yè)、獨(dú)立的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)規(guī)范的具體落實(shí)、數(shù)據(jù)傳輸?shù)目鐓^(qū)協(xié)調(diào)以及數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)評估等職能活動(dòng)。吳沈括：《數(shù)據(jù)治理的全球態(tài)勢及中國應(yīng)對策略》，《電子政務(wù)》，2019年第1期。還有學(xué)者提出了“數(shù)據(jù)正義”的概念以為數(shù)據(jù)治理行為提供基本倫理準(zhǔn)則，包括可見性、技術(shù)參與性和非歧視性Taylor L.，“What is Data Justice？ The Case for Connecting Digital Rights and Freedoms Globally”，Big Data & Society，vol.4，no.2 （December 2017），pp.1-14.。數(shù)字政府治理之任務(wù)應(yīng)落腳于以正義為核心價(jià)值的算法管理、以公平為核心價(jià)值的數(shù)據(jù)治理、以民主為核心價(jià)值的機(jī)制優(yōu)化。孟慶國、崔萌：《數(shù)字政府治理的倫理探尋——基于馬克思政治哲學(xué)的視角》，《中國行政管理》，2020年第6期。

此外，近年來由于數(shù)字治理對政府部門的技術(shù)能力和人力資源提出了更高的要求，政府部門開始尋求大型技術(shù)企業(yè)的幫助來提升數(shù)字治理的效能，但這種公私合作也給政府監(jiān)管和公共治理本身帶來了新的挑戰(zhàn)，面臨數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)。政府和企業(yè)雙方在技術(shù)能力、資源等方面的嚴(yán)重失衡可能會(huì)導(dǎo)致公私合作脫離了既定的方向與目標(biāo)，私人部門甚至獲得部分“公權(quán)”而帶來潛在的“尋租”空間。楊學(xué)敏、劉特、鄭躍平：《數(shù)字治理領(lǐng)域公私合作研究述評：實(shí)踐、議題與展望》，《公共管理與政策評論》，2020年第5期。例如，地方政府以購買服務(wù)的方式與通信技術(shù)領(lǐng)域的大型企業(yè)進(jìn)行的合作，由于缺乏公眾參與機(jī)制，企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)只對政府負(fù)責(zé)，而不是對公眾負(fù)責(zé)。王亞玲：《公眾參與：智慧城市向智慧社會(huì)的躍遷路徑》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2019年第2期。數(shù)字治理的建設(shè)更多只是政府與供應(yīng)商之間的事情，作為終端用戶的公民并沒有作為重要的主體納入系統(tǒng)之中，未建立起用戶深度參與、開放、互動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)。鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。因此，如何確保私人部門在追求商業(yè)利益的同時(shí)尊重和保護(hù)公共利益與社會(huì)價(jià)值楊學(xué)敏、劉特、鄭躍平：《數(shù)字治理領(lǐng)域公私合作研究述評：實(shí)踐、議題與展望》，《公共管理與政策評論》，2020年第5期。，厘清數(shù)字治理實(shí)施過程中公私部門之間的分工和邊界，也成為亟需研究和解決的問題。

四、 為什么對數(shù)字治理的期望沒有完全實(shí)現(xiàn)

為什么數(shù)字治理未能完全實(shí)現(xiàn)人們所期望的目標(biāo)，甚至還產(chǎn)生了不少副作用呢？影響數(shù)字治理實(shí)際效果的影響因素和機(jī)理是怎樣的？數(shù)字和治理之間究竟是怎樣的關(guān)系？學(xué)者們也已對此開展了不少研究。

（一）“數(shù)字賦能”不等于“數(shù)字萬能”

推進(jìn)數(shù)字治理，首先需要對數(shù)字技術(shù)自身的能力有一個(gè)清醒和理性的認(rèn)識。是否人類社會(huì)的一切事物都能被技術(shù)測量和預(yù)測？數(shù)據(jù)是否就等同于事實(shí)本身？數(shù)據(jù)是否能做到完全準(zhǔn)確、全面和及時(shí)？算得更快更多，就等同于算得更準(zhǔn)確嗎？擁有了數(shù)據(jù)，是否就等同于無所不知、無可辯駁、無所不能？人工智能能否完全取代的人的智慧和創(chuàng)造力？

如果對以上問題的答案是不一定的，那就意味著數(shù)字技術(shù)雖然發(fā)展迅猛，具有推動(dòng)轉(zhuǎn)型和變革的巨大能量，但它并不是萬能的，仍存在很多有待解決的問題。自然科學(xué)本身都還存在不可計(jì)算的局限性，更為復(fù)雜的人類社會(huì)、人類意識和精神就更加難以被計(jì)算，公共事務(wù)的復(fù)雜性也還難以被數(shù)字技術(shù)完全、精準(zhǔn)地量化。個(gè)體數(shù)字化軌跡難以全面覆蓋個(gè)體線下行為的隨意性和多變性，數(shù)字世界的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也難以完整反映線下社會(huì)關(guān)系的分散性和多重性。賈開：《數(shù)字治理的反思與改革研究：三重分離、計(jì)算性爭論與治理融合創(chuàng)新》，《電子政務(wù)》，2020年第5期。所有知識本質(zhì)上都是特定情境的產(chǎn)物，具有一種不可還原的地域性品格，公眾也并非一個(gè)個(gè)原子化的經(jīng)濟(jì)人，而是一個(gè)處于倫理格局中的社會(huì)存在，盡管技術(shù)可以“集中地從上到下加以記錄和監(jiān)測”，卻并未真正成功地表達(dá)它們所描述的真實(shí)社會(huì)活動(dòng)。王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。

有限理性理論早就指出，決策者不可能掌握完全的信息，其計(jì)算能力和信息處理能力也是有限的，因此無法作出無限理性的最優(yōu)決策，只能作出盡可能滿意的決定Herbert Alexander Simon，The New Science of Management Decision，New Jersey： Prentice Hall PTR，1977.。如今，即使有了大數(shù)據(jù)技術(shù)的賦能，人類也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有超越有限理性，大數(shù)據(jù)的限度抵消了其效度薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期。。因此，在推進(jìn)數(shù)字治理的過程中，一方面，需要充分了解和利用技術(shù)的能力，另一方面，也要防止“唯技術(shù)論”和“數(shù)據(jù)迷信”，不能把數(shù)字技術(shù)當(dāng)作解決一切治理問題的萬靈藥。

（二）技術(shù)只是“賦能者”，而不是“決定者”

數(shù)字治理未能達(dá)到人們所預(yù)期的目標(biāo)，主要原因還不在技術(shù)性因素，而是組織性或社會(huì)性因素夏義堃：《試論基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式的選擇：吳中模式的建構(gòu)與啟示》，《電子政務(wù)》，2019年第2期。，包括觀念理念、法規(guī)政策、組織機(jī)構(gòu)、方式流程、資源人員、文化倫理等方面。

技術(shù)執(zhí)行理論指出信息技術(shù)只是賦能者（enabler），而不是決定者（determinator）。這里的“賦能”是“使之成為可能”的意思，而不是“必然能”“一定能”。信息技術(shù)的實(shí)施方式和效果受到制度與組織因素的制約，技術(shù)邏輯不必然帶來制度和組織的變化。簡·芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第99-117頁。我們往往對新技術(shù)有過高的期望值，卻只儲(chǔ)備了過低的能力。擁有了數(shù)字技術(shù)，并不意味著就必然實(shí)現(xiàn)了數(shù)字治理，再好的技術(shù)也糾正不了政策問題、不匹配的管理和不合理的流程，而最好的治理模式采用的不一定是最好的技術(shù)。Sharon S. Dawes，et al.，“Making Smart IT Choices： Understanding Value and Risk in Government IT Investments”，https：//www.ctg.albany.edu/media/pubs/pdfs/smartit2.pdf. Accessed February 28，2021.變革不是直接由技術(shù)決定的，而是通過與信息系統(tǒng)相連的認(rèn)知行為、組織、政治和文化的變革展開的。Patrick Dunleavy，et al.，Digital Era Governance： IT Corporations，the State，and E-Government，Oxford： Oxford University Press，2006.數(shù)字治理的持續(xù)發(fā)展面臨著復(fù)雜而動(dòng)態(tài)的挑戰(zhàn)，取決于社會(huì)趨勢、人性因素、技術(shù)變革、信息管理、治理目標(biāo)和政府職能之間的相互作用。Sharon S. Dawes，“Governance in the Digital Age： a Research and Action Framework for an Uncertain Future”，Government Information Quarterly，vol.26，no.2 （April 2009），pp.257-264.

因此，探討數(shù)字治理改革的未來路徑，不應(yīng)一味追求數(shù)字化、自動(dòng)化、智能化的建設(shè)目標(biāo)，不應(yīng)再停留于功能層面的精準(zhǔn)治理、整體治理、智能治理，而應(yīng)進(jìn)一步探索信息技術(shù)推動(dòng)下的治理變革與既有制度融合創(chuàng)新的多重可能性。賈開：《數(shù)字治理的反思與改革研究：三重分離、計(jì)算性爭論與治理融合創(chuàng)新》，《電子政務(wù)》，2020年第5期。 數(shù)字政府是“治理理念創(chuàng)新+數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+體制機(jī)制創(chuàng)新”的系統(tǒng)性、協(xié)同式變革，劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊(yùn)、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計(jì)——基于浙江改革的實(shí)踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第9期。不是將原有的政府信息和業(yè)務(wù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化，而是從簡單的技術(shù)形式和政務(wù)服務(wù)方式，到復(fù)雜的組織關(guān)系和制度建設(shè)的變革過程。陳波、王浣塵：《電子政務(wù)建設(shè)與政府治理變革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第4期。

劉新萍：《電子治理的發(fā)展趨勢：基于信息技術(shù)應(yīng)用的政府流程再造》，《電子政務(wù)》，2014年第2期。

然而，長期形成的高度固化利益格局與組織結(jié)構(gòu)難以輕易撼動(dòng)，信息技術(shù)的“嵌入”不僅無法改變傳統(tǒng)體制反被科層制“吸納”，還被用以鞏固科層組織結(jié)構(gòu)及其碎片化形態(tài)，成為治理變革的新障礙。劉祺：《當(dāng)代中國數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020年第3期。認(rèn)為技術(shù)理性的強(qiáng)化足以面對各種復(fù)雜環(huán)境、應(yīng)付各種復(fù)雜問題，可能會(huì)造成一種“致命的自負(fù)”，導(dǎo)致政府更加自我封閉。王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。壓力型體制與數(shù)字治理之間存在著唯上主義與公民導(dǎo)向之間、層層發(fā)包與公眾滿意之間、政府主導(dǎo)與多元協(xié)作之間、部門分割與職能整合之間的多維沖突。非政府機(jī)構(gòu)或普通個(gè)體在壓力型體制下的角色只是服從者、管理對象，幾乎沒有機(jī)會(huì)參與治理過程，更遑論發(fā)揮治理作用。趙玉林等：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個(gè)案例的經(jīng)驗(yàn)分析》，《電子政務(wù)》，2020年第3期。線下世界的復(fù)雜性及其難以完全鏡像的客觀性決定了數(shù)字治理與個(gè)體行為、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)行的“三重分離”。數(shù)字治理往往遵從了技術(shù)邏輯，而忽略了線下政府治理實(shí)際運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜性。地方政府兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、公共安全的多目標(biāo)導(dǎo)向，地方領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏特定領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的能力短板，以及科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部的信息和權(quán)力博弈等，都嚴(yán)重影響了數(shù)字治理效用的發(fā)揮。賈開：《數(shù)字治理的反思與改革研究：三重分離、計(jì)算性爭論與治理融合創(chuàng)新》，《電子政務(wù)》，2020年第5期。

還有學(xué)者指出，數(shù)字治理既要馴服官僚制，避免權(quán)力的任性和不作為，提高政府運(yùn)作效率和服務(wù)的質(zhì)量，也需要馴服技術(shù)，避免工具理性主導(dǎo)下算法權(quán)力鉗制官僚制運(yùn)作與社會(huì)秩序，確保以官僚制主導(dǎo)維護(hù)社會(huì)公共價(jià)值和公共利益。薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》，2020年第4期。公共治理的本質(zhì)并非純粹的技術(shù)事務(wù)，而是一個(gè)政治過程，必須體現(xiàn)出公共性、開放性、多元性、回應(yīng)性、程序正義性等一系列規(guī)范價(jià)值，要從“信息技術(shù)+官僚制”轉(zhuǎn)向“信息技術(shù)+治理”，從“事本”邏輯轉(zhuǎn)向“人本”邏輯，更重要的是從“投入引領(lǐng)”轉(zhuǎn)向“改革引領(lǐng)”。信息技術(shù)與現(xiàn)有制度的結(jié)合可能使制度變革的推進(jìn)更難、代價(jià)更大，只有主動(dòng)開展制度變革，才是超越內(nèi)卷化困境的必由之路。王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。

五、結(jié)語：以人為中心，還是以數(shù)字為中心

近幾十年來，雖然國內(nèi)外實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界對數(shù)字技術(shù)賦能治理的前景充滿了各種期待，但現(xiàn)有研究表明，只靠技術(shù)的單兵突進(jìn)和剛性嵌入，而缺少理念的更新、制度的變革、組織的轉(zhuǎn)型、法治的規(guī)范和倫理的關(guān)切，數(shù)字治理既未能充分借助技術(shù)的能量，實(shí)現(xiàn)對治理的有效優(yōu)化，還可能帶來預(yù)期之外的副作用，影響人的體驗(yàn)和感受，抑制人的自主性和參與度，損害人的權(quán)益和尊嚴(yán)。

因此，對數(shù)字治理的目標(biāo)期望和推進(jìn)方式都應(yīng)進(jìn)行反思和調(diào)整。首先，技術(shù)賦能不等于技術(shù)萬能，對數(shù)字技術(shù)賦能治理的期望應(yīng)切合實(shí)際，數(shù)字技術(shù)不是解決一切治理問題的萬靈藥。其次，推進(jìn)數(shù)字治理不能只靠技術(shù)的單維度賦能，還需要理念、制度、組織、法治、倫理等多個(gè)維度的協(xié)同支撐與規(guī)范制約?！凹夹g(shù)上可能的，不一定就是組織上可行的，更不一定是政治和社會(huì)上可接受的”Sharon S. Dawes，et al.，“Making Smart IT Choices： Understanding Value and Risk in Government IT Investments”，https：//www.ctg.albany.edu/media/pubs/pdfs/smartit2.pdf. Accessed February 28，2021.，數(shù)字治理不能只考慮技術(shù)上“能不能”的問題，而不考慮管理上“可不可行”、公眾感受上“好不好”、法治上“可不可以”的問題。數(shù)字應(yīng)始終以人的感受為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到有所為，有所不為，把握好效度、溫度和尺度，這三個(gè)“度”將直接影響人民群眾在數(shù)字時(shí)代的獲得感、幸福感和安全感。

歸根結(jié)底，數(shù)字治理的終極目標(biāo)應(yīng)以人為中心，而不是以數(shù)字為中心;是讓人成為自己，而不是成為工具;是維護(hù)人的自主性，而不是將人交給機(jī)器來主宰;是促進(jìn)人的自由全面發(fā)展，而不是將人異化為數(shù)字的奴隸。需要平衡好技術(shù)與人文、科學(xué)與倫理、工具與價(jià)值、理性與感受、剛性與彈性、控制與信任、效率與公平、秩序與包容、集中與分布、單一與多元、便利與尊嚴(yán)、賦能與負(fù)責(zé)等多重張力，這些既是數(shù)字治理實(shí)踐者需要不斷探索的現(xiàn)實(shí)問題，也是有待數(shù)字治理研究者進(jìn)一步探究的學(xué)術(shù)問題。

（責(zé)任編輯：徐東濤）