讓“全過程民主”可聽、可觀、可感

仲穎

編者按：去年4月，市人大常委會將全市基層立法聯(lián)系點從10家擴大至25家，實現(xiàn)16個區(qū)全覆蓋?！皵U點提質”一年間，各聯(lián)系點“八仙過海各顯其能”，特別是新增的17個聯(lián)系點，依托各自優(yōu)勢，努力發(fā)揮直通車、智囊團的作用，為立法貢獻智慧，以生動實踐豐富著“全過程民主”的時代內涵。

點一下小程序，有意見隨時提;進一個聯(lián)系點，參與立法不再遠。2020年共開展各類調研、座談會250多次，征集意見2770條，其中247條意見被全部或部分采納，征集到的立法建議在數(shù)量上和質量上都有大幅度提升……去年4月，市人大常委會基層立法聯(lián)系點從10家擴展到25家，覆蓋全市16個區(qū)。一年來，各聯(lián)系點不斷拓展功能、探索創(chuàng)新，努力增加立法直通車的班次、優(yōu)化立法直通車的線路、豐富立法直通車的形式，打通匯集民意的“最后一公里”。

更多基層聲音被聽見

在深度老齡化的上海，如何做好養(yǎng)老服務是社會關注的焦點問題。去年12月30日，《上海市養(yǎng)老服務條例》經市人大常委會第二十八次會議表決通過。立法過程中，市人大常委會廣泛征求社會各界的意見和建議。作為新一批25家基層立法聯(lián)系點之一，普陀區(qū)曹楊新村街道辦事處參與了條例草案的意見收集工作?！皸l例與老百姓的生活密切相關，社區(qū)居民參與的熱情很高”，聯(lián)系點聯(lián)絡員周阮文說。

“要把日常必須的數(shù)字化教育作為老年人教育的必修課納入條例” “如果子女沒有很好地履行贍養(yǎng)義務，建議納入征信黑名單”……在聯(lián)系點舉辦的立法征詢會上，與會居民討論熱烈。

“以前群眾感覺立法是很遙遠、高大上的事情，是專門人管的事情，現(xiàn)在感覺和自己相關了?！闭f到聯(lián)系點成立以來社區(qū)居民參與立法帶來的改變時，周阮文這樣總結。

為了讓更多基層的聲音被聽見，曹楊新村街道辦事處聯(lián)系點共設立了35個線下采集點，涵蓋所有居民區(qū)，線上則研發(fā)了名為“立法直通車”的小程序，“對法條有意見建議，在手機上可以直接提出來，后臺能收到，一旦被采納，小程序會及時反饋”，周阮文說，在這個透明開放的平臺上，群眾的積極性、主動性被充分調動。

在《上海市促進家庭農場發(fā)展條例（草案）》征求意見階段，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村委會聯(lián)系點面向家庭農場經營者、村黨總支書記、相關專家學者、基層政府部門等不同方面征集意見?！懊坎糠ㄎ覀兌紡纳衔环ㄩ_始解讀，把重點內容挑選出來?！毕嚓P工作人員介紹，聯(lián)系點在立法征詢中還著力做好兩個“轉化”，即征詢前，由法學院教授做好法律法規(guī)專業(yè)解讀，將專業(yè)性法律條文轉化為通俗易懂的語言;征詢后，由律師和法學院學生原汁原味匯總，將基層群眾的建議轉化為法言法語。

一年來，從廠礦企業(yè)、機關學校到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，25家聯(lián)系點充分發(fā)揮其“毛細血管”遍布基層的優(yōu)勢，征集到的立法建議無論是數(shù)量還是質量都得到大幅度提升。崇明區(qū)農業(yè)農村委聯(lián)系點依托農技推廣中心信息平臺，將立法意見征詢延伸到基層村居委，暢通“線上+線下”互動手段，直接聽取區(qū)、鎮(zhèn)、村三級意見。楊浦區(qū)新江灣城街道人大工委聯(lián)系點將覆蓋整個轄區(qū)的人大代表“家、站、點”作為立法聯(lián)系點的運作平臺，既方便各級人大代表直接聯(lián)系人民群眾，又方便開展立法意見征集座談、法規(guī)草案解讀等活動。徐匯區(qū)田林街道辦事處將聯(lián)系點工作與社區(qū)黨建、區(qū)域化黨建有機結合，形成了分布全域、層次分明的信息采集網絡。浦東新區(qū)工商業(yè)聯(lián)合會則通過“浦東云商會”平臺和公眾號等線上線下方式，拓展征求草案意見的多元渠道。

發(fā)揮人才優(yōu)勢提供專業(yè)意見

立法工作涉及很多專業(yè)領域的問題，因此征集本系統(tǒng)、本領域內專業(yè)人士的意見也是科學立法、民主立法的重要內容。海通證券是市人大常委會設在經濟、金融領域的一家聯(lián)系點，專業(yè)水平強是其一大優(yōu)勢。去年8月，聯(lián)系點參與《上海市外商投資條例（草案）》意見征詢時，邀請了來自金融、制造、咨詢等行業(yè)的十余名在滬外資企業(yè)客戶代表。

座談會上，大家從外商投資的促進、保護與服務等角度踴躍發(fā)言。針對外資企業(yè)普遍關心的外國投資者、外商投資企業(yè)與政府有關部門簽訂的合同權益保障問題，一位企業(yè)代表提出：“是否可以考慮在改變政策承諾、合同約定的情況下，依法對外國投資者、外商投資企業(yè)的損失予以公平、合理的補償。”會后，海通證券及時將意見反饋給市人大常委會法工委，最終，這條意見被采納。在表決通過的條例中，增加了有關“市、區(qū)人民政府及其有關部門因超出法定權限導致承諾、合同無效或者無法執(zhí)行的，應當依法承擔法律責任”的規(guī)定。

專業(yè)意見提出的背后是專業(yè)人才隊伍的建設，“我們通過內部人才隊伍與外部專家顧問兩部分專業(yè)力量的工作聯(lián)動和優(yōu)勢互補，確保各立法項目調研工作能夠得到持續(xù)性的專業(yè)支持”。聯(lián)系點負責人周杰介紹，公司構建了一個包括內外專家在內的專業(yè)人才庫，并調用海通證券在滬內外、境內外及合作方的資源，充分汲取民智，提供廣泛的專業(yè)化意見。

借助專業(yè)人才隊伍提高立法征詢的專業(yè)化已經成為各家聯(lián)系點的共識。松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村委會與華東政法大學法律學院簽訂校村結對協(xié)議，開展地方立法的理論、實踐以及教學等方面的深入合作。浦東新區(qū)南匯新城鎮(zhèn)人大發(fā)揮顧問單位“智囊團”作用，與市區(qū)人大研究會課題組聯(lián)動開展調研，與專業(yè)機構合作開展學習培訓、走訪調研等工作。

如今，隨著聯(lián)系點人才隊伍建設的完善，越來越多的專業(yè)意見滲透到法律條款中。去年3月，長寧法院陸續(xù)接到數(shù)起網絡購物合同糾紛案，被告均為同一家知名電商服務平臺。案件通過調解止紛定爭后，敏銳的法官及時發(fā)現(xiàn)此類案件具有的代表性，并及時歸整相關建議。最終，針對互聯(lián)網類糾紛的化解機制被列入相關法條。奉賢區(qū)人民檢察院立足專業(yè)優(yōu)勢，探索基層立法聯(lián)系點工作與檢察工作相融相長，先后就《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定（草案）》《上海市促進中小企業(yè)發(fā)展條例（修訂草案）》等多部草案開展立法意見征集，共征集立法意見和建議81條，其中11條被采納。市注冊會計師協(xié)會發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，精準選取立法項目，圍繞年度立法意向，選取與行業(yè)專業(yè)領域關聯(lián)度較大和社會經濟領域的法規(guī)重點參與，不斷擴大立法參與的覆蓋面。

拓展功能踐行“全過程民主”

參與立法意見征詢只是立法環(huán)節(jié)中的一環(huán)，為了充分發(fā)揮聯(lián)系點在立法“全過程民主”中的作用，市人大常委會在“擴點提質”之初即對聯(lián)系點的工作規(guī)范作出全面修訂，聚焦聯(lián)系點的立法屬性，引導其有序參與立法規(guī)劃、計劃編制、法規(guī)草案意見征集以及法規(guī)通過后實施評估等工作。

去年7月，在《上海市生活垃圾管理條例》實施一周年之際，嘉定區(qū)工業(yè)區(qū)管委會聯(lián)系點對轄區(qū)內垃圾分類工作開展執(zhí)法檢查，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，參加執(zhí)法檢查的聯(lián)系點信息采集點負責人紛紛提出意見和建議。

“農村地區(qū)由于外地人員眾多，不配合垃圾分類工作導致源頭分類困難，再加上取證困難，希望城管出動抓典型?！薄鞍傩障Ｍ黾诱`時投放點，現(xiàn)階段完全靠志愿者強守，志愿者費用大，居委壓力大，希望獎懲分明，加大對物業(yè)公司的處罰力度，倒逼物業(yè)公司的主體責任?！?/p>

聯(lián)系點負責人許芳說，這些意見和建議最終被歸納匯總并形成執(zhí)法檢查報告，反饋給相關職能部門或轄區(qū)內執(zhí)法部門，督促條例的執(zhí)行和實施。

除了開展執(zhí)法檢查，做好立法前調研、法治宣傳、將參與立法與社區(qū)共治相結合也是聯(lián)系點功能拓展的內容。青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)人大通過開展豐富多樣的普法宣傳活動，讓群眾在立法工作中有參與感、獲得感，進一步增強主人翁意識，實現(xiàn)立法意見收集與普法宣傳同步完成。

市街鎮(zhèn)工作協(xié)會、寶山區(qū)勞動人事爭議仲裁院協(xié)助市人大常委會就相關條例執(zhí)行情況廣泛征集民意，為貫徹條例和日后完善提高有力的數(shù)據(jù)支撐。

面對老小區(qū)非機動車道多、非機動車亂停放等問題，四川北路街道人大工委在開展《上海市非機動車安全管理條例（草案）》立法意見征詢時，在各方建議的基礎上聚民智、采民意，成立了沿街商務樓宇自律組織，要求沿街物業(yè)開展自治，履行好門前責任，將社區(qū)治理與立法意見征詢有機結合。

一年來，各聯(lián)系點守正創(chuàng)新，放大功能，不斷增強“溢出”效應?！白罱?lián)系點正在緊鑼密鼓地制定《嘉定工業(yè)區(qū)關于立法聯(lián)系點全面賦能提效的實施意見》”，許芳說，實施意見將推動建立制度架構并完善體制機制，“讓每一項工作的開展都有章可循、作出成效”。