體制與技術(shù)雙輪驅(qū)動的基層整合式治理創(chuàng)新路徑

[摘 要]職責(zé)與權(quán)力、資源配置的失衡，是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行和治理能力提升的體制性癥結(jié)。這一癥結(jié)源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建構(gòu)的國家邏輯與基層治理現(xiàn)實需求的內(nèi)在緊張關(guān)系。強(qiáng)化基層治理創(chuàng)新的問題導(dǎo)向，以體制機(jī)制創(chuàng)新與治理技術(shù)創(chuàng)新的良性互動打破“條塊”體制壁壘，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源，建立“條塊”協(xié)同治理機(jī)制，形成整合式基層治理創(chuàng)新格局，是改變基層治理創(chuàng)新碎片化局面，提升基層治理效能的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]體制與技術(shù);雙輪驅(qū)動;整合式治理;“四個平臺”

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0079-07

基層政府是整個國家治理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，其治理水平不僅是基層治理效能的決定性因素，而且直接影響著整個國家治理能力、治理效能的提升?；谕七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》要求強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步提出了“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”的思路。這些都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體系的創(chuàng)新指明了方向。

近年來浙江省在持續(xù)深化“最多跑一次”改革的過程中，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，全省統(tǒng)一推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個平臺”建設(shè)，有效地帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體制機(jī)制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新。實踐表明，在頂層設(shè)計與基層探索有機(jī)結(jié)合的背景下，以治理技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動體制機(jī)制變革，以治理平臺有效整合基層治理資源，是改變基層治理創(chuàng)新碎片化格局，全面提升基層治理能力的有效路徑。

一、國家治理體系現(xiàn)代化背景下的基層治理創(chuàng)新的核心議程

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是新時代全面深化改革的總目標(biāo)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的任何層面的改革創(chuàng)新，只有納入整個國家治理體系變遷的大局中才能找到現(xiàn)實、有效的突破口。

第一，基層治理創(chuàng)新的核心議程。基層治理是國家治理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，其創(chuàng)新從來不是一個獨立的議程，而是始終服從和服務(wù)于整個國家治理體系變革的現(xiàn)實需要。一方面，單一制國家的國家治理邏輯決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最核心的政治功能在于鞏固國家治理秩序，實現(xiàn)從資源汲取到社會控制的各種國家意志，因而基層治理創(chuàng)新的目標(biāo)和創(chuàng)新思路不可能直接根據(jù)基層治理的現(xiàn)實需要來設(shè)定。另一方面，基層治理的各項制度安排內(nèi)嵌在整個國家治理體系之中，其遭遇的種種體制性困境，是整個國家治理體系特別是政府間關(guān)系不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變革的諸多矛盾的集中表現(xiàn)，而不是單純的基層治理制度安排不合理性的反映，其體制性創(chuàng)新往往牽一發(fā)而動全身，超出了基層政府的權(quán)力范圍。因此，基層治理體系的完善，既是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，又在很大程度上取決于整個國家治理體系的現(xiàn)代化水平。

自農(nóng)村稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基層治理難題的有效破解，一直是基層治理主體與理論界廣泛關(guān)注的重大現(xiàn)實課題。農(nóng)村稅費改革之前，壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于應(yīng)對國家與社會矛盾的最前沿。稅費改革帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的歷史性變革，如何爭取項目、獲得上級政府的轉(zhuǎn)移支付，以帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、獲取基層治理資源，漸次成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)切的焦點。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從忙于“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”“跑項目”的角色轉(zhuǎn)換，客觀上割裂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會之間的聯(lián)系紐帶，滋生出了“懸浮型”的政權(quán)形態(tài)[1]。更具普遍性的現(xiàn)象是長期形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)脫節(jié)等重大體制問題，造成了普遍性“看得見的（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管不著，管得著的（執(zhí)法部門）看不見”的現(xiàn)象，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。近年來，為加強(qiáng)地方和基層政府自行其是現(xiàn)象的管控，強(qiáng)化國家治理意圖在基層的實現(xiàn)，行政體制改革逐步形成了強(qiáng)化垂直管理和屬地管理的傾向，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與職責(zé)背離進(jìn)一步加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)不斷削弱。

第二，國家意志與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在的職責(zé)與權(quán)力、職責(zé)與資源嚴(yán)重不對稱現(xiàn)象，從根本上講源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建構(gòu)的國家邏輯與基層治理現(xiàn)實需求的內(nèi)在緊張關(guān)系?，F(xiàn)代國家不同于傳統(tǒng)國家的最顯著特點是通過建構(gòu)國家強(qiáng)大的整合機(jī)制，全面提升國家對社會的滲透、汲取和控制能力?！艾F(xiàn)代民族-國家的產(chǎn)生，其目標(biāo)是要造就一個有明確邊界、社會控制嚴(yán)密、國家行政力量對社會進(jìn)行全面滲透的社會，它的形成基礎(chǔ)是國家對社區(qū)的全面監(jiān)控”[2]（P146-147）。新中國成立后，我們最大限度地整合社會資源，實現(xiàn)趕超發(fā)展的目的，在建立高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的同時，建立起中央高度集權(quán)的單一制國家的管理體制。為實現(xiàn)全國一盤棋，最大限度地整合現(xiàn)代化資源，確保中央的決策部署得到有效的貫徹執(zhí)行，國家勢必要按照職責(zé)同構(gòu)的原則，以“上下對口、左右看齊”的方式來建構(gòu)各級地方政府的組織機(jī)構(gòu)，形成任務(wù)、指令逐級下達(dá)的權(quán)威體系。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置和各級政府對上級政府負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制所體現(xiàn)的國家邏輯，決定了各級地方政府最重要的功能就是貫徹落實自上而下的國家行政意圖。處在國家行政體制末梢上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則成為國家汲取社會資源、控制基層社會、落實國家各項行政意圖的最終執(zhí)行者，成為國家行政體制中絕大多數(shù)事權(quán)的具體行使者。

為有效控制基層秩序，國家在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制基本穩(wěn)定的前提下強(qiáng)化了垂直管理和屬地管理。強(qiáng)化垂直管理，意在抑制地方主義傾向，強(qiáng)化自上而下的行政權(quán)威。屬地管理的目標(biāo)則在于確保國家治理遇到的任何問題都有最終的執(zhí)行主體。顯然，無論是垂直管理還是屬地管理，體現(xiàn)的都是國家的意志和權(quán)威，旨在保證國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，垂直管理意味著延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條條”數(shù)量的不斷增加，屬地管理則意味著事權(quán)、職責(zé)的無限制擴(kuò)容。在這樣的體制背景下，嚴(yán)格地講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實上已不再是履行不同于上級政府的特定職能的一級政府，而是演變?yōu)槁鋵嵤锌h政府行政目標(biāo)及“條條”行政意圖的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，演變?yōu)榭h區(qū)政府部門的“打工者”。等級制行政體制內(nèi)生的責(zé)任下移、權(quán)力和資源上收的慣性，決定了任何旨在強(qiáng)化國家控制的體制改革，都可能加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)與權(quán)力不對稱、任務(wù)與資源不匹配現(xiàn)象的發(fā)展。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇邏輯及可能的創(chuàng)新路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特定的體制環(huán)境決定著其現(xiàn)實的行為選擇邏輯及其行動策略。

有學(xué)者較早注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的非正式運作現(xiàn)象，認(rèn)為其突出的是非正式治理的任意性、權(quán)宜性[3]。近期一些學(xué)者意識到非正式運作和非正式治理蘊含的某種現(xiàn)實合理性，認(rèn)為它可以對正式制度的治理構(gòu)成某種補充，甚至可以理解為中國傳統(tǒng)的“簡約式治理”的當(dāng)代體現(xiàn)[4]。非正式治理的一個典型的表現(xiàn)形式就是“運動式治理”，有學(xué)者以案例研究的方式，生動地刻畫了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的運作過程，揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對有限資源的整合和動員來應(yīng)付壓力型體制的行為策略[5]。面對“上面千條線，下面一根針”和“上面千把錘，下面一根釘”的現(xiàn)實壓力，基層政府不得不采取消極避責(zé)的策略，甚至派生出以“不出事”為最高準(zhǔn)則的行為邏輯[6]。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和治理能力提升路徑的研究上，有學(xué)者根據(jù)浙江強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實踐取得的經(jīng)驗，提出了強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)的改革思路[7];有學(xué)者根據(jù)山東、浙江等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為若干個片區(qū)進(jìn)行管理，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織結(jié)構(gòu)及治理程序進(jìn)行調(diào)整的探索實踐，提出“片區(qū)制”或“管區(qū)制”能較好地整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理資源，緩解科層管理模式的弊端，對鄉(xiāng)村治理問題作出更為迅捷的響應(yīng)[8];

有學(xué)者立足北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機(jī)制創(chuàng)新實踐，提出“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”建立了解決問題驅(qū)動的基層治理邏輯，有助于克服科層體制的僵化與低效[9];有學(xué)者根據(jù)湖北等縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法的實踐，提出整合部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，建立“條塊互嵌”式的制度化機(jī)制，有助于緩解條塊壁壘，提升基層治理的法治化水平[10]。

上述研究總結(jié)了近些年來全國各地實踐探索取得的經(jīng)驗，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提供了有益的思路借鑒，但存在著運行機(jī)制創(chuàng)新是否能夠破解基層政府面臨的體制困境的疑惑。從現(xiàn)有的基于地方實踐經(jīng)驗的研究來看，選擇性賦權(quán)的對策思路更適合于經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、人口集聚規(guī)模較大的中心鎮(zhèn)?！捌瑓^(qū)制”盡管提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共問題的回應(yīng)性，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間增設(shè)一個管理層級同樣可能帶來新的治理難題?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門報到”的探索雖然構(gòu)建了問題導(dǎo)向的基層治理倒逼機(jī)制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的體制問題并沒有真正涉及。因此，相關(guān)研究還存在著很大可待深化的空間。一是如何從體制上順理縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，切實緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)淪為部門的“跑腿”的局面。二是如何從體制上緩解條塊壁壘，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合治理資源的自主權(quán)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實履行起一級政府的職責(zé)。三是如何從體制上糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度科層化、專業(yè)化的弊端，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村具體而復(fù)雜的公共問題回應(yīng)和化解能力。在我們看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制面臨的種種問題，實際上是整個府際關(guān)系的體制弊端的反映。

如何有效地解決縣（市、區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)、權(quán)力及資源合理分工和配置，運行機(jī)制創(chuàng)新對于基層政府治理能力提升的效果難免都是

有限的。值得重視的是，近年來，在問題倒逼機(jī)制的作用下，全國各地都在積極探索基層治理的有效方式，但比較突出的現(xiàn)象是創(chuàng)新實踐往往就事論事，“一把鑰匙開一把鎖”，存在碎片化現(xiàn)象。許多創(chuàng)新經(jīng)驗和樣本或者局限于行政流程中某個環(huán)節(jié)的調(diào)整，或者局限于某一技術(shù)的運用，其結(jié)果不是以大量資源投入打造出一個華麗而無法復(fù)制的樣本，就是新技術(shù)運用僅僅提高了某個環(huán)節(jié)的效率卻無法提升整體治理效能。

近年浙江全面推進(jìn)基層“四個平臺”建設(shè)，通過全面引入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)，進(jìn)而借助治理技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源全面整合，建構(gòu)“條塊”協(xié)同的運行機(jī)制，以切實增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對現(xiàn)實治理問題的有效回應(yīng)，提升基層治理的整體水平。這種整合式的治理創(chuàng)新實踐，

觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制運行普遍存在的權(quán)責(zé)失衡、條塊壁壘、科層障礙等問題，具有重要的理論研究價值。

二、基層治理“四個平臺”建設(shè)及其創(chuàng)新邏輯

為提升基層治理效能，2016年底浙江全面推行基層治理“四個平臺”建設(shè)，隨后將其納入全省“最多跑一次”改革。浙江的基層治理“四個平臺”建設(shè)，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和縣（市）部門派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能相近、協(xié)作密切的日常管理事務(wù)進(jìn)行整合歸類，建立綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺，同時建立功能集成、縣鄉(xiāng)聯(lián)動的綜合指揮系統(tǒng)，形成信息收集—分流交辦—執(zhí)行處置—日常督辦—信息反饋—督查考核的規(guī)范化流程，推動基層治理體制由分割向融合轉(zhuǎn)變，治理架構(gòu)由垂直向扁平轉(zhuǎn)變。根據(jù)浙江省兩辦專門下發(fā)的“四個平臺”建設(shè)完善指導(dǎo)意見，綜治工作平臺由綜治辦、派出所、檢察室、法庭、司法所、人武部等機(jī)構(gòu)組成，重點強(qiáng)化治安維穩(wěn)、平安建設(shè)方面的協(xié)作;市場監(jiān)管平臺由食安辦、市場監(jiān)管所及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等站所組成，擔(dān)負(fù)統(tǒng)一的市場監(jiān)管職責(zé);綜合執(zhí)法平臺由綜合執(zhí)法中隊和國土所、規(guī)劃站、環(huán)保所、安監(jiān)站等機(jī)構(gòu)組成，開展聯(lián)合執(zhí)法;便民服務(wù)平臺由便民服務(wù)中心、窗口站所及學(xué)校、衛(wèi)生院等機(jī)構(gòu)組成，上接縣行政服務(wù)中心，下延村服務(wù)站，形成縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)體系，負(fù)責(zé)提供審批服務(wù)、政務(wù)服務(wù)和生活服務(wù)。

第一，基層治理的基本架構(gòu)。目前，浙江基層治理基本上形成了“綜合指揮+四個平臺+全科網(wǎng)格”架構(gòu)，其中，綜合信息指揮室負(fù)責(zé)信息收集、綜合研判和命令指派，是一個高速運轉(zhuǎn)的指揮系統(tǒng)。“四個平臺”整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和派駐機(jī)構(gòu)力量，負(fù)責(zé)及時有效處理各種交辦事務(wù)，是基層治理各項事務(wù)的處理終端。全科網(wǎng)格員則是“轄區(qū)管家”，負(fù)責(zé)將信息收集的觸角無縫覆蓋村（社區(qū)），及時采集報送各平臺，實現(xiàn)寓管理于服務(wù)之中。

互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等廣泛運用，是基層治理“四個平臺”建設(shè)的重要技術(shù)依托。其基本思路是通過信息系統(tǒng)對接整合，形成全省統(tǒng)一的基層治理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各類信息分類分層轉(zhuǎn)交辦理，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的聯(lián)動治理格局?；鶎又卫怼八膫€平臺”通過延伸信息觸角，打通各部門的“信息孤島”，有效增強(qiáng)對治理事件和公共訴求回應(yīng)的全面性和迅捷性。例如，義烏市通過集成學(xué)校食堂、藥店藥房、餐飲店、村級便民服務(wù)場所等監(jiān)控信息，開發(fā)智能應(yīng)用，建立建筑垃圾違規(guī)傾倒、違章建房等情況實時預(yù)警和智能管控系統(tǒng)，在國土地籍基礎(chǔ)地圖的基礎(chǔ)上，集成行政區(qū)劃信息和門牌號、噪聲顯示屏等信息，同時融入金融辦征信平臺，建立健全企業(yè)信用等級、信用積分信息，實現(xiàn)了“網(wǎng)格管理一張圖”。

又如，紹興楊汛橋鎮(zhèn)完善自主開發(fā)的綜合信息指揮平臺相關(guān)功能，在包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、任務(wù)管理、走訪管理、信息采集、群眾爆料、統(tǒng)計研判、GIS地圖、事件管理和運行數(shù)據(jù)9大功能模塊的基礎(chǔ)上，對基層治理10大類42小類事項進(jìn)行擴(kuò)項整合，實現(xiàn)治理事件的“全覆蓋”。目前浙江已建成貫通省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的公共數(shù)據(jù)交換平臺，歸集5700萬常住人口及1372萬法人單位信息，形成了統(tǒng)一的人口綜合庫、法人綜合庫、信用信息庫等，歸集數(shù)據(jù)總量超過110億條，為基層治理提供了有力的數(shù)據(jù)保障[11]。

“四個平臺”運行的一個重要支撐是組團(tuán)式的全科網(wǎng)格。浙江的全科網(wǎng)格將各類民生服務(wù)和管理事項納入網(wǎng)格，賦予網(wǎng)格信息采集、居民服務(wù)、政策宣傳、社情民意調(diào)查、矛盾糾紛調(diào)解、公共社會事務(wù)管理等功能定位，實現(xiàn)“多元合一、一員多用”，以打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)的局面。目前，浙江各地普遍采用“1（專職網(wǎng)格員）+1（網(wǎng)格長）+ X（兼職網(wǎng)格員）”的全科網(wǎng)格組建模式。網(wǎng)格長一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任，專職網(wǎng)格員聘用專職社會力量擔(dān)任，兼職網(wǎng)格員由基層群眾組織和志愿者擔(dān)任?！?+1+X”的網(wǎng)格力量配備模式，體現(xiàn)的是基層政府、村（社區(qū)）群眾性自治組織、社會組織共同參與的合作治理思路。全科網(wǎng)格極大地促進(jìn)了基層治理觸角的延伸，它們通過提供各種公共服務(wù)，廣泛介入社會生活的細(xì)枝末節(jié)，及時獲取基層治理的相關(guān)信息，并將其上報、傳遞到各種基層治理平臺。

如果說全科網(wǎng)格是末梢神經(jīng)，那么綜合信息指揮系統(tǒng)就是基層治理的中樞神經(jīng)。浙江各地建立的綜合信息指揮系統(tǒng)，依托視頻監(jiān)控系統(tǒng)，通過大屏幕直觀顯示轄區(qū)管理的相關(guān)信息，查詢各個網(wǎng)格人員、部件情況，直接指揮轄區(qū)各類事件的管理處置，監(jiān)督各類事件的處理進(jìn)展。以紹興楓橋區(qū)為例，借助集成化的信息系統(tǒng)和GIS地理信息系統(tǒng)，楓橋區(qū)實現(xiàn)了信息資源“一張圖”和人、地、事、物、組織的綜合指揮。其綜合指揮系統(tǒng)根據(jù)上報事件的性質(zhì)、等級實現(xiàn)自動化派單。二級以上事件，系統(tǒng)提前24小時用短信和APP進(jìn)行提醒，超過時限的，系統(tǒng)亮紅燈并下派督查單。綜合指揮系統(tǒng)接入全區(qū)三萬多視頻探頭，利用國土數(shù)字地圖、圖層疊加人口、住房、企業(yè)、公共建筑、事件處理和網(wǎng)格員等基礎(chǔ)信息，借助已經(jīng)聯(lián)通的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級綜治視聯(lián)網(wǎng)，實時進(jìn)行可視化指揮。同時，他們依托“運行圖、數(shù)據(jù)圖、網(wǎng)格圖”，運用大數(shù)據(jù)及時對基礎(chǔ)信息、動態(tài)信息進(jìn)行分析研判，梳理出各類苗頭性、隱患性、趨勢性問題，并推送到區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和各鎮(zhèn)（街），為迅速決策提供依據(jù)，以有效預(yù)防和及時處置相關(guān)事件。

第二，基層治理體系的運行機(jī)制。浙江基層治理“四個平臺”已經(jīng)形成了一套協(xié)調(diào)、靈活、高效的運行機(jī)制。

根據(jù)治理事件的難度、涉及面，進(jìn)行事件等級界定，建立逐級分流治理機(jī)制，各層級遇到處理不了的事件及時上報上級指揮中心處理。目前，浙江不少地方已經(jīng)形成了相對規(guī)范的分流治理機(jī)制。網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)或接到事件報告后，不能當(dāng)場處置的問題上報給鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室對事件進(jìn)行分析研判，將其派單給村（社區(qū)）或流轉(zhuǎn)至“四個平臺”處置和答復(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面無法解決的則上報至縣綜合指揮中心，由后者根據(jù)事件分析研判，流轉(zhuǎn)至相關(guān)職能部門進(jìn)行處置答復(fù)。職能部門無法處置的則專報縣委、縣政府予以處置答復(fù)。

同時，“四個平臺”運行機(jī)制建立了閉環(huán)處置機(jī)制，對事件的上報、處理、反饋、結(jié)案實行自動化處理，并要求上報人負(fù)責(zé)結(jié)案確認(rèn)，確保事件處理全流程跟蹤。負(fù)責(zé)部門和責(zé)任人對事件的處置實行限時制，必須在規(guī)定時限內(nèi)進(jìn)行反饋。對于突發(fā)問題、難點問題、群體事件等，則通過綜合指揮中心，協(xié)調(diào)多部門資源，實行縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動。分流治理與閉環(huán)處置機(jī)制的統(tǒng)一，確保了所有傳遞到基層治理體系各個層級的民眾訴求與治理事件都能夠及時分派到相關(guān)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，并得到及時的處置。

打破條塊壁壘，整合行政資源，緩解基層治理職責(zé)與資源配置不對稱局面，是貫穿浙江基層治理“四個平臺”建設(shè)的重要主旨。為推動行政資源下沉，將“條塊”資源統(tǒng)一納入四大平臺，破解縣（市）部門人員派而不住，以及“條塊”力量碎片化現(xiàn)象，浙江各地紛紛出臺了相應(yīng)的操作辦法。例如，寧波市規(guī)定派駐機(jī)構(gòu)“日常工作和人員隊伍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理和使用”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免有“一票否決”權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對派駐機(jī)構(gòu)的考核占其年度考核的60%等。又如，紹興楓橋區(qū)實行機(jī)構(gòu)、人員、考核“三下沉”制。為推動派出機(jī)構(gòu)和人員“重心向一線傾斜”，楓橋區(qū)全面落實考核管理下沉，派出機(jī)構(gòu)和人員日常管理全部由屬地黨委政府負(fù)責(zé);人事管理以屬地為主，職務(wù)任免程序啟動前由派出部門會同鎮(zhèn)（街）商定人選，未經(jīng)鎮(zhèn)（街）黨（工）委書面同意不得任免;考核管理由屬地依據(jù)部門標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)考核，考核結(jié)果由鎮(zhèn)（街）抄送派出部門;待遇管理全部參照屬地鎮(zhèn)（街）標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行

[12]。

三、基層治理“四個平臺”建設(shè)與基層整合式治理創(chuàng)新的路徑選擇

浙江基層治理“四個平臺”建設(shè)是一種集體制機(jī)制創(chuàng)新與治理技術(shù)創(chuàng)新為一體的整合式創(chuàng)新。以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算為代表的新治理技術(shù)的運用有效地促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊資源的整合，推動了縣鄉(xiāng)職責(zé)關(guān)系的調(diào)整，為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的職責(zé)與權(quán)力、資源配置不合理現(xiàn)象提供了啟示。

第一，基層治理“四個平臺”建設(shè)與基層整合式治理創(chuàng)新?；鶎又卫怼八膫€平臺”建設(shè)，無論對于完善公共服務(wù)體系還是健全基層治理問題的應(yīng)對機(jī)制，都產(chǎn)生了重要而積極的影響。一方面，通過將“四個平臺”建設(shè)納入“最多跑一次”改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推行“一窗受理，集成服務(wù)”，并將其延伸到村（社區(qū)），推動了基層便民服務(wù)體系的完善。通過強(qiáng)力推進(jìn)基層公共服務(wù)與管理“最多跑一次”改革，目前浙江“一窗受理”平臺和便民服務(wù)站點已經(jīng)基本實現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的全覆蓋，依托基層網(wǎng)格員，為民眾提供訴求匯集轉(zhuǎn)達(dá)、個人事項代辦服務(wù)。另一方面，借助浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，各地構(gòu)建起縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動指揮體系，實現(xiàn)了基層治理信息“一個口子進(jìn)、一個口子出”。無論是網(wǎng)格員報送的信息，還是12345熱線及群眾投訴反映信息，都統(tǒng)一進(jìn)行歸集、分流，各類信息流轉(zhuǎn)程序更加規(guī)范，實現(xiàn)了信息收集、交辦、處置、督辦、反饋、考核全流程閉環(huán)，打破了數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)了基層治理現(xiàn)代化和智能化。更重要的是，借助基層治理綜合信息平臺，運用大數(shù)據(jù)分析，地方和基層政府得以有效、及時地掌控各類苗頭性、隱患性、趨勢性問題，進(jìn)而將基層矛盾、沖突控制或化解在萌芽狀態(tài)，確保了社會局勢的和諧穩(wěn)定。建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效的協(xié)調(diào)指揮體系，將分散的力量和信息進(jìn)行整合，基層政府也得以將社會管理中大量常規(guī)性的事務(wù)，通過分類梳理，逐級分流，按責(zé)轉(zhuǎn)辦，形成常態(tài)化的基層事務(wù)處理機(jī)制。

從體制創(chuàng)新的趨勢來看，浙江“綜合指揮系統(tǒng)+基層治理四個平臺+全科網(wǎng)格”的基層治理體系形成了“信息采集—受理匯總—分析研判—流轉(zhuǎn)處置—督辦反饋—績效考核”的管理閉環(huán)。借助各種信息渠道及嵌入社會生活各個角落的全科網(wǎng)格及時收集到的信息，綜合指揮系統(tǒng)得以對民眾訴求和治理事件作出迅速的響應(yīng)，進(jìn)而通過整合相關(guān)部門職責(zé)和行政資源的綜合平臺完成各類問題和事件的處置，有效地提高了基層治理的問題導(dǎo)向和回應(yīng)效率。在此，“四個平臺”的治理邏輯，同“無縫隙政府”的理念是契合的，其要旨正是政府通過整合多部門職能和資源，以單一的界面形式為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理面臨的最大問題，是職責(zé)同構(gòu)的行政管理體制客觀上造成了作為行政管理體制末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，成為各級政府實施的所有公共政策的最終執(zhí)行者，以及不斷強(qiáng)化的“屬地管理”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)象加劇。顯然，要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實困境，單純依賴互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用是難以奏效的，需要體制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動。近些年基層治理創(chuàng)新存在一個值得關(guān)注的現(xiàn)象，就是體制機(jī)制創(chuàng)新的動力弱化，地方政府往往將旨在提升治理效能的創(chuàng)新集中于物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算為代表的新治理技術(shù)的運用。由此導(dǎo)致治理技術(shù)的創(chuàng)新與基層治理機(jī)制創(chuàng)新的脫節(jié)，技術(shù)創(chuàng)新所提供的基層治理機(jī)制創(chuàng)新空間無法得到充分利用。治理技術(shù)創(chuàng)新是提升治理效能的重要路徑，但不能替代體制機(jī)制創(chuàng)新。如何有效整合技術(shù)創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新，已經(jīng)成為推進(jìn)基層治理效能提升的重要現(xiàn)實課題。從總體上講，強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計并不排斥基層“摸著石頭過河”的探索。頂層設(shè)計的制度安排恰恰需要基層大量運行機(jī)制的創(chuàng)新，這樣才能使制度安排得以有效運轉(zhuǎn)起來。盡管地方政府在體制性上的創(chuàng)新空間有限，但運行機(jī)制、管理流程等方面的創(chuàng)新空間依然很大，關(guān)鍵是找準(zhǔn)體制機(jī)制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)動的突破口。浙江基層治理“四個平臺”建設(shè)表明，體制機(jī)制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的良性互動，是拓展基層整合式治理創(chuàng)新的重要渠道。一方面，我們需要以體制機(jī)制創(chuàng)新來引領(lǐng)、規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)在公共事務(wù)治理過程中的廣泛運用，防止單純的技術(shù)主義創(chuàng)新路徑可能帶來的公正性缺損。另一方面，我們需要廣泛借助現(xiàn)代治理技術(shù)，倒逼政府治理的體制機(jī)制創(chuàng)新，防止治理技術(shù)創(chuàng)新蘊含的效率提升為不相適應(yīng)的體制機(jī)制所壓制的局面，形成制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的良性互動格局。事實上，借助信息技術(shù)帶來的信息傳遞方式的革命性變革，我們才有可能推動等級式組織架構(gòu)向扁平式組織架構(gòu)轉(zhuǎn)變。憑借信息共享機(jī)制，我們才得以打破政府部門之間、條塊之間、上下級政府之間的體制壁壘，實現(xiàn)跨部門協(xié)同和縣鄉(xiāng)聯(lián)動，建立起平臺化的運行機(jī)制。

第二，基層治理“四個平臺”建設(shè)與整體性政府的建設(shè)。浙江基層治理“四個平臺”建設(shè)著力實現(xiàn)行政資源整合和“條塊”協(xié)同治理，為推進(jìn)整體性政府建設(shè)提供了一個成功樣本?？茖又剖乾F(xiàn)代政府普遍采用的組織形式，其顯著的優(yōu)勢是專業(yè)化分工與規(guī)范化運作帶來的宏觀效率，但過度的專業(yè)化管理極易產(chǎn)生管理的碎片化現(xiàn)象。為破解科層制管理的碎片化現(xiàn)象，有學(xué)者提出了“整體性治理”和“整體性政府”理念。整體性治理注重以民眾需求為治理導(dǎo)向，主張以信息技術(shù)為治理手段，打破組織功能邊界的限制，在政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督等方面推進(jìn)橫向協(xié)同與整合以解決跨界性公共問題[13]。整體性政府有兩種基本實現(xiàn)方式：一是合并職能機(jī)構(gòu)，通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行大部門制改革;二是在保持科層制專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建政府部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制[14]。相對于機(jī)構(gòu)撤并蘊含的利益受損產(chǎn)生的改革阻力，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)政府部門間在數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的協(xié)同治理，無疑是緩解治理碎片化現(xiàn)象和推進(jìn)整體性政府更可行的路徑。浙江基層治理“四個平臺”建設(shè)，將“條塊”資源統(tǒng)一納入“四個平臺”，不僅有效地盤活了基層政府的行政資源，而且為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性政府的建設(shè)，實現(xiàn)企業(yè)和群眾從“找部門”到“找政府”提供了實踐經(jīng)驗。

更值得注意的是，浙江基層治理“四個平臺”建設(shè)，在整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條塊”資源，推進(jìn)“條塊”合作治理的過程中，形成了縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）職責(zé)關(guān)系調(diào)整的倒逼機(jī)制。由于縣（區(qū)）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理早已程序化、制度化，其管轄權(quán)得到了行政許可法明確授權(quán)和許可，因而“四個平臺”的運行在實踐中不可避免地遇到了原有治理體系模式與新生的“四個平臺”治理體系模式的轉(zhuǎn)化融合問題[12]，但推進(jìn)府際關(guān)系的調(diào)整最現(xiàn)實的途徑依然是借力自下而上的層層倒逼機(jī)制。我們可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府履行現(xiàn)有職能面臨的體制問題，以及縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的優(yōu)勢，對縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）職責(zé)關(guān)系進(jìn)行重新梳理和界定，進(jìn)而根據(jù)職責(zé)與資源相匹配的原則，逐步建構(gòu)縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)、權(quán)限及資源配備的分工體系。在此基礎(chǔ)上，再就省市縣之間的職責(zé)、權(quán)限合理分工進(jìn)行探索和調(diào)整，最終實現(xiàn)整個地方治理體系的全面優(yōu)化。

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責(zé)任編輯：王 篆

The Innovative Path of Integrated Governance in System and Technology Dual-Wheel Driven Model

——Taking the Construction of “Four Platforms” of Grass-Roots Governance in Zhejiang Province as an Example

Li Xiaoyuan

Abstract：

The unbalance between duties， powers and the uneven? allocation of resources is the institutional crux that restricts the governance capacity in the villages and towns government. This problem is derived from the internal tension relationship between township construction system logic and grass-roots governance reality. It is an effective path to improve grass-roots governance efficiency and improving the fragmentation situation in grass-roots governance innovation by strengthening problem-oriented system in grass-roots governance innovation to form the benign interaction in technology innovation system and mechanism innovation system， breaking the barrier of the "market" system， and integrating the township governance resources to establish "strips" cooperative governance mechanism to form a pattern of integrated type of grassroots governance innovation.

Key words：

system and technology， dual-wheel driven， integrated governance， “four platforms”

收稿日期：2020-12-06

作者簡介：

李小園（1965-），女，浙江東陽人，中共浙江省衢州市委黨校教務(wù)處教授，? 浙江衢州 324000