政府信息公開背景下檔案開放鑒定工作的挑戰(zhàn)與對(duì)策研究

趙品

一、新《檔案法》提出的新要求

（一）待鑒定檔案數(shù)量增加

新修訂的《檔案法》中將檔案控制年限縮減為25年，在法律責(zé)任中又追加了“不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的”單位或個(gè)人將“由縣級(jí)以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。具體到基層央行檔案管理工作中，縮短封閉期、強(qiáng)化檔案部門開放職責(zé)所產(chǎn)生的最直接影響即可能導(dǎo)致待鑒定檔案數(shù)量出現(xiàn)短期激增。

（二）強(qiáng)化檔案開放鑒定主體責(zé)任

新修訂的《檔案法》明確規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé);尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)”。這一規(guī)定主要包括兩方面變革，一是對(duì)新增檔案由檔案形成或保管單位進(jìn)行開放審核。二是現(xiàn)存館藏檔案開放鑒定工作由多部門協(xié)同完成。 這兩項(xiàng)規(guī)定明確劃分了鑒定責(zé)任，有利于提升檔案鑒定開放工作的專業(yè)性和科學(xué)性。但現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)中，檔案形成和移交單位大多數(shù)情況下未被納入到檔案開放鑒定職能單位當(dāng)中，專業(yè)優(yōu)勢(shì)無法發(fā)揮，“部門協(xié)同”鑒定模式缺乏相關(guān)程序設(shè)計(jì)的保障和支撐。

（三）檔案開放鑒定信息化工作重要性提升

新修訂的《檔案法》增專門章節(jié)闡述“檔案信息化建設(shè)”，內(nèi)容涉及數(shù)字檔案館建設(shè)、電子檔案管理、接收和共享利用等方面。 提升檔案開放鑒定工作信息化水平，對(duì)于提升鑒定工作效率和檔案工作信息化水平具有至關(guān)重要的作用。

二、目前檔案開放鑒定工作面臨的矛盾和阻礙

（一）開放鑒定工作人才隊(duì)伍建設(shè)不足

基層央行在行員招錄中很少涉及檔案專業(yè)，因此檔案人員在上崗時(shí)大多沒有經(jīng)過系統(tǒng)化培訓(xùn)，專業(yè)性和科學(xué)性稍欠;檔案人員流動(dòng)性大、老齡化嚴(yán)重， 導(dǎo)致管理水平參差不齊、工作銜接不暢，難以適應(yīng)信息化條件下的檔案事業(yè)發(fā)展。而且在當(dāng)前工作中，檔案員獨(dú)立完成了大部分檔案開放鑒定工作，一方面檔案公開鑒定審核需要對(duì)國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、負(fù)面影響等因素進(jìn)行多方考量，另一方面，檔案開放鑒定工作涉及的業(yè)務(wù)面廣，具有較強(qiáng)的政治性、政策性、原則性、業(yè)務(wù)性、保密性，僅靠檔案人員承擔(dān)開放鑒定工作恐難應(yīng)對(duì)，且存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)尚待進(jìn)一步明確

當(dāng)前檔案開放鑒定的法規(guī)制度相對(duì)寬泛，開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，缺乏統(tǒng)一性和可操作性。 檔案反映了文件形成的全過程以及相關(guān)背景信息，其中難免涉及不適宜公開的過程性信息，目前，在進(jìn)行檔案開放鑒定工作中，經(jīng)常存在簡單粗暴的“一刀切”，這不符合法律規(guī)定，也不符合客觀實(shí)際，極有可能造成使檔案信息資源封閉或者泄漏涉密涉敏信息的嚴(yán)重后果。

（三）開放鑒定與政府信息公開銜接不緊

檔案開放鑒定的最終目的是服務(wù)于政府信息公開，但是在目前的工作中，兩者之間銜接不緊，甚至存在脫節(jié)現(xiàn)象。其原因主要在于檔案利用部門對(duì)于政府信息公開效果缺乏評(píng)估手段，在了解檔案利用效果時(shí)，只能片面統(tǒng)計(jì)檔案查閱人次，但對(duì)是否充分滿足群眾需求知之甚少，因此，檔案開放工作無法精準(zhǔn)和準(zhǔn)確評(píng)估對(duì)接政府信息公開需求。

三、影響檔案開放鑒定工作的內(nèi)外部因素

（一）內(nèi)部因素

一是時(shí)間界限?！稒n案法》第二十七條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會(huì)開放?！陡骷?jí)國家檔案館開放檔案辦法》中規(guī)定：經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可提前開放，涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，可自形成之日起滿五十年開放。如按國家有關(guān)規(guī)定需要繼續(xù)保密或應(yīng)控制使用，檔案館應(yīng)繼續(xù)延期開放。、

二是密級(jí)因素。原則上涉密檔案只有經(jīng)過解密，方能進(jìn)行開放鑒定，否則禁止列入鑒定范圍。涉密檔案的解密需要經(jīng)檔案形成單位會(huì)同各級(jí)檔案館，共同對(duì)涉密檔案的密級(jí)和保密期限做出處理決定。

（二）外部因素

一是人員因素。檔案開放鑒定工作對(duì)鑒定人員的政治素養(yǎng)、文化素養(yǎng)、歷史知識(shí)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等各方面要求較高。為了更好的推進(jìn)檔案開放鑒定工作，一方面要盡量減少流動(dòng)，保持檔案開放鑒定工作隊(duì)伍處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài);另一方面要合理設(shè)定檔案開放鑒定任務(wù)的工作量和時(shí)間安排，最大程度上保證從業(yè)人員高質(zhì)量完成工作。

二是環(huán)境因素。在檔案開放鑒定時(shí)，要把不同歷史時(shí)期的檔案文件，置于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境、政治環(huán)境、人物環(huán)境、地理環(huán)境、時(shí)代環(huán)境等中多維考量。

總之，影響開放鑒定的因素繁多，相關(guān)從業(yè)人員必須從嚴(yán)落實(shí)相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和敬業(yè)精神，做到“應(yīng)開盡開，應(yīng)控必控”。

四、推進(jìn)檔案鑒定開放工作的對(duì)策研究

（一）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)和檔案開放隊(duì)伍建設(shè)

一是增加檔案人員數(shù)量。摸清待鑒定檔案規(guī)模，并據(jù)此合理增加人員配置，為到期檔案得到及時(shí)鑒定提供必要保障。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。檔案開放鑒定專業(yè)性較強(qiáng)，建議采用理論學(xué)習(xí)和脫產(chǎn)培訓(xùn)等方式相結(jié)合，全面提升從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平。 三是建立開放鑒定考核監(jiān)督機(jī)制。深入開展專項(xiàng)檢查，強(qiáng)化對(duì)檢查問題的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷提升依法履職水平。

（二）完善開放鑒定工作流程

一是在現(xiàn)行法規(guī)制度框架下，可考慮建立由檔案形成部門或相關(guān)業(yè)務(wù)部門、政務(wù)公開部門共同會(huì)商提出開放鑒定意見，由檔案和保密部門審核把關(guān)，最后報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審定的工作機(jī)制，確保開放鑒定工作的全面性、專業(yè)性。二是構(gòu)建“文件形成人員——文件形成業(yè)務(wù)部門——開放鑒定工作委員會(huì)——行業(yè)專家”四級(jí)工作體系，具體實(shí)施開放鑒定工作。即由文件形成人員提出開放鑒定初審意見;如文件形成人員無法確定開放鑒定初審意見，則由文件形成部門組織討論，確定開放鑒定初審意見;如初審意見爭議較大，提交檔案開放鑒定工作委員會(huì)審查;仍不能確定的，可以組織相關(guān)行業(yè)專家進(jìn)行論證，形成開放鑒定審查意見。

（三）統(tǒng)一開放鑒定工作標(biāo)準(zhǔn)

開放鑒定，標(biāo)準(zhǔn)先行，沒有明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，開放鑒定工作就無從開展，因此，作為檔案形成單位，基層央行應(yīng)組織專業(yè)人員細(xì)化鑒定標(biāo)準(zhǔn)，建議考慮借鑒《政府信息公開條例》《保守國家秘密法》的相關(guān)條款規(guī)定， 設(shè)立“不開放”清單，明確劃定控制使用檔案的范圍和年限。在開放鑒定工作過程中，檔案形成單位應(yīng)嚴(yán)格把握鑒定標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定控制范圍，避免掌握工作標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一。

（四） 提升檔案鑒定信息化水平

新階段，基層央行檔案信息化建設(shè)初顯成效，但相較國家專業(yè)檔案館在信息化建設(shè)還存在一定差距，因此，加強(qiáng)基層央行檔案信息化任重道遠(yuǎn)。檔案開放鑒定信息化是提升檔案管理現(xiàn)代化水平，推動(dòng)檔案走向開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是實(shí)現(xiàn)工作環(huán)境、鑒定工具上的“信息化”。積極爭取政策和經(jīng)費(fèi)支持，將檔案開放鑒定工作信息化與電子檔案接收、數(shù)字檔案館建設(shè)、檔案數(shù)字資源共享利用等工作統(tǒng)籌謀劃，一體推進(jìn)。 二是實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制上的信息化，搭建檔案部門與相關(guān)部門協(xié)同開展檔案開放鑒定工作的渠道和平臺(tái)，構(gòu)建檔案開放鑒定協(xié)作共享機(jī)制。 促進(jìn)檔案在接收、保管、鑒定與利用等各個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接，保證檔案傳輸安全性，推動(dòng)信息共享，避免各個(gè)部門因“信息孤島”而產(chǎn)生重復(fù)勞動(dòng)。浪費(fèi)檔案管理資源，提高檔案開放利用效率。

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作者單位：中國人民銀行唐山市中心支行