讓農(nóng)業(yè)險真“保險”

許亞嵐

據(jù)有關(guān)消息稱，近期銀保監(jiān)會財險部向財險公司發(fā)布了《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”），對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)的承保理賠進一步規(guī)范細(xì)化，以期從根源上解決農(nóng)險中的銷售誤導(dǎo)、虛假理賠等行業(yè)頑疾。

農(nóng)業(yè)保險供需面臨障礙

我國農(nóng)業(yè)保險保費收入增長迅速。從2007年的53.3億元快速增加至2020年的814.93億元。折合成美元，2020年我國農(nóng)險保費收入約為118億美元，已經(jīng)超越美國農(nóng)業(yè)保險預(yù)計104億美元的保費收入，成為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場。

近年來，政府對農(nóng)業(yè)保險的支持力度也在不斷加大。2019年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》;2020年是促進農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的第一年，農(nóng)業(yè)保險政策環(huán)境不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量得到有效提升，對脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的保障和服務(wù)功能得到了進一步發(fā)揮;2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出一系列促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策，致力于擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，提高保障水平，完善風(fēng)險分散機制，提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。

保險作為金融三駕馬車之一，對于經(jīng)濟發(fā)展起著重要的保障和經(jīng)濟補償?shù)淖饔?，北京?lián)合大學(xué)管理學(xué)院金融系教師楊澤云對《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者稱，農(nóng)業(yè)保險對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民同樣如此?！叭欢煌氖?，農(nóng)業(yè)保險中的農(nóng)業(yè)風(fēng)險，特別是農(nóng)業(yè)種植及養(yǎng)殖的風(fēng)險較大，既有暴雨、干旱等自然災(zāi)害的原因，也有欺詐、騙保等道德風(fēng)險人禍的原因?！蓖瑫r，農(nóng)民作為低收入人群，其保險意識和保費支付能力也較弱，農(nóng)業(yè)保險的供需都面臨較大障礙。

楊澤云表示，現(xiàn)實中，各國為了讓保險業(yè)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮作用，均給予農(nóng)業(yè)保險減免稅收甚至補貼保險費的方式支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。我國也是如此，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)減免稅收，且多數(shù)政府給予保費補貼高達(dá)50%以上。然而，也正是因為政府補貼較高，促成了部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險中的一些亂象：投保人造假索賠，而保險公司為了獲得政府補貼，對于造假索賠疏于核實，結(jié)果就是投保人投保農(nóng)業(yè)保險肯定不會虧損，最終肯定能獲得超過保險費的賠償。但這也導(dǎo)致有時真正發(fā)生保險事故的損失時，也不一定獲得足額的賠償。

中國社科院保險與經(jīng)濟發(fā)展研究中心副主任王向楠也表示，農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的多是單個價值不高的生物，農(nóng)村地區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)薄弱、運行成本較高，以及農(nóng)戶對保險合同的理解偏弱，這些因素綜合之下，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)險中存在著高估損失、多次理賠等道德風(fēng)險。有些連續(xù)幾年賠付率較低的基層地區(qū)，通過虛構(gòu)理賠、給予回扣等方式額外返還一定保費給農(nóng)戶。有些基層機構(gòu)則為了方便承保和理賠，不讓農(nóng)戶參與進來，使得農(nóng)戶對保險的感知較弱。

近日發(fā)布的《辦法》中特別強調(diào)，保險機構(gòu)及其工作人員不得向投保人、被保險人給予或承諾給予保險合同約定以外的保險費回扣或者其他利益。從理賠原則、報案管理、查勘管理等多個方面對農(nóng)險理賠提出了具體要求。

此外，6月29日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會三部門聯(lián)合印發(fā)通知，決定擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍，進一步提升農(nóng)業(yè)保險保障水平，從而提高農(nóng)民種糧積極性。

楊澤云表示，對于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，為了減少道德風(fēng)險，還可以考慮整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村組集體投保。而針對近年來新型組織——農(nóng)民專業(yè)合作社，也可以考慮統(tǒng)一投保，并以歷史賠付情況調(diào)整下一年的保費，從而激勵投保農(nóng)戶防范和控制風(fēng)險?！爱?dāng)然，如果能結(jié)合遙感技術(shù)、智能芯片等新型技術(shù)，實現(xiàn)投保前風(fēng)險評估、投保中的風(fēng)險監(jiān)測和干預(yù)以及出險后的理賠反欺詐，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應(yīng)該會有較大提升?！?h3>農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)范已滯后

我國一直高度重視鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)，引導(dǎo)銀行保險機構(gòu)不斷加大鄉(xiāng)村振興金融支持力度，然而，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，保險市場一些規(guī)定已經(jīng)相對滯后。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院教授王國軍則對《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，目前我國農(nóng)業(yè)保險市場存在的問題主要有三點。第一，一些地方的政策性農(nóng)業(yè)保險招標(biāo)不規(guī)范，評價指標(biāo)和權(quán)重不合理，存在不公平的現(xiàn)象;第二，一些地方的農(nóng)業(yè)保險市場過于擁擠，承保時壓低費率惡性競爭，理賠時惜賠拒賠;第三，有地方政府長期拖欠配套的財政補貼。

首先，我國農(nóng)業(yè)保險的法制化水平有待提高。王國軍表示，農(nóng)業(yè)保險市場的治理必須要有相應(yīng)的法律手段。農(nóng)業(yè)保險商業(yè)險種比較少，主要是政策性險種，也就是有政府補貼的險種，因此提高法制化水平就格外重要。2013年實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》是第一部針對農(nóng)業(yè)保險提出的法規(guī)，用它來規(guī)范目前的農(nóng)業(yè)保險市場已經(jīng)有點過時，有很多當(dāng)時沒有說明的問題如今已經(jīng)變得比較棘手。比如農(nóng)業(yè)保險的招投標(biāo)規(guī)則，究竟什么樣的公司可以進來，招標(biāo)的權(quán)重如何設(shè)定，這些都應(yīng)該有一個規(guī)范。否則，各地在招標(biāo)中可以隨機的東西太多了?！耙虼?，我們需要一個全國統(tǒng)一的招投標(biāo)規(guī)則。”

其次，財政補貼政策有待優(yōu)化。清華大學(xué)五道口金融學(xué)院中國保險與養(yǎng)老金研究中心研究總監(jiān)朱俊生對《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，農(nóng)業(yè)保險保費補貼已成為財政支農(nóng)的重要手段和農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的重要推動器，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的新形勢對財政補貼提出新要求。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、基本公共服務(wù)均等化等要求進一步優(yōu)化目前的保費補貼政策。另一方面，要適應(yīng)將部分“黃箱”補貼改“綠箱”補貼的要求，拓展補貼結(jié)構(gòu)，提高補貼的總量水平，從而進一步提升農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)地位?！暗谝?，地方特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求拓寬補貼品種。第二，基本公共服務(wù)均等化要求完善差異化補貼政策。第三，提升農(nóng)業(yè)保險支農(nóng)地位要求進一步拓展補貼項目結(jié)構(gòu)?！?/p>

王國軍也表示，農(nóng)業(yè)保險的補貼仍然存在方式單一、規(guī)模較小、覆蓋面積少等缺點，需要進一步加大農(nóng)業(yè)保險補貼的力度。我國財政支農(nóng)的力度很大，農(nóng)業(yè)保險可能是支農(nóng)效果中最好的一條，但在財政補貼中，農(nóng)業(yè)保險所占比例并不大。另外，財政補貼也不平衡。由于財政補貼力度的不同，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是失衡的，比如種植業(yè)保險發(fā)展很快，養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)保險發(fā)展比較緩慢。

財政補貼的劃撥流程需要透明化，據(jù)王國軍透露，有些地方的財政補貼兩三年都到不了位?！耙恍┺r(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的監(jiān)督檢查和違規(guī)行為的處罰力度不夠，因此目前當(dāng)務(wù)之急是農(nóng)業(yè)保險立法，法制化水平比較低會抑制農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。”

除農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度外，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機制也不夠健全，王國軍表示，政府、商業(yè)保險公司、農(nóng)場農(nóng)戶等所應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)還不夠清晰，需要做完全成本保險，三大主糧作物要拓展出來，能夠把成本完全覆蓋掉，這樣就不至于在受災(zāi)之后，還要讓農(nóng)民自己承擔(dān)一部分。

最后，農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)能力有待增強。在王國軍看來，雖然我國農(nóng)業(yè)保險按照保費收入來衡量，已經(jīng)是世界第一大市場，但是農(nóng)作物的總播種面積比較大，農(nóng)業(yè)保險的保障還不夠。

農(nóng)業(yè)保險政策體系面臨挑戰(zhàn)

“相對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于農(nóng)業(yè)保險的新要求而言，目前促進農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量的政策體系尚存在一些挑戰(zhàn)?！敝炜∩硎?，為了更好地促進農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我們要進一步完善農(nóng)業(yè)保險的政策體系，除優(yōu)化財政補貼政策、完善大災(zāi)風(fēng)險分散制度以及防范與化解制度風(fēng)險外，還要提高對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保障水平，促進經(jīng)營模式創(chuàng)新。

近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變革，傳統(tǒng)農(nóng)戶面臨分化與轉(zhuǎn)型，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展。

朱俊生稱，與傳統(tǒng)小農(nóng)戶相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有3個特點。第一，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種植面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)小農(nóng)戶，其農(nóng)業(yè)收入水平也較高;第二，規(guī)?；c專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種植品種較為單一，風(fēng)險集中度高于傳統(tǒng)小農(nóng)戶;第三，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍意識到農(nóng)業(yè)保險是災(zāi)后風(fēng)險融資的重要方式，愿意主動購買農(nóng)業(yè)保險，而傳統(tǒng)小農(nóng)戶則主要出于基層行政組織的強制性要求購買農(nóng)業(yè)保險，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)保險的購買意愿和愿意支付的保費水平也顯著高于傳統(tǒng)小農(nóng)戶。

而目前農(nóng)業(yè)保險以面向傳統(tǒng)小農(nóng)戶的低保障、廣覆蓋的成本保險為主，不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的差異化需求。朱俊生認(rèn)為，這突出體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保障水平亟待提升。

為了提高重要糧食作物保障水平，我國先后在13個糧食主產(chǎn)省份選擇開展和擴大大災(zāi)保險試點，在部分省份開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，并將進一步擴大試點范圍。這些都在相當(dāng)程度上提高了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體三大主糧作物的保障水平?！暗珡娜珖秶?，玉米、水稻、小麥三大糧食作物畝均保險金額仍然較低，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高成本、高投入的生產(chǎn)特點，難以滿足規(guī)?；?jīng)營主體的保障需求。”朱俊生如是說。

另外，朱俊生表示，農(nóng)業(yè)保險合同的缺陷也不利于提升保障水平。一是分階段賠付的方法影響了保障水平提升。種植業(yè)保險采用分階段賠付的辦法，即依據(jù)農(nóng)作物受損時所處的生長階段對農(nóng)業(yè)保險保額進行調(diào)整。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險合約下，保額的提高并不必然帶來農(nóng)業(yè)保險保障水平的提升。

二是保險條款中不允許設(shè)置絕對免賠，降低了農(nóng)業(yè)保險對于較大災(zāi)害損失的賠付水平。不允許設(shè)置絕對免賠，降低了獲賠門檻，使得農(nóng)業(yè)保險的賠付呈現(xiàn)“高獲賠概率、低保險賠付”的特征，既不利于發(fā)揮保險轉(zhuǎn)嫁發(fā)生概率小、損失程度較大的風(fēng)險的效率優(yōu)勢，也難以滿足規(guī)模經(jīng)營主體對“低獲賠概率、高保險賠付”的保障需求。

需要注意的是，保險公司之所以有些行為不規(guī)范，跟目前農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式也有關(guān)系。朱俊生告訴《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者，目前我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的主要特征是依托政府有關(guān)部門行政推動、基于一家一戶承保理賠，產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問題，損害了農(nóng)戶的利益和政府通過農(nóng)業(yè)保險分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的政策目標(biāo)?！拔覀儾粌H要在承保理賠方面做更多的規(guī)范，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式也要進行重新反思和調(diào)整，這樣才能夠讓保險公司在實踐當(dāng)中更好地保護消費者的利益?！?/p>

為了降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式創(chuàng)新的制度風(fēng)險，朱俊生認(rèn)為，一方面，要秉持法治原則，規(guī)范和約束農(nóng)業(yè)保險中行政權(quán)力的運行?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》沒有有效界定和約束政府在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營活動中的權(quán)力邊界，對于政府可能存在的違規(guī)行為缺乏相應(yīng)的罰則。因此，要進一步完善農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)立法，明晰政府在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營活動中的權(quán)力邊界。

另一方面，要建立和完善農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險制度的機制。要發(fā)揮農(nóng)戶的積極性，構(gòu)建農(nóng)民與政府以及公司之間的利益制衡與協(xié)調(diào)機制，促進農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險制度的運行和監(jiān)督。