社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格之認(rèn)定

李義松　郭嘉

摘? ? ? 要：自《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》于2015年出臺以來，我國社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)已逐漸成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的重要力量。但實(shí)踐中，受制于主體資格認(rèn)定的相關(guān)立法、標(biāo)準(zhǔn)、程序等尚不規(guī)范，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)測任務(wù)過程中也暴露出諸多問題。因此，應(yīng)從夯實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的基礎(chǔ)理論出發(fā)，厘清社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序，在此基礎(chǔ)上從頂層法律設(shè)計(jì)入手完善相關(guān)制度，以規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)行為，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)市場健康、良性、有序發(fā)展。

關(guān)? 鍵? 詞：社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu);主體資格認(rèn)定;生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化

中圖分類號：X830? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）06-0109-11

收稿日期：2021-04-10

作者簡介：李義松，常州大學(xué)環(huán)境法治研究院院長，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法分會副主任委員，江蘇省法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長，河海大學(xué)教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、環(huán)境立法、環(huán)境司法;郭嘉，常州大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境監(jiān)測法。

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方環(huán)境立法理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：19FXA002;江蘇省政府招標(biāo)項(xiàng)目“江蘇省環(huán)境監(jiān)測法制化體系建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：JSZC-G2018-174。

一、問題的提出

我國《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案征求意見稿）》第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指依照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況和污染物排放及其變化趨勢的采樣觀測、調(diào)查普查、遙感解譯、分析測試、評價評估、預(yù)測預(yù)報等活動。包括對大氣、地表水、地下水、海水、土壤、聲、光、熱、生物、振動、輻射、溫室氣體等環(huán)境要素質(zhì)量的監(jiān)測，對森林、草原、濕地、荒漠、河湖、海洋、農(nóng)田、城市和鄉(xiāng)村等生態(tài)狀況的監(jiān)測，以及對各類污染物排放活動的監(jiān)測?！盵1]因生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事涉公共利益、公眾權(quán)益，故承擔(dān)此任務(wù)的主體必須具備合格的技術(shù)條件和組織條件。對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行主體資格認(rèn)定，是確保其具備相應(yīng)監(jiān)測能力和監(jiān)測資格、規(guī)范其監(jiān)測活動的關(guān)鍵一步。

在我國，政府所屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)長期在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中占據(jù)主導(dǎo)地位，直至2015年2月5日《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）出臺，此種局面得以改變，社會主體逐漸參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動中來。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，2015-2017年相繼出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（以下簡稱《方案》）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等規(guī)范性文件，其中對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定相關(guān)問題進(jìn)行了指導(dǎo)性規(guī)定，各地區(qū)也結(jié)合實(shí)際出臺了相應(yīng)的管理辦法及配套文件。但實(shí)踐中，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定中存在的問題并未得到根本解決，法律法規(guī)和政策文本仍有較大的完善空間。在中央和地方的探索已積累一定經(jīng)驗(yàn)的條件下，如何進(jìn)一步完善社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的法律體系及制度設(shè)計(jì)，確保社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定科學(xué)化和規(guī)范化已刻不容緩。

二、我國社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的發(fā)展?fàn)顩r

（一）各層級法律法規(guī)及規(guī)范性文件梳理

中央層級 涉及社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的法律法規(guī)及規(guī)范性文件共計(jì)14個（見表1）。

表1 中央層面相關(guān)法律、法規(guī)和政策文件

[法律法規(guī)及規(guī)范性政策文件 通過或印發(fā)機(jī)構(gòu) 通過（修正）或印發(fā)時間 效力級別 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法 全國人大常委會 2014年4月24日修訂 法律 中華人民共和國計(jì)量法 全國人大常委會 1985年9月6日通過，2018年10月26日第五次修正 法律 中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例 國務(wù)院 2003年9月3日公布，2016年2月6日修訂 行政法規(guī) 環(huán)境監(jiān)測管理辦法 原國家環(huán)境保護(hù)總局 2007年7月25日 部門規(guī)章 檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法 原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局 2015年4月9日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第163號公布，根據(jù)2021年4月2日《國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》修改，2021年6月1日實(shí)施 部門規(guī)章 國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見 國務(wù)院辦公廳 2013年9月26日頒發(fā) 規(guī)范性文件 環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見 原環(huán)境保護(hù)部 2015年2月5日頒發(fā) 規(guī)范性文件 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案 國務(wù)院辦公廳 2015年7月26日頒發(fā) 規(guī)范性文件 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法 原環(huán)境保護(hù)部 2016年1月1日起實(shí)施 規(guī)范性文件 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見 中共中央辦公廳

國務(wù)院辦公廳 2016年9月實(shí)施 規(guī)范性文件 “十三五”環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作方案 原環(huán)境保護(hù)部 2016年11月2日印發(fā) 規(guī)范性文件 關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見 中共中央辦公廳

國務(wù)院辦公廳 2017年9月21日印發(fā)并實(shí)施 規(guī)范性文件 生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知 生態(tài)環(huán)境部

國家市場監(jiān)督管理總局 2018年5月28日 規(guī)范性文件 檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)評審補(bǔ)充要求 國家市場監(jiān)督管理總局

生態(tài)環(huán)境部 2019年5月1日起實(shí)施 規(guī)范性文件 ]

地方層級 自2009年11月起已有一些?。ㄖ陛犑校└鶕?jù)本地實(shí)際出臺了相關(guān)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的管理辦法，在國家層面推廣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化之后，又有部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）跟進(jìn)（見表2）。

表2 地方相關(guān)管理辦法及配套文件

[文件名稱 層? 級 發(fā)文機(jī)構(gòu) 實(shí)施日期 北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 直轄市 北京市環(huán)保局 2009年11月1日 四川省社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 省? ?級 四川省環(huán)保廳 2010年1月1日 云南省社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和管理辦法（試行） 省? ?級 云南省環(huán)保廳 2012年8月1日 青海省社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)管理辦法 省? ?級 青海省環(huán)保廳 2013年1月1日 山東省社會環(huán)境檢測管理辦法（試行） 省? ?級 山東省環(huán)保廳 2013年8月1日 貴州省社會檢測機(jī)構(gòu)從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)管理辦法（試行） 省? ?級 貴州省環(huán)保廳 2014年6月18日 湖南省社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 省? ?級 湖南省環(huán)保廳 2014年12月25日 廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于推進(jìn)廣東省環(huán)境監(jiān)測社會化改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見 省? ?級 廣東省環(huán)保廳 2015年2月3日 江西省社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 省? ?級 江西省環(huán)保廳 2016年1月19日 重慶市環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理辦法 直轄市 重慶市環(huán)保局 2016年3月16日 上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法 直轄市 上海市環(huán)保局 2016年8月5日 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理辦法（試行） 自治區(qū) 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 2017年8月1日 ]

（二）社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的發(fā)展之路

我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測經(jīng)歷了政府壟斷、社會化探索實(shí)踐和社會化全面發(fā)展三個階段，相應(yīng)的，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定也經(jīng)歷了一個從無到有、不斷完善的過程。

政府壟斷階段 《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》第四條規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護(hù)部門對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)測工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，履行下列主要職責(zé)：（一）制定并組織實(shí)施環(huán)境監(jiān)測發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃;（二）組建直屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，并按照國家環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè);（三）建立環(huán)境監(jiān)測工作質(zhì)量審核和檢查制度;（四）組織編制環(huán)境監(jiān)測報告，發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息;（五）依法組建環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立網(wǎng)絡(luò)管理制度，組織網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理;（六）組織開展環(huán)境監(jiān)測科學(xué)技術(shù)研究、國際合作與技術(shù)交流。國家環(huán)境保護(hù)總局適時組建直屬跨界環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)?！盵2]依此規(guī)定，縣級以上環(huán)境保護(hù)部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)自然獲得環(huán)境監(jiān)測的主體資格。至于非環(huán)境保護(hù)部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》僅在第二十一條第四款進(jìn)行了原則性的規(guī)定：“經(jīng)省級環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)定的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，是指非環(huán)境保護(hù)部門所屬的、從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，可以自愿向所在地省級環(huán)境保護(hù)部門申請證明其具備相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定合格者，即為經(jīng)省級環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)定的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)。”[3]應(yīng)當(dāng)說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家和集體是公共服務(wù)唯一和當(dāng)然的提供者，“全能主義”治理模式下的政府幾乎壟斷了全部的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資源和監(jiān)測任務(wù)。這種由政府壟斷生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的供給模式雖然滿足了當(dāng)時的實(shí)際需求，但已無法適應(yīng)后來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展。

社會化探索實(shí)踐階段 實(shí)際上，在我國全面推行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化之前已有社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的先例，各地也嘗試出臺了相應(yīng)的管理辦法，對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的認(rèn)定審核主體、認(rèn)定方式、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測活動開放范圍、申請材料、申請程序等進(jìn)行了規(guī)定。筆者對這些管理辦法及配套文件進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，一方面，部分地方的管理辦法及配套文件與立法時間較晚的上位法存在沖突，但并未及時修訂或廢止;另一方面，各地的管理辦法及配套文件內(nèi)容差異性較大，且對于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等核心問題的規(guī)定尚存缺陷。此階段，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定法律體系的構(gòu)建尚未完成，相應(yīng)制度設(shè)定也不完善，法律效力層次較低的規(guī)范性文件比重較高。

社會化全面發(fā)展階段 《意見》拉開了我國推行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的序幕。針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動的開放范圍，《意見》提出“將社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能夠承擔(dān)，又不影響公平公正原則的相關(guān)業(yè)務(wù)，積極穩(wěn)妥、因地制宜地向社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)有序放開”，“鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調(diào)查等環(huán)境監(jiān)測活動”，并將“環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站和污染源自動監(jiān)測設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)、固體廢物和危險廢物鑒別監(jiān)（檢）測業(yè)務(wù)”納入到開放范圍中。針對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的參與方式，《意見》提出“凡適合社會力量承擔(dān)的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門均可依據(jù)本行政區(qū)實(shí)際，選擇采取委托、承包、采購、名錄管理等方式交由社會力量承擔(dān)”。針對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格的監(jiān)管，《意見》提出“完善社會環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機(jī)構(gòu)信用記錄，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其法定代表人在環(huán)境監(jiān)測服務(wù)活動中存在不規(guī)范監(jiān)測行為的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)將相應(yīng)機(jī)構(gòu)、法人、監(jiān)測技術(shù)人員的違法信息記入社會誠信檔案，并及時向社會公布”，“社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。對不符合監(jiān)測規(guī)范、監(jiān)測結(jié)果有誤的，給予通報批評，限期整改;對于存在弄虛作假行為的或篡改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，依法予以處罰，并列入黑名單，抄送質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督主管部門;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。[4]《意見》頒布后，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)發(fā)展加速，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化逐漸成型，但實(shí)踐中仍存在社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定較為混亂、監(jiān)測與監(jiān)管結(jié)合不緊密等突出問題?；诖?，國務(wù)院辦公廳于2015年7月26日印發(fā)《方案》，要求“開放服務(wù)性監(jiān)測市場，鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測、污染源自動監(jiān)測設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、生態(tài)環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調(diào)查等環(huán)境監(jiān)測活動。在基礎(chǔ)公益性監(jiān)測領(lǐng)域積極推進(jìn)政府購買服務(wù)，包括環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站運(yùn)行維護(hù)等。環(huán)境保護(hù)部要制定相關(guān)政策和辦法，有序推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化、制度化、規(guī)范化”。[5]

三、我國社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)困境及成因

（一）社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定立法尚存不足

社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定在立法上略顯滯后 一是部分法律法規(guī)及規(guī)范性文件缺少相關(guān)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的內(nèi)容，如《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》。二是有關(guān)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的規(guī)范內(nèi)容多為原則性意見，過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，如《意見》《方案》等。三是各地區(qū)實(shí)施的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定管理辦法效力等級較低，個別管理辦法與后續(xù)訂立的上位法存在沖突且未及時修訂。

各層級相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件在規(guī)范內(nèi)容上較為混亂 一是概念不統(tǒng)一。如《意見》使用的是“社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”，而《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》使用的是“社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”，《上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》使用的則是“環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)”;二是認(rèn)定方式存在較大區(qū)別。實(shí)踐中，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定方式大體分為三種。第一種是資格認(rèn)定，目前被大部分地區(qū)所采用，是指社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)申請并通過生態(tài)環(huán)境主管部門組織的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資格審核后獲得從事相關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)的主體資格。第二種是名錄制，是指由政府建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)庫，然后進(jìn)行公開招標(biāo)，將考核合格的社會機(jī)構(gòu)納入到名錄范圍內(nèi)并允許其從事相關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)。如廣東省于2015年12月發(fā)布了《政府購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機(jī)構(gòu)名單（第一批）入圍標(biāo)準(zhǔn)》、[6]遼寧省于2020年9月匯總整理了《遼寧省社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)名錄（2020年第1批）》并在官方網(wǎng)站上公布。[7]第三種是登記備案（以上海市為代表）?！渡虾Ｊ协h(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（修訂草案）》第六條（備案程序）規(guī)定：“在本市開展環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)要求向市生態(tài)環(huán)境局備案，通過監(jiān)管系統(tǒng)提交相關(guān)材料。環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱‘備案機(jī)構(gòu)）對填報內(nèi)容的真實(shí)性、合法性、有效性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。備案完成后，由市生態(tài)環(huán)境局通過‘上海一網(wǎng)通辦公示備案機(jī)構(gòu)名單及其技術(shù)能力、服務(wù)類別、在有效期內(nèi)的認(rèn)證證書和失信記錄等信息。”第十條（備案效力）第一款規(guī)定：“備案機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，以及出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)或結(jié)果，各級政府和所屬部門可以在相關(guān)監(jiān)督管理活動中使用和采納。其中由生態(tài)環(huán)境部門委托的，具有相應(yīng)資質(zhì)的備案機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)或結(jié)果，可以作為環(huán)境執(zhí)法和管理的依據(jù)?！盵8]應(yīng)當(dāng)說，多種認(rèn)定模式的存在極易造成地方上“各自為政”，不利于社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體資格得到普遍認(rèn)同;三是各地區(qū)在社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的審核主體、申請人范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系等具體制度的構(gòu)建上存在較大差異，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)測行業(yè)和監(jiān)測市場被割裂，出現(xiàn)了諸多矛盾沖突，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測結(jié)果難以得到廣泛認(rèn)可。

筆者認(rèn)為，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定立法之所以存在不足，主要在于社會化發(fā)展理念尚不明晰?！吧鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”來源于公共服務(wù)社會化理論，部分發(fā)達(dá)國家將“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”作為公共服務(wù)社會化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國正大力推進(jìn)“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”，但如何處理社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)與政府所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的關(guān)系及職能劃分，換言之，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在整個環(huán)境監(jiān)測體系中應(yīng)如何定位，這一問題目前仍然沒有明確的答案。實(shí)踐中，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)與政府所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的關(guān)系及職能劃分不明，一定程度上導(dǎo)致了在社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定過程中技術(shù)審核主體的職能錯位。以北京市為例，政府所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)屬于“體制內(nèi)”的組織，干部由組織部門任命，工作人員受政府編制控制，經(jīng)費(fèi)基本上來源于政府，就組織形態(tài)和開展活動的方式而言與政府具有高度的“同構(gòu)性”?！侗本┦猩鐣h(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第四條規(guī)定：“市環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織對本市的社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力認(rèn)定，市級直屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)對社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)申請能力認(rèn)定的技術(shù)審核。”[9]然而，現(xiàn)階段，政府所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作中仍承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)性監(jiān)測任務(wù)，與社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域存在競爭關(guān)系，如此設(shè)計(jì)，其既是裁判員又是運(yùn)動員，難免會出現(xiàn)職能錯位現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，是將“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”作為未來的發(fā)展方向，還是將社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)作為政府所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充和輔助，這在法律規(guī)制的邏輯、實(shí)踐以及產(chǎn)生的結(jié)果上顯然存在著不同，必須作出抉擇。

（二）社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容設(shè)計(jì)尚不完善

就社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的審核主體而言 依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，認(rèn)定審核主體應(yīng)為國家市場監(jiān)督管理總局及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府市場監(jiān)督管理部門，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)檢驗(yàn)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的統(tǒng)一管理、組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。但目前各地的社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法普遍將生態(tài)環(huán)境主管部門作為認(rèn)定審核主體，與上位法存在出入。如《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化管理辦法》第五條規(guī)定：“自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳會同自治區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對在本自治區(qū)內(nèi)開展環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄管理。未列入名錄的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)、結(jié)果報告，環(huán)境保護(hù)部門不予運(yùn)用?！盵10]

就社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體范圍而言 中央層級出臺的法律法規(guī)及規(guī)范性文件只是將社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體范圍表述為符合“財政部、民政部和工商總局關(guān)于政府購買服務(wù)的總體要求”，并未進(jìn)一步細(xì)化，這使得各地對于社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定差異明顯。如《江蘇省社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第二條規(guī)定：“本辦法適用于在省內(nèi)注冊、擁有固定實(shí)驗(yàn)室的社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)，向省環(huán)境保護(hù)行政主管部門自愿申請認(rèn)定具備相應(yīng)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力的活動。社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)，是指非環(huán)境保護(hù)行政主管部門所屬的從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位?！盵11]《上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》第二條（定義）第一款則規(guī)定：“本辦法所稱生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)”），系指通過合同約定方式提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)，并能夠承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體或其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?！盵12]應(yīng)當(dāng)說，江蘇省將社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)僅限定為“企事業(yè)單位”，既不符合上位法的規(guī)定，也不符合社會化發(fā)展的內(nèi)在要求。而上海明確將社會團(tuán)體或其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)納入到社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的范疇內(nèi)，顯然更為科學(xué)合理。

就認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系而言 一是各地的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定差異過大且在認(rèn)定條件過于僵化，難以保證被認(rèn)定機(jī)構(gòu)的主體資格得到其他地區(qū)的認(rèn)可。如在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，北京市規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須具有《中國合格評定國家認(rèn)可委員會實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書》（CNAS）或國家、北京市《資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書》（CMA）二者之一，江蘇省規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須具備國家或江蘇省《資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書》（CMA），上海市規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須具有《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書》（社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)）或“ISO9001質(zhì)量管理體系”認(rèn)證證書，重慶市規(guī)定規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須具有資質(zhì)認(rèn)定證書，廣西壯族自治區(qū)規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須具有有效期內(nèi)省級以上資質(zhì)認(rèn)定管理部門的計(jì)量認(rèn)證;在認(rèn)定條件上，除西藏自治區(qū)允許有依托實(shí)驗(yàn)室之外，各地均明確要求提出申請的社會機(jī)構(gòu)在本省擁有固定的實(shí)驗(yàn)室、監(jiān)測儀器以及相應(yīng)監(jiān)測資質(zhì)的人員隊(duì)伍。如《江蘇省社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第八條規(guī)定：“申請專項(xiàng)檢測機(jī)構(gòu)還應(yīng)具備以下條件：（一）不少于15名在崗專職技術(shù)人員，具有與環(huán)境監(jiān)測相關(guān)的專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格或大學(xué)本科以上學(xué)歷，且至少8人具有從事環(huán)境檢測工作的經(jīng)歷，其中高級職稱不少于1名。（二）固定資產(chǎn)原值不少于450萬元，儀器設(shè)備現(xiàn)有價值不少于300萬元，在江蘇境內(nèi)的實(shí)驗(yàn)室使用面積不得低于600平方米。（三）通過計(jì)量認(rèn)證的監(jiān)測能力不得少于50項(xiàng)。”[13]此類基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)過于生硬，且缺乏證明其科學(xué)合理的依據(jù)。二是環(huán)境監(jiān)測專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)更新不及時。目前，少數(shù)地區(qū)仍在使用21世紀(jì)初制定的標(biāo)準(zhǔn)。

就主體資格認(rèn)定程序而言 一些地區(qū)在設(shè)置上不夠規(guī)范。如《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第六條（能力認(rèn)定）規(guī)定“市環(huán)境保護(hù)行政主管部門接到申請單位的申報材料后，在40個工作日內(nèi)對所申請的內(nèi)容按如下程序進(jìn)行審核認(rèn)定：（一）核實(shí)申請材料的完整性;（二）現(xiàn)場核實(shí)監(jiān)測能力與所申請認(rèn)定監(jiān)測類別與監(jiān)測項(xiàng)目的符合性，必要時進(jìn)行相關(guān)考核;（三）在市環(huán)境保護(hù)行政主管部門政府網(wǎng)站上公示5個工作日認(rèn)定意見;（四）將審核認(rèn)定結(jié)果書面通知申請單位，并在市環(huán)境保護(hù)行政主管部門政府網(wǎng)站上公布”，[14]但何為“必要時”以及“相關(guān)考核”包括哪些并未作詳細(xì)說明。

就主體資格認(rèn)定的監(jiān)督而言 一是各地相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)尚存缺陷。如《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第八條（變更登記）第一款規(guī)定“在有效期內(nèi)，通過能力認(rèn)定的社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的人員、資產(chǎn)、技術(shù)、資質(zhì)證書等發(fā)生較大變化時，應(yīng)及時向市環(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理變更登記事項(xiàng)”，[15]但對何謂“發(fā)生較大變化”卻未作說明，操作性不強(qiáng)，而且單方面強(qiáng)調(diào)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)自主申請變更登記極易導(dǎo)致行政監(jiān)管失位。二是近年來各地社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的人員隊(duì)伍、資金設(shè)備流動性極大。如重慶市自2016年到2018年，各社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)5年以上監(jiān)測經(jīng)驗(yàn)人員從平均15.7人降至平均6.6人，3至5年監(jiān)測經(jīng)驗(yàn)人員從平均10.6人降至平均2.8人，儀器設(shè)備數(shù)量平均降至初始的58%，固定資產(chǎn)投入平均降至初始的24%。[16]這必然會影響到社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能力，然而現(xiàn)有的法律規(guī)制及規(guī)范性文件對其卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管措施，致使此類現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。三是現(xiàn)階段絕大多數(shù)實(shí)行資格申請和名錄制模式的地區(qū)均依照《意見》等規(guī)范性文件的要求建立了“正常的退出機(jī)制”，如規(guī)定了“黑名單”制度或“名錄制除名”機(jī)制，但總體來看效果尚未達(dá)到預(yù)期。一方面，一些地區(qū)對退出機(jī)制啟動事由的規(guī)定較為模糊，如北京市將“有不良記錄”作為退出主體資格認(rèn)定的事由，但并未對“不良記錄”進(jìn)行細(xì)化;另一方面，各地對于退出的制裁并未因啟動事由不同而有所區(qū)分，如重慶市對于被納入黑名單的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)一律禁止其參與政府購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)或政府委托項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定相關(guān)內(nèi)容在設(shè)計(jì)上之所以存在缺陷，主要源于各利益主體之間的沖突?！稒z驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（2021修改）第四條規(guī)定：“國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）主管全國檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作，并負(fù)責(zé)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的統(tǒng)一管理、組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)工作。省級市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定工作。”第八條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門以及相關(guān)行業(yè)主管部門依法成立的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，其資質(zhì)認(rèn)定由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)組織實(shí)施;其他檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定，由其所在行政區(qū)域的省級市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施?！钡谌畻l規(guī)定：“市場監(jiān)管總局對省級市場監(jiān)督管理部門實(shí)施的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！盵17]《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評審準(zhǔn)則》（4.6符合有關(guān)法律法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范規(guī)定的特殊要求）規(guī)定：“特定領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，應(yīng)符合國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會按照國家有關(guān)法律法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，針對不同行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性，制定和發(fā)布的評審補(bǔ)充要求?！盵18]可見，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的認(rèn)定審核部門應(yīng)為市場監(jiān)管總局，省域內(nèi)為省級市場監(jiān)督管理部門。但現(xiàn)實(shí)中，各地出于自身利益考量出臺了不同的主體資格認(rèn)定規(guī)范，認(rèn)定審核主體不一的規(guī)制矛盾也導(dǎo)致了主體資格認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容存在沖突。

四、我國社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的完善路徑

（一）夯實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的理論基石

社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化能夠有效消除壟斷，有利于監(jiān)測質(zhì)量的提升。將社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化落到實(shí)處，需立足于本土實(shí)踐，強(qiáng)化問題意識，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)理論的突破和創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的未來發(fā)展提供更多的智力支持。

社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律體系構(gòu)建中重要的一環(huán)，相較于后續(xù)的監(jiān)督管理，主體資格認(rèn)定工作處于整個監(jiān)管鏈的前端，對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展的意義重大。明確社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的基本理念，首要問題即是對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)定位，正確處理社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)與政府所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分，統(tǒng)籌好二者之間的關(guān)系。《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（2021修改）第二十四條第一款規(guī)定：“資質(zhì)認(rèn)定部門根據(jù)技術(shù)評審需要和專業(yè)要求，可以自行或者委托專業(yè)技術(shù)評價機(jī)構(gòu)組織實(shí)施技術(shù)評審?！睂?shí)際上，因各級市場監(jiān)管部門并不直接具備相應(yīng)的技術(shù)評審能力，技術(shù)評審工作必然會委派或指定相應(yīng)機(jī)構(gòu)完成，而生態(tài)環(huán)境主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)具有明顯的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，故成為首選。筆者認(rèn)為，具備技術(shù)審核職能的生態(tài)環(huán)境主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)不要再與社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭，應(yīng)以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，將其監(jiān)管職能向主體資格認(rèn)定的技術(shù)審核、監(jiān)測技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)測結(jié)果驗(yàn)證審查轉(zhuǎn)化。

（二）彌補(bǔ)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的立法缺陷

近年來，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的需求越來越大，國家對環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的管理要求越來越嚴(yán)格，各地區(qū)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定法律體系交叉重疊的問題更加凸顯，急需通過立法的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)，以細(xì)化和明確社會化發(fā)展框架，統(tǒng)籌社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的相關(guān)法律法規(guī)文件。社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定涉及到監(jiān)測主體是否具備承擔(dān)相應(yīng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務(wù)的能力，監(jiān)測數(shù)據(jù)是否合法有效、監(jiān)測行業(yè)規(guī)制是否規(guī)范等多方面，必須堅(jiān)持正確的發(fā)展理念，明確基本理念、認(rèn)定審核主體、社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體范圍、認(rèn)定方式、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督機(jī)制，形成完整的社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測主體資格認(rèn)定法律制度體系，以鼓勵社會力量參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場中來，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量。對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定進(jìn)行法律規(guī)制，科學(xué)界定其概念是前提?！兑庖姟肥褂玫氖恰吧鐣h(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”這一概念，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）征求意見稿》使用的則是“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測”，強(qiáng)調(diào)將生態(tài)和環(huán)境作為一個整體系統(tǒng)進(jìn)行考量。從尊重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的出發(fā)，“社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”也應(yīng)加入“生態(tài)”一詞。但是，如果直接表述為“社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”，其監(jiān)測對象就存在兩個可能——“生態(tài)環(huán)境”和“社會生態(tài)環(huán)境”，而“生態(tài)環(huán)境”本身并不一定是監(jiān)測的對象，這樣就產(chǎn)生了歧義。筆者認(rèn)為，在《上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（修訂草案）》使用的“環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一概念中加入“生態(tài)”一詞（即“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)）更加科學(xué)，且強(qiáng)調(diào)了社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的服務(wù)特性。

社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的方式、內(nèi)容和程序規(guī)范與否，關(guān)系到監(jiān)測結(jié)果能否獲得各方認(rèn)可。因此，應(yīng)確定統(tǒng)一的認(rèn)定方式，科學(xué)的認(rèn)定內(nèi)容以及規(guī)范的認(rèn)定程序。經(jīng)過近幾年環(huán)境監(jiān)測社會化的實(shí)踐，各地方已經(jīng)積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，未來應(yīng)在上位立法的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實(shí)際情況，制定科學(xué)、合理、可操作的實(shí)施細(xì)則，爭取制度立法。通過建立完善的修訂和補(bǔ)充機(jī)制，確保相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件能夠滿足生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動不斷變化的需求。

（三）完善社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的具體內(nèi)容

統(tǒng)一社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的審核主體 即便由市場監(jiān)督管理部門統(tǒng)一進(jìn)行社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定，但是生態(tài)環(huán)境主管部門仍無法完全撇開其相應(yīng)的管理職責(zé)。因此，現(xiàn)階段市場監(jiān)督管理部門與生態(tài)環(huán)境主管部門之間如何進(jìn)行協(xié)調(diào)仍是亟待解決的難點(diǎn)問題。為此，必須統(tǒng)一各主管部門的職權(quán)和職責(zé)，即國家市場監(jiān)督管理總局和省級市場監(jiān)督管理部門是社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的認(rèn)定審核主體，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的統(tǒng)一管理，組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)工作，各地的管理辦法及配套文件中與之沖突的規(guī)定必須廢止。如此，必然要涉及到原有部門的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職責(zé)權(quán)限的重新劃分、人事的調(diào)整和利益格局的變化等方方面面，應(yīng)從制度上克服原有既得利益格局所造成的體制障礙，清晰界定事權(quán)，形成政府所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)相互支持、共同發(fā)展的良好局面。同時，應(yīng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化管理新體制的特點(diǎn)，在積極研究現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上建立符合實(shí)際又契合新體制的協(xié)調(diào)機(jī)制。

明確社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體范圍 理論上，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)并不局限于特定的組織結(jié)構(gòu)，具備監(jiān)測能力、能夠承擔(dān)監(jiān)測義務(wù)的高等院校、公益法人甚至私人實(shí)驗(yàn)室皆屬社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測主體。實(shí)踐中，《意見》要求社會力量應(yīng)當(dāng)符合“財政部、民政部和工商總局關(guān)于政府購買服務(wù)的總體要求”，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》亦規(guī)定“承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量。承接政府購買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)會計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認(rèn)定的其他條件”。[20]未來，各地應(yīng)以實(shí)際監(jiān)測能力為基準(zhǔn)，盡可能地擴(kuò)大社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主體范圍。

量化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系 監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)既是監(jiān)測機(jī)構(gòu)展開監(jiān)測工作的依據(jù)和必需的資源，也是組成實(shí)驗(yàn)室管理體系所必需的作業(yè)指導(dǎo)書，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能否根據(jù)不同項(xiàng)目的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確完成監(jiān)測任務(wù)是判斷其是否具備相應(yīng)監(jiān)測能力的關(guān)鍵。應(yīng)圍繞不同的監(jiān)測項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境污染因子確定相應(yīng)的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成完備的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。對始終處于發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測來說，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系往往落后于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)更新。對此，應(yīng)及時補(bǔ)充并完善標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容，敦促已獲得相關(guān)主體資格的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的技術(shù)升級和設(shè)備更新。鑒于現(xiàn)階段各地社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能力參差不齊，可以優(yōu)勢互補(bǔ)為原則，嘗試推行“采檢分離”的差異化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過合作和分包模式有效利用社會力量，如對具備采樣優(yōu)勢的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行采樣主體資格認(rèn)定、對實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)?zāi)芰^強(qiáng)的社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)主體資格認(rèn)定等。

規(guī)范社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定程序 國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，會同生態(tài)環(huán)境主管部門出臺相應(yīng)規(guī)范，詳細(xì)規(guī)制社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的各個環(huán)節(jié)，重點(diǎn)核實(shí)社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的實(shí)際監(jiān)測能力與其申請的監(jiān)測服務(wù)范圍是否匹配。

完善監(jiān)督制度 應(yīng)構(gòu)建完備的日常監(jiān)管體系，隨時掌握社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)測能力的變化情況并及時評估，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行變更登記。應(yīng)加強(qiáng)質(zhì)量控制體系建設(shè)，構(gòu)建完善的退出機(jī)制，科學(xué)合理地設(shè)置啟動事由，依據(jù)不同的退出事由進(jìn)行相應(yīng)的制裁。如對于因社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具虛假監(jiān)測數(shù)據(jù)、超出資質(zhì)展開監(jiān)測活動等主觀違反法律、法規(guī)而退出的情況，應(yīng)該施加懲罰性制裁，對該機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人或相關(guān)責(zé)任人采取從業(yè)禁止措施，觸犯刑事法律規(guī)定的應(yīng)追究其刑事責(zé)任;對于非主觀原因?qū)е峦顺龅那樾螒?yīng)當(dāng)根據(jù)其所造成的損失酌情處理。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

The Identification of the Main Body Qualification of Social

Environment Monitoring Institutions

Li Yisong，Guo Jia

Abstract：Since the guidance of Ministry of environmental protection on promoting the socialization of environmental monitoring services was issued in 2015，China's social environmental monitoring institutions have gradually become an important force in ecological environmental monitoring.However，in practice，the relevant legislation，standards and procedures of subject qualification are not standardized，and many problems are exposed in the process of undertaking the corresponding monitoring tasks.Therefore，we should consolidate the basic theory of the socialization of ecological environment monitoring，clarify the standards and procedures of the qualification of social environment monitoring institutions，and on this basis，improve the relevant system construction from the top level，so as to standardize the behavior of ecological environment monitoring socialization service，and promote the healthy，benign and orderly development of ecological environment monitoring socialization service market.

Key words：social environment monitoring institution;identification of subject qualification;socialization of ecological environment monitoring