云南省社會化養(yǎng)老發(fā)展問題研究

熊飛 魯彥良 張慧

摘 要：在人口老齡化背景下，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式已經(jīng)很難滿足我國當(dāng)代老年人對于養(yǎng)老的需求，迫切需要社會各方力量的介入來解決人口老齡化所帶來的養(yǎng)老問題，而社會化養(yǎng)老方式是解決我國養(yǎng)老問題的必經(jīng)途徑。我國的老齡化呈現(xiàn)出不同的地區(qū)差異，目前老齡化較為嚴重的主要是東部發(fā)達地區(qū)，老齡化嚴重程度由東部向西部地區(qū)逐漸減弱，但西部欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老問題也隨著時間的推移日趨嚴重。云南是我國少數(shù)民族人口分布較多的地區(qū)，解決好云南地區(qū)的養(yǎng)老問題對于地區(qū)穩(wěn)定，促進民族團結(jié)具有較為重要的作用。基于此，針對云南社會化養(yǎng)老發(fā)展問題進行研究，探討當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老現(xiàn)階段存在的問題，提出適合其未來發(fā)展的社會化養(yǎng)老的意見及建議，以應(yīng)對日趨嚴重的老齡化所帶來的一系列的社會問題。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;社會化養(yǎng)老;云南

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0047-03

一、社會化養(yǎng)老的概念

社會化養(yǎng)老是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，以雇傭勞動制和社會生產(chǎn)力高度發(fā)展為經(jīng)濟基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，老年人在家庭中處于比較重要的地位，家庭贍養(yǎng)因此成為老人養(yǎng)老的主要方式。隨著工業(yè)化的發(fā)展，家庭不再是獨立的生產(chǎn)方式，老年人在家庭中的地位也隨之轉(zhuǎn)變。同時，原有的家庭教育功能逐漸被普及化的、大規(guī)模的現(xiàn)代教育體系所替代，加之其他社會服務(wù)機構(gòu)的出現(xiàn)，如托兒所、幼兒園，使老年人在家庭教育方面對晚輩的影響減弱。隨著老年人地位及作用在家庭中影響的降低，家庭養(yǎng)老的功能也相應(yīng)發(fā)生變化，社會化養(yǎng)老成為趨勢。

我國將社會化養(yǎng)老模式主要分為：居家養(yǎng)老模式、社區(qū)養(yǎng)老模式及機構(gòu)養(yǎng)老模式。

1.居家養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老模式是指老人居住在家中，由老人的子女親屬提供生活供養(yǎng)、身體照料和精神慰藉，并由政府或社區(qū)來提供一些其他補充服務(wù)（如上門心理輔導(dǎo)、夜間應(yīng)急熱線等）的一種養(yǎng)老模式。這種模式的服務(wù)人員主要以家庭為主，政府及社區(qū)服務(wù)為輔，服務(wù)對象主要以生活能夠自理，但生活能力低的老年人為主，可以彌補傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式中的不足，更好地豐富老年人在生活上、精神上的各項需求。

2.社區(qū)養(yǎng)老模式。我國的社區(qū)養(yǎng)老模式主要是指以社區(qū)托老所或日間照料中心為依托，通過社會參與及政府扶持，部分環(huán)節(jié)實行市場運作機制的養(yǎng)老服務(wù)模式。這種養(yǎng)老模式的服務(wù)人員是以社區(qū)及其他組織機構(gòu)為主，家庭為輔，老年人仍處于熟悉的生活環(huán)境之中，是一種半集中的養(yǎng)老模式，不僅可以解決老人的養(yǎng)老問題，還能不脫離親情的關(guān)懷。

3.機構(gòu)養(yǎng)老模式。機構(gòu)養(yǎng)老模式是目前比較普遍的養(yǎng)老方式，該種養(yǎng)老模式需要老人離開家庭居住到養(yǎng)老機構(gòu)當(dāng)中，主要依托于養(yǎng)老院、托老所及老年公寓。這種養(yǎng)老模式以營利性收費為主，需要具備一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，并且養(yǎng)老機構(gòu)還會根據(jù)收取的費用及老人的身體狀況將老人分為不同的服務(wù)等級，服務(wù)內(nèi)容以長期的綜合照料及康復(fù)護理為主，適合生活不能自理的老人。

二、云南省社會化養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀

云南省于2000年開始進入老齡化社會，與東部沿海地區(qū)相比，進入老齡化社會較晚。云南省人口老齡化人數(shù)分布不均，農(nóng)村人口老齡化程度普遍高于城市水平。2019年，云南全省60歲以上的老年人口約為692萬，老齡人口人數(shù)不斷增長，當(dāng)年老齡人口總數(shù)約占全省人口總數(shù)的14.24%，其中約有3.6%的老年人生活完全不能自理，32%的老年人需要適度照護。由于云南省進入老齡化社會的時間相對較晚，對老齡化帶來的各種問題反應(yīng)也相對較慢，云南省社會化養(yǎng)老的發(fā)展較慢，落后于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

2010年，云南省政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》，該意見中首次對社會化養(yǎng)老中的居家養(yǎng)老建設(shè)提出了設(shè)想，提出要將市場化有償服務(wù)與政府購買服務(wù)相結(jié)合，建設(shè)與志愿者公益服務(wù)為一體的居家養(yǎng)老體系，這不僅是對云南省居家養(yǎng)老服務(wù)提出構(gòu)想，更是省內(nèi)探索社會化養(yǎng)老體系建設(shè)的起點。2016年，云南省政府提出要在“十三五”期間實現(xiàn)社會化養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)覆蓋全部的城市社區(qū)及大部農(nóng)村地區(qū)的目標。2018年以來，全省45家社會興辦養(yǎng)老機構(gòu)獲補助，帶動社會資本約8.11億元。深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，截至2020年8月，全省共有“公建民營”養(yǎng)老機構(gòu)90家，預(yù)計在年內(nèi)開展“公建民營”的養(yǎng)老機構(gòu)15家。被列為國家PPP示范項目4個，其中省老年公寓采用PPP模式引入社會資本2 600多萬元，已正式運營。

雖然云南省政府不斷通過各種政策扶持云南省養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，但目前云南省的社會化養(yǎng)老發(fā)展還處于初步探索階段，距離滿足省內(nèi)人民養(yǎng)老需求仍有較大差距，如何更快更好地發(fā)展省內(nèi)社會化養(yǎng)老事業(yè)對其具有重大意義。

三、云南省社會化養(yǎng)老發(fā)展中存在的問題

1.社會化養(yǎng)老城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，服務(wù)內(nèi)容單一。從目前云南省社會化養(yǎng)老政策以及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的實際情況來看，省內(nèi)社會化養(yǎng)老在發(fā)展中存在城鄉(xiāng)差距大的問題，城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡，昆明市和其周邊城市的發(fā)展優(yōu)于偏遠地州。2018年我國的人口普查數(shù)據(jù)顯示，云南省農(nóng)村有口有3 000多萬，占全省人口比例的65.28%，60歲以上老年人口農(nóng)村地區(qū)有340多萬，約占全省60歲以上老年人口的70%。此外，根據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前云南省居家養(yǎng)老中提供的服務(wù)大部分是家政服務(wù)或一般生活照料，以社區(qū)日料中心和上門服務(wù)為服務(wù)的主要方式，開展最多的是基本生活護理、社區(qū)訂餐、送餐上門等服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容單一，無法滿足身體不能自理、獨自生活困難的老年人對日常生活長期照顧的需求。在老年人的精神需求方面也存在很大的不足。例如，云南省少數(shù)民族人口眾多，有相當(dāng)一部分老年人信仰佛教、伊斯蘭教等，但在居家養(yǎng)老中社區(qū)文化中心僅提供文體娛樂方面的內(nèi)容，對于有信仰需求的老人在精神生活方面就略顯不足。云南省未建成城鄉(xiāng)一體居家養(yǎng)老服務(wù)圈，居家養(yǎng)老服務(wù)無法惠及偏遠地州及農(nóng)村或居住偏遠的老年人，居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，無法實現(xiàn)針對性服務(wù)，這些均極大地限制了云南在社會化養(yǎng)老事業(yè)中的發(fā)展。

2.社會化養(yǎng)老機制不健全，社會參與度不高。云南省在發(fā)展社會化養(yǎng)老的過程中，雖然全面開放了養(yǎng)老服務(wù)市場，但是由于政府對于社會參與發(fā)展社會化養(yǎng)老的機制體制不健全，導(dǎo)致社會參與社會化養(yǎng)老的程度較低。2014年，云南省民政廳發(fā)布《云南省養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可實施辦法》，該辦法中規(guī)定企業(yè)或者私人參與社會化養(yǎng)老設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)，需要向相關(guān)部門辦理多種審批手續(xù)，如衛(wèi)生防疫報告、產(chǎn)權(quán)證明、環(huán)境保護部門驗收報告等多項材料，材料種類紛繁復(fù)雜，辦理時間長。近年來，能夠達到政府規(guī)定要求審批通過設(shè)立新建的非公辦養(yǎng)老機構(gòu)極少。此外，非公辦養(yǎng)老機構(gòu)由于建設(shè)前期投入大，短期內(nèi)很難得到較大收益等原因，導(dǎo)致很多原想投入到社會化養(yǎng)老發(fā)展中的企業(yè)或私人在面對手續(xù)紛繁復(fù)雜的情況下，打消了進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的念頭。

3.法律法規(guī)存在滯后性，社會化養(yǎng)老缺乏指導(dǎo)制度。由于法律法規(guī)在社會的發(fā)展中存在一定的滯后性，導(dǎo)致云南省政府在制定社會化養(yǎng)老發(fā)展政策方面容易缺乏法律作為相關(guān)依據(jù)。例如，在《老年人權(quán)益保障法》的第37條第一款中規(guī)定地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施為居家的老年人提供精神慰藉等服務(wù)，但是關(guān)于“精神慰藉”所包含的具體內(nèi)容并未說明，具體實施標準要求也未形成。此外，盡管我國法律對于養(yǎng)老機構(gòu)在老人入住后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任做了相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定得也較為模糊，造成入住老人與養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生矛盾時責(zé)任劃分不清，矛盾長期無法得到解決。因為法律、行政法規(guī)方面的缺失，一些接受養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的老人或老人家屬只能向社會尋求幫助，如向媒體曝光或通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布，諸如此類的解決問題方式容易導(dǎo)致不明真相的網(wǎng)友胡亂猜測，產(chǎn)生不良的社會影響，這不僅會對該養(yǎng)老機構(gòu)后續(xù)發(fā)展不利，還會影響到整個養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的未來發(fā)展。

四、云南省社會化養(yǎng)老發(fā)展的意見建議

1.建立社會化養(yǎng)老城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，擴大養(yǎng)老服務(wù)面。云南省作為老齡化發(fā)展日益嚴重的地區(qū)，在社會化養(yǎng)老方面面臨著眾多的問題，要想解決這些問題，政府發(fā)揮著極其重要的作用。在城鄉(xiāng)社會化養(yǎng)老中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。首先，要堅持城市與農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，現(xiàn)階段，將社會化養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)及養(yǎng)老公關(guān)服務(wù)向條件較為成熟的偏遠地州和農(nóng)村地區(qū)傾斜，逐步減少昆明周邊城市與偏遠地州和城市與農(nóng)村的社會化養(yǎng)老發(fā)展差距。省內(nèi)偏遠地州及農(nóng)村地區(qū)社會化養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員缺少，政府可以通過完善養(yǎng)老政策，加強對入鎮(zhèn)入村養(yǎng)老服務(wù)人才的激勵，通過政策扶持相關(guān)人員自愿投入到省內(nèi)社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進程中。其次，政府各職能部門在社會化養(yǎng)老發(fā)展中所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)劃分清楚，避免遇到問題時出現(xiàn)各職能部門間互相推脫的情形。最后，針對云南省社會化養(yǎng)老中服務(wù)內(nèi)容單一的問題，以居家養(yǎng)老為例，可以鼓勵社區(qū)養(yǎng)老中心與社會其他相關(guān)機構(gòu)合作，擴大養(yǎng)老服務(wù)面，豐富老人在衣食住行各個方面的生活。例如，在飲食方面，可以與餐飲機構(gòu)合作，為老人們提供多樣化的餐飲，老人可以根據(jù)需求選擇適合自己口味的飲食。在少數(shù)民族地區(qū)，對于有信仰需求的老人也可以與各個宗教機構(gòu)合作，滿足其在宗教信仰方面的需求。這不僅可以使他們感受國家經(jīng)濟發(fā)展帶來的利好，還能使老人不與社會脫節(jié)，感受到社會的溫暖，在全社會營造社會尊老愛老敬老的良好社會氛圍，更好地推動云南省內(nèi)社會化養(yǎng)老的進一步發(fā)展。

2.健全社會化養(yǎng)老發(fā)展機制，提高社會參與度。云南省在發(fā)展社會化養(yǎng)老的過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定適合當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老的規(guī)定和辦法。在社會力量參與興建養(yǎng)老機構(gòu)時，政府部門簡化許可的審批流程，設(shè)有專人進行相關(guān)的政策解讀或答疑。同時，適當(dāng)?shù)亟o予一定的資金扶持，在一定程度上降低初期設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)的成本，激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的活力。此外，對于經(jīng)濟條件較為良好，有一定的經(jīng)濟收入來源的老人群體可以留給市場化的民辦養(yǎng)老機構(gòu)來解決其養(yǎng)老，這樣可以提高社會資本參與社會化養(yǎng)老的發(fā)展動力。

3.制定合理、科學(xué)的社會化養(yǎng)老指導(dǎo)制度。法律制定的目的是維護人們的正當(dāng)利益，其實施的要求是必須存在可操作性。因此，云南省要想更好地發(fā)展社會化養(yǎng)老，就應(yīng)制定切合云南省當(dāng)?shù)貙嶋H情況的實施細則。首先，因為全國人大及其常委會制定的法律是根據(jù)全國的普遍性問題和情況制定的，這些法律在實施上每個地區(qū)可能面臨的情況不同。因此，云南省在發(fā)展社會化養(yǎng)老的過程中，要將云南地區(qū)少數(shù)民族等特殊性區(qū)分出來，對國家法律進行針對性的細化理解，出臺相關(guān)政策，形成指導(dǎo)實施意見，以便在省內(nèi)各個地區(qū)落實。其次，針對法律中社會化養(yǎng)老服務(wù)實施過程中責(zé)任標準不明的地方，云南省人大及其常委會可以收集在社會化養(yǎng)老中存在的養(yǎng)老機構(gòu)與老人之間存在問題的原因、情況，制定可以在省內(nèi)普遍適用的地方性法規(guī)，彌補上位法存在的不足。例如養(yǎng)老服務(wù)合同在我國合同法中無具體規(guī)定，相關(guān)部門可以根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)合同的特性，對合同中的主體、內(nèi)容等方面進行規(guī)定，或者可以制定養(yǎng)老服務(wù)合同的指導(dǎo)性范本，對合同的各方主體責(zé)任進行明確。如此一來，不僅可以促進省內(nèi)養(yǎng)老糾紛的解決，還能提高司法效率。

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作者簡介：熊飛（1980-），男，湖北襄陽人，副教授，社會工作師，碩士研究生，從事社會管理研究。