消防監(jiān)督執(zhí)法改革發(fā)展研究

顧濤

摘要：伴隨城市快速發(fā)展，建筑種類和功能愈發(fā)多樣，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)種類也隨之增加。消防監(jiān)督執(zhí)法工作壓力日益繁重，且新時(shí)期消防監(jiān)督執(zhí)法工作也勢(shì)必有新的需要。降低火災(zāi)發(fā)生頻率的關(guān)鍵在于防火工作的落實(shí)，在企事業(yè)單位對(duì)消防安全投入日漸增多的今天，作為消防監(jiān)督執(zhí)法部門應(yīng)如何發(fā)揮好自身職能、行使好監(jiān)管權(quán)力是值得深思和討論。《中華人民共和國(guó)消防法修正案》的審議通過;中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》的正式下發(fā)，都為消防執(zhí)法改革規(guī)劃了方向和實(shí)施的措施，同時(shí)也代表著機(jī)構(gòu)改革后的消防執(zhí)法工作改革全面落地。在改革推進(jìn)和具體實(shí)施過程中，如何更好的踐行以習(xí)近平總書記批示精神為引領(lǐng)，以黨中央、國(guó)務(wù)院各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求為標(biāo)準(zhǔn)，不斷為提高人民群眾的幸福感、獲得感和滿意感去服務(wù)，不斷為人民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的消防安全而努力，是機(jī)構(gòu)改革后的消防監(jiān)督執(zhí)法同行值得共同探討的問題。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督;管理體系

中圖分類號(hào)：TU998.1? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2021）06-0123-02

一、國(guó)內(nèi)外研究綜述

（一）國(guó)內(nèi)消防監(jiān)督執(zhí)法研究綜述

國(guó)內(nèi)專家學(xué)者從宏觀和微觀角度對(duì)我國(guó)的消防監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行了研究。

1.宏觀角度

宏觀角度的研究主要是指對(duì)我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法制度的現(xiàn)狀、運(yùn)行機(jī)制、方式方法等進(jìn)行研究。

原中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院是培養(yǎng)我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法力量的主要培育基地，該院專家白鳳領(lǐng)和高錦田教授在2004年對(duì)當(dāng)時(shí)消防監(jiān)督執(zhí)法制度的諸多現(xiàn)狀與改革方向提出了建議。2006年高錦田教授又對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)消防行政管理理念與模式進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并對(duì)轉(zhuǎn)變方向做了闡釋，他指出我國(guó)傳統(tǒng)消防行政管理的模式屬于管制行政型，這種模式的存在導(dǎo)致權(quán)力本位腐敗、行政管理中唯權(quán)不唯法、重視事前審批忽視事后監(jiān)管、政府各部門之間職能交叉但相互不配合、人員編制緊張和降低社會(huì)其他主體對(duì)消防管理的積極性和能動(dòng)性等諸多弊端。高錦田教授所指出這些弊端也正是近年來消防機(jī)構(gòu)改革面臨的首要問題。同一時(shí)期宋春紅教授就新型對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法模式進(jìn)行了探討，他認(rèn)為我國(guó)的消防監(jiān)督執(zhí)法工作應(yīng)由行政管理向依法監(jiān)督轉(zhuǎn)變、由依賴消防機(jī)構(gòu)向全社會(huì)齊抓共管，各負(fù)其責(zé)轉(zhuǎn)變、由逐個(gè)檢查向重點(diǎn)抽查轉(zhuǎn)變，從目前來看宋春紅教授對(duì)當(dāng)時(shí)消防監(jiān)督執(zhí)法模式的改進(jìn)，正成為今日消防監(jiān)督執(zhí)法模式的發(fā)展趨勢(shì)。應(yīng)急管理部消防救援局南京訓(xùn)練總隊(duì)張洋同志也對(duì)近年我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)，主要問題集中在火災(zāi)防控和消防執(zhí)法現(xiàn)狀與國(guó)家發(fā)展不相適應(yīng)、上層配套法規(guī)政策與消防執(zhí)法改革進(jìn)度不相適應(yīng)以及消防執(zhí)法理念、執(zhí)法能力、執(zhí)法力量與改革進(jìn)度不相適應(yīng)，并針對(duì)造成上述問題對(duì)原因進(jìn)行了闡釋。

2.微觀角度

微觀角度的研究主要是指就如何改進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法工作中的具體環(huán)節(jié)和消防監(jiān)督執(zhí)法工作中所執(zhí)行的法律法規(guī)進(jìn)行探討，相關(guān)的研究多是從消防監(jiān)督執(zhí)法工作人員在實(shí)際執(zhí)法工作中遇到的困難、困惑和實(shí)際問題出發(fā)，對(duì)一線消防監(jiān)督執(zhí)法人員的實(shí)際工作有一定的幫助和指導(dǎo)意義?？v觀國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該問題提出的建議，可歸結(jié)為從完善消防執(zhí)法體系、優(yōu)化消防行政執(zhí)法軟環(huán)境、加強(qiáng)執(zhí)法人員培養(yǎng)三個(gè)方面改善消防監(jiān)督執(zhí)法工作，但在應(yīng)對(duì)的策略較為有限，本人認(rèn)為這主要是因?yàn)椴糠謱＜覍W(xué)者參加一線執(zhí)法工作的經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)有限，而一線下消防監(jiān)督執(zhí)法人員受限于繁重的工作，少有精力對(duì)當(dāng)前對(duì)工作的思考做理論提升。

（二）國(guó)外研究

發(fā)達(dá)國(guó)家早期也存在消防安全整體意識(shí)不強(qiáng)，相關(guān)法律制度體系不完善，火災(zāi)事故頻發(fā)，因此消防安全監(jiān)督理論和實(shí)踐方面的研究要早于我國(guó)，吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，避免他國(guó)的教訓(xùn)，有利于消防工作少走彎路，取得更好的效果。

作為早期的工業(yè)國(guó)的英國(guó)，其在早期頒布的例如《工廠法》等多部法律中都規(guī)定設(shè)立安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，通過監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察員對(duì)工廠和企業(yè)包括消防安全在內(nèi)對(duì)多種安全進(jìn)行監(jiān)督管理，并通過法庭訴訟對(duì)形式對(duì)違法相關(guān)法律規(guī)定對(duì)企業(yè)進(jìn)行懲罰，但在1974年頒布了《工作安全健康法》明確指出，各企業(yè)的安全監(jiān)管將由原來的安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞴S、企業(yè)自主管理，與之對(duì)應(yīng)的是政府的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變?yōu)闄z查企業(yè)的安全管理體系建設(shè)，這與當(dāng)今我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，要求企業(yè)對(duì)自身落實(shí)消防安全主體責(zé)任相似。此外，美國(guó)、德國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家均已具備了相對(duì)比較完備的職業(yè)安全法，縱觀這些法律的突出特點(diǎn)是都明確了本國(guó)企業(yè)自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)消防安全管理責(zé)任，并且均制定了較為科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)提供抓手。

二、消防監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)涵

消防監(jiān)督執(zhí)法有著深刻的內(nèi)涵，不同專家、不同學(xué)者亦對(duì)此有著不同理解，但縱觀業(yè)內(nèi)，對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作主要有兩種觀點(diǎn)：一種是認(rèn)為消防監(jiān)督執(zhí)法是指擁有消防監(jiān)督職能的部門依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)對(duì)全社會(huì)的公民、法人和其他組織遵守國(guó)家消防相關(guān)的法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、宣傳以及對(duì)有關(guān)公共消防安全事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng);另一種是認(rèn)為消防監(jiān)督執(zhí)法僅指消防監(jiān)督，即擁有消防監(jiān)督職能的部門依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)對(duì)全社會(huì)的公民、法人和其他組織遵守消防法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查并督促其履行義務(wù)的行為。

三、目前消防監(jiān)督執(zhí)法工作的不足及對(duì)策

（一）消防監(jiān)督執(zhí)法力量嚴(yán)重不足

消防監(jiān)督執(zhí)法力量短缺主要有幾個(gè)原因，一是目前國(guó)內(nèi)對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)能力有限，無論過去或是現(xiàn)在，每年補(bǔ)充到一線參與執(zhí)法的干部不足千人，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、火險(xiǎn)隱患明顯增多的現(xiàn)實(shí)有所沖突;二是一名業(yè)務(wù)熟練的消防監(jiān)督執(zhí)法人員至少需要積累兩到三年實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn);三是受制于過去的體制機(jī)制，部分業(yè)務(wù)嫻熟的消防監(jiān)督執(zhí)法人員過早退出現(xiàn)役;四是在近些年的機(jī)構(gòu)體制改革中部分原本經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員受多重因素影響調(diào)整至其他崗位。

為解決消防監(jiān)督執(zhí)法力量不足的問題，建議從幾個(gè)方面入手，一是推動(dòng)更多高校開設(shè)消防安全相關(guān)專業(yè)課程，培養(yǎng)專業(yè)人才;二是從現(xiàn)有的注冊(cè)消防工程師中挑選有意愿加入消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的人員;三是在逐步提高消防監(jiān)督執(zhí)法人員待遇的同時(shí)指導(dǎo)他們更好的做好職業(yè)規(guī)劃;四是借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)將一部分消防監(jiān)督、指導(dǎo)、宣傳等工作外包給具備相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)單位。

（二）消防法律法規(guī)體系不健全

當(dāng)前我國(guó)的消防法律法規(guī)體系的建設(shè)有待加強(qiáng)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，各級(jí)政府和各職能部門都有其自身的消防工作職責(zé)，但這些工作中部分工作職責(zé)重疊，導(dǎo)致各家相互推諉，特別是在設(shè)計(jì)消防宣傳培訓(xùn)、城市消防規(guī)劃、消防基礎(chǔ)設(shè)施投入和不同功能的消防隊(duì)伍的建設(shè)上，缺乏具有較強(qiáng)可操作性的具體要求。同時(shí)部分的法律條款有待完善，不完善的條款導(dǎo)致在消防執(zhí)法工作中對(duì)一些非經(jīng)營(yíng)性單位難以形成有效的制約。例如：原《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》中對(duì)各企事業(yè)單位自身的消防安全責(zé)任作出了明確的要求，但卻沒有明確如何制約部分未按要求落實(shí)責(zé)任的企事業(yè)單位，這就使得有的單位有恃無恐。同時(shí)，我國(guó)的相關(guān)消防標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定的制定工作較為緩慢，導(dǎo)致許多條款很難滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求，且其中的強(qiáng)制性條款占比不足30%，這就為消防監(jiān)督執(zhí)法工作者的實(shí)際工作帶來了諸多的困惑。反觀國(guó)外一些國(guó)家：美國(guó)消防安全協(xié)會(huì)制定的消防規(guī)定、日本的《消防法》幾乎都是每年進(jìn)行一次修訂，這可以更好的服務(wù)時(shí)代的發(fā)展，一方面也可以促進(jìn)行業(yè)科研工作者對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行研究。最后，許多專業(yè)領(lǐng)域的消防設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)目前尚無統(tǒng)一定論，面對(duì)不同功能的場(chǎng)所，不能胡子眉毛一把抓，要區(qū)別對(duì)待，虛心聽取相關(guān)行業(yè)專家的建議，并將之與過往的工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，從而使工作事半功倍。

（三）部分消防監(jiān)督執(zhí)法工作者缺乏服務(wù)意識(shí)

消防監(jiān)督執(zhí)法是法律賦予消防行政管理部門的職責(zé)。但消防管理需要由一系列連續(xù)的工作構(gòu)成，它不僅僅是監(jiān)督和控制，更多的應(yīng)該從指導(dǎo)和服務(wù)的角度去幫助受監(jiān)督的企事業(yè)單位切實(shí)提高自身火災(zāi)防范能力。但長(zhǎng)期以來，基層消防監(jiān)督執(zhí)法中監(jiān)督工作和服務(wù)意識(shí)存在一定程度的失衡，這是由于部分監(jiān)督執(zhí)法人員對(duì)監(jiān)督執(zhí)法的理念認(rèn)知不足所導(dǎo)致的，也因此導(dǎo)致部分企事業(yè)單位對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法人員的正常工作存在較大的抵觸心理和畏難情緒，致使消防監(jiān)督執(zhí)法部門的工作大打折扣，且受監(jiān)管的單位對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法部門指出的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)隱患不僅不能舉一反三，反而是臨時(shí)布置、突擊整改、不查不改。

因此，需要消防監(jiān)督執(zhí)法者樹立邊執(zhí)法邊普法邊宣傳的服務(wù)意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)企事業(yè)單位法人和消防安全管理人的普法教育，要讓他們深知安全紅線意識(shí)的重要性，幫助他們建立底線思維。增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)可以從幫助企事業(yè)單位消防安全管理人掌握消防安全隱患的排查方法入手，要讓他們知道“查什么、怎么查”;其次，針對(duì)一時(shí)難以解決的消防安全隱患，消防監(jiān)督執(zhí)法者要為受監(jiān)管單位想辦法，提出可行的整改建議。通過消防監(jiān)督檢查，為社會(huì)單位的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的安全保障。

四、結(jié)語

綜上，目前我國(guó)的消防監(jiān)督執(zhí)法整體水平和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定的差距，主要面臨的問題有消防監(jiān)督執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、消防法律法規(guī)體系不健全、部分消防監(jiān)督執(zhí)法工作者缺乏服務(wù)意識(shí)等等，為了解決這些問題，更好的適應(yīng)時(shí)代的需要可以從主客觀兩個(gè)方面入手，在加大人力物力投入的同時(shí)也要加強(qiáng)現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的提升。同時(shí)，消防安全監(jiān)督工作絕不是消防監(jiān)督行政管理部門的一家之事，它需要全民參與，各部門聯(lián)動(dòng)，才能不斷提升消防安全管理水平。

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