基于學科評估的高校預算績效目標管理

林源 廣西中醫(yī)藥大學

引言

預算績效管理和學科評估是當前高校的兩個熱詞。2018年9月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》在國家最高層面確立了預算績效管理的意義和地位。2020年11月教育部印發(fā)《第五輪學科評估工作方案》開啟了第五輪學科評估的序幕。學科評估是高等教育評價的指揮棒，是集中展示高校辦學成效的重要答卷，學科評估的結果直接影響高校的社會聲譽，并帶來一系列的經(jīng)費投入。如何實現(xiàn)預算績效管理與學科評估有機銜接，推進高校健康有序發(fā)展，是當前高校財務管理面臨的一個重要課題。

一、高校預算績效目標管理存在的問題

預算績效目標管理是預算績效管理的主要內容，包括績效目標設定、審核、監(jiān)控、評價及評價結果運用等多個環(huán)節(jié)。做好預算績效管理首先要抓住預算績效目標管理這個“牛鼻子”。目前高校預算績效目標管理存在以下普遍問題：

（一）預算績效目標不科學

“重申請、輕使用”“重支出、輕績效”的思想在高校中還不同程度的存在。一些高?！跋扔许椖俊⒑笤O目標”，資金到位后因支出進度壓力，大量購買設備，突擊花錢。一些高校預算績效目標模糊，仍采用廣種薄收的粗放型管理方式，簡單地追加增強、提高、改善、促進等模糊效果。一些高校預算績效目標重點不突出，資金安排撒胡椒面、齊頭并進，造成資金緊張，項目績效低下。一些高校預算績效目標與國家要求不匹配，一旦面臨評估評比，要么東拼西湊成果，要么臨時追加大量投入，工作被動，成效也大打折扣。

（二）評價周期不合理

績效評價的周期一般為一年，當年評價上年預算的績效，而且一般情況下同一項目評過之后很少繼續(xù)開展后續(xù)跟蹤評價。預算資金的支出績效通常具有滯后性，需要經(jīng)過幾年之后才能逐步體現(xiàn)出來。當年績效較好但后續(xù)績效不佳的項目在評價中容易獲得高分，當年績效不顯但后續(xù)績效顯著的項目卻可能獲得差評?，F(xiàn)行的績效評價周期無法客觀全面地反映財政資金支出的績效，還會助長高校的短視行為，片面追求“短、平、快”的項目。

（三）評價指標可比性不強

在評價標準方面，現(xiàn)行的評價標準包括計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準和其他標準四種，但在實際操作過程中一般采用計劃標準，即比對預先設定好的績效指標完成情況?？冃е笜擞筛咝ＴO定，主管部門和財政部門審核。但限于人手精力，主管部門和財政部門審核的重點一般放在完整性上，高校在績效評價指標設定上擁有較大的決定權。高校為了在績效評價中獲得好成績，會“量身定制”易于完成的評價指標，評價指標定得越低的學校越容易獲得優(yōu)秀評價。各高校之間的評價指標可比性不強，削弱了預算績效評價結果的合理性。

二、改進高校預算績效目標管理的對策

（一）總體思路

基于學科評估實施績效目標管理是解決上述問題的一個切實可行的方法。首先，學科評估集中體現(xiàn)了國家對于高校的要求，圍繞學科評估實施績效目標管理保證預算績效目標的正確性與合理性，能夠在更大的范圍內凝聚共識，形成合力。其次，學科評估周期一般是四年，與財政三年滾動規(guī)劃周期大致相當，可以引導高?？茖W謀劃中長期發(fā)展，減少急功近利的行為。第三，學科評估指標具有較強的統(tǒng)一性，便于在不同高校之間開展橫向對比，有利于提高預算績效評價結果的合理性。

（二）具體措施

（1）科學合理設定預算績效目標。首先要圍繞中心。緊緊圍繞學科評估的要求設定預算績效目標，績效目標應盡量細化量化，盡量少用增強、提高、改善等模糊性的描述。第二要突出重點。全面對照評估指標和高校自身現(xiàn)狀，有計劃、分年度地補齊短板，鞏固優(yōu)勢，集中財力辦大事，不可面面俱到、齊頭并進。第三要合理可行?？冃繕艘泻蠈嶋H，與資金投入規(guī)模向匹配，避免制定得過低或過高。第四要完善績效指標。設置與績效目標相適應的績效指標，對績效目標進行細化和量化描述，同時根據(jù)上級要求和單位實際對績效指標設置合理的權重和合理的評分細則以及明確的責任劃分，便于事中監(jiān)督和事后評價?？冃е笜藨梢灾С滞度氘a(chǎn)出分析。

（2）密切監(jiān)測績效運行情況。結合高校特點合理確定監(jiān)測頻率、監(jiān)測指標和監(jiān)測重點。監(jiān)測頻率一般季度為主，對于重點項目可采取前緊后松的做法，上半年緊一些、下半年松一些，寒假、暑假期間要重點監(jiān)測，把工作趕在前面，減少年末突擊花錢。監(jiān)測指標以預算支出進度為主，預算支出進度簡單易行，同時也是項目進展的晴雨表和溫度計，能夠快速能夠反映項目進展情況或暴露存在的問題。監(jiān)測重點放在項目實施的關鍵節(jié)點，對照時效指標確定的項目開展進度檢查項目完成情況。

（3）及時開展績效評價?？冃гu價可采取項目組自評和學校評價相結合的方式，項目組自評應在每年寒假開始前完成，學校評價應在每年春季學期開學初完成。成立績效評價小組，小組成員由校內外專家組成，以校外專家為主，減少人情分、面子分對應績效評價結構的影響。績效評價結果應及時反饋給項目組征求意見，并結合項目組提出意見進一步修改完善，同時邀請評價專家面向全校開展專題講座，指出問題、傳授經(jīng)驗、總結提高。項目評價結果及時向學校領導匯報，并在校內一定范圍內進行通報。

（4）強化評價結果運用。評價結果運用方式可以選擇表揚、批評并責令整改，與預算掛鉤，與個人績效考核掛鉤等方式。對于績效較好的項目在以后年度預算安排上給予傾斜，對于績效不佳的項目減少預算安排直至停止安排預算。將預算績效評價的結果納入校內部門或個人的年度績效考核，與評優(yōu)評先以及績效工資掛鉤，增強評價結果對個人的觸動效果，倒逼項目負責人提高項目支出績效。

三、案例分析

績效指標設置是預算績效目標管理的一個難點。為進一步闡釋基于學科評估的預算績效目標管理，本部分就如何設置及審核績效指標舉例說明。

例：某高校202X年獲得財政一流學科建設項目撥款1000萬元，該校學科部門編制了如下績效目標和績效指標，如表1。

表1 某高校一流學科建設項目績效目標表

（一）績效目標存在問題

該年度績效目標包括了師資隊伍、平臺資源、人才培養(yǎng)、科學研究等內容，與學科評估指標是一致的，但存在以下問題：一是目標不明確，各項目標都沒有細化量化；二是績效目標與績效指標不匹配，績效指標中并沒有體現(xiàn)師資隊伍建設的內容；三是投向不明確，項目總預算1000萬元，但投入成本中只列了設備購置500萬元、圖書及數(shù)據(jù)庫購置200萬元，還有300萬元投向不明確，需要進一步修改。

（二）績效指標存在問題

（1）產(chǎn)出數(shù)量。產(chǎn)出數(shù)量不完整、不清晰?？尚薷臑椋阂M人才數(shù)量：10人/采購實驗設備：200臺件/采購數(shù)據(jù)庫個數(shù)：4個/采購圖書：2萬冊。

（2）產(chǎn)出質量。產(chǎn)出質量不完整，產(chǎn)生質量是保證產(chǎn)出數(shù)量效果的控制措施，應根據(jù)產(chǎn)出質量對應設置指標?？梢孕薷臑椋阂肴瞬胖蝎@得博士學位的比例：100%/引進人才三年內流失率不超過：20%/設備驗收合格率：100%/數(shù)據(jù)庫校內訪問并發(fā)端口數(shù)量：200個/數(shù)據(jù)庫校外訪問端口：50個/圖書正版率：100%等。

（3）產(chǎn)出時效。產(chǎn)生時效過于籠統(tǒng)，不利于跟蹤監(jiān)測，應根據(jù)工作計劃設置關鍵的考核節(jié)點，增強績效指標的約束力?？梢孕薷臑椋喝瞬耪衅竿ǜ姘l(fā)布時間：2月底前/人才到位時間：10月底前/設備、數(shù)據(jù)庫、圖書完成招標時間：6月底前/供貨驗收完成時間：9月底前等。

（4）產(chǎn)出成本。產(chǎn)出成本內容不完整，不詳細，無法對投入產(chǎn)出進行評估?？梢孕薷臑椋阂M人才安家費：300萬元/采購設備：500萬元/數(shù)據(jù)庫購置：120萬元/圖書購置：80萬元。

（5）社會效益。社會效益內容與指標要求不相關。社會效益是績效指標設置的難點和爭議焦點。根據(jù)財政部要求，社會效益反映預算支出對社會發(fā)展帶來的效果和影響，高校的社會效益主要是人才培養(yǎng)的數(shù)量和質量，但人才培養(yǎng)的數(shù)量和質量是全部資金共同作用形成的結果，單純確定某項資金的社會效益非常困難。社會效益建議結合立項的目的，采取排除法確定，即效果指標中不屬于經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響的內容全部歸入社會效益。本項目的社會效益可設置為：專任教師中具有博士學位的比例：45%/新引進人才每人每年服務學生：150人以上（按生師比1：15確定）/新增實驗種類：20個/設備年均使用率：80%以上/設備年均使用人次：1000人以上/新增數(shù)據(jù)庫年均總訪問數(shù)量：4萬次以上/新增圖書年均借閱次數(shù)：10次等。結合數(shù)量指標、成本指標可以進一步分析投入產(chǎn)出的效果，審核項目預算的合理性。

（6）可持續(xù)性影響。指標設置過于模糊，不明確。可以修改為：引進人才服務年限5年以上/新增設備使用年限6年以上/設備維護支出年均100萬元等。再把項目的生命周期考慮進來，整個項目的投入產(chǎn)出便比較全面了。

（三）簡要投入產(chǎn)出分析

根據(jù)績效指標簡單整理，可以得出表2，并據(jù)此進行簡要的投入產(chǎn)出分析。

表2 某高校一流學科建設項目投入產(chǎn)出情況表

從表2數(shù)據(jù)可見，引進人才的人均成本為30萬元，要求服務5年，平均每年成本是60萬元。該項費用偏低，可能無法引進和穩(wěn)定人才；每人每年為150個上課，5年共計750個學生，平均每人成本400元，相對合理。購置實驗設備一次性支出500萬元加上后續(xù)維修費用100萬元，設備生命周期全部成本應為600萬元，按照年均1000人次使用計算，每人次使用成本為1000元，費用較高，需要謹慎論證。另外數(shù)據(jù)庫每次訪問的費用平均為30元，似乎偏高，購買的必要性需要進一步論證。

結語

學科評估是當前一段時間內國家對于高等教育要求的集中體現(xiàn)，是高校發(fā)展的重要遵循。然而學科評估指標是一個相對滯后的指標，在每一輪學科評估前夕才公布。從某種意義上說，學科評估指標更像檢查工作落實情況的總結性指標而非指導工作開展的引導性指標。這便是基于學科評估指標開展預算績效目標管理的局限性。每一輪學科評估指標雖然有所變化，但同時也具有一定的延續(xù)性，對于下一輪評估前高校的發(fā)展仍然具有較大的指導意義。而且學科評估指標在高校中具有廣泛的認同性和較強的可比性。總體上看，基于學科評估開展高校財政資產(chǎn)績效評價利大于弊。