土地出讓收入換稅務(wù)部門征收，影響有多大？

汪德華

6月4日，財(cái)政部等四部委“官宣”了一則通知：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入將劃歸稅務(wù)部門征繳，而非由自然資源部門征收。

消息一出，坊間炸了鍋。有評(píng)論稱：“土地出讓金制度將退出歷史舞臺(tái)，土地財(cái)政也會(huì)宣告終結(jié)，房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方政府融資平臺(tái)將迎來(lái)大震動(dòng)。”

這份通知名字挺長(zhǎng)，叫《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》。它給了明確時(shí)間表：自7月1日起，河北、內(nèi)蒙古、上海等七大省區(qū)市試點(diǎn)先行，非試點(diǎn)地區(qū)2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

一

為何國(guó)有土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收會(huì)引發(fā)這樣大的討論和關(guān)注呢？

一個(gè)現(xiàn)實(shí)的背景是，土地出讓收入在政府性基金收入中占比較高。2020年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入8.41萬(wàn)億元，占當(dāng)年全國(guó)政府性基金收入的比重超過(guò)90%。不少地方的建設(shè)發(fā)展始終對(duì)土地出讓收入有較大依賴。

那么，此次劃轉(zhuǎn)土地出讓收入征收職責(zé)，確如市場(chǎng)猜測(cè)，是要對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)開展大動(dòng)作嗎？

事實(shí)上，本次將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等4項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是2018年機(jī)構(gòu)改革的后續(xù)。

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。同年7月，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》對(duì)開展社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)等改革任務(wù)也進(jìn)行了具體部署。

此后，多項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。如：2019年1月1日起，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收;2020年1月1日起，地方政府及有關(guān)部門征收的國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、向企事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者征收的水利建設(shè)基金，均劃歸稅務(wù)部門征收。

此次國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的劃轉(zhuǎn)，正是同一改革的一部分。

二

按原有方式征收了多年，為何要?jiǎng)澽D(zhuǎn)征收主體呢？

筆者認(rèn)為，將政府類收入統(tǒng)一劃歸稅務(wù)部門征管，能降低征納成本、理順職責(zé)關(guān)系、提高征管效率，這也是“財(cái)政統(tǒng)一”的必備要素。

近兩年非稅收入征管劃轉(zhuǎn)種類較多、推進(jìn)較快，社會(huì)討論和關(guān)注度總體平穩(wěn)。但此次土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)卻引發(fā)空前討論。什么原因？土地出讓收入一度與房地產(chǎn)市場(chǎng)、城投平臺(tái)、地方政府債務(wù)等話題聯(lián)系在一起。

此前，一些地方政府為推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將土地資源注入城投平臺(tái)，后者負(fù)責(zé)收儲(chǔ)、拆遷并將土地資源作為抵押品獲取金融機(jī)構(gòu)貸款。近年來(lái)，不少城投平臺(tái)償債及現(xiàn)金流壓力較大。此時(shí)，土地出讓收入一旦劃歸稅務(wù)部門征收，鑒于其技術(shù)手段更完善，征收力度自然比以往更大，部分地區(qū)存在的延期繳納土地出讓金等行為必將減少，事實(shí)上可能增大城投平臺(tái)的資金壓力。

那么，劃轉(zhuǎn)土地出讓收入征收職責(zé)，會(huì)否影響城投平臺(tái)、地方債務(wù)及房?jī)r(jià)呢？

若要產(chǎn)生影響，土地出讓收入的性質(zhì)或歸屬必然要發(fā)生改變。但按照通知表述，劃轉(zhuǎn)后“四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。

這就意味著，征收標(biāo)準(zhǔn)、收入歸屬、收入性質(zhì)均沒有發(fā)生變化，轉(zhuǎn)變的僅是征管機(jī)構(gòu)。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入仍全部歸地方政府所有，中央不參與分成，地方政府仍將主導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屒闆r。

此外，土地出讓收入不同于一般非稅收入，它是政府資產(chǎn)交易行為獲取的收入，而非按照法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的征稅或收費(fèi)。因此，稅務(wù)部門發(fā)揮主管能動(dòng)性的空間很有限，比如出讓哪些土地使用權(quán)、出讓價(jià)格多少等，仍由主管交易的國(guó)土部門代表政府去商定，稅務(wù)部門則發(fā)揮代為征收功能。

但稅務(wù)部門并非只管收錢。就像一些解讀者提出的，劃歸稅務(wù)征管，必將提升土地出讓收入征管的規(guī)范性，減少“暗箱操作”。至于征管規(guī)范能否影響土地財(cái)政或地方融資平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)，則是見仁見智的問(wèn)題。在黨紀(jì)法規(guī)、審計(jì)監(jiān)督等多重約束之下，現(xiàn)有土地財(cái)政或地方融資平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)已明顯規(guī)范，劃轉(zhuǎn)征管機(jī)構(gòu)不見得對(duì)其產(chǎn)生太大影響。

三

有人說(shuō)：“情況沒那么簡(jiǎn)單，中央在下一盤大棋，現(xiàn)在看似‘不變，實(shí)則為今后的‘變做準(zhǔn)備?！?/p>

實(shí)事求是地說(shuō)，由于合并后的地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行的是“以國(guó)家稅務(wù)總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制”，此次劃轉(zhuǎn)之后中央在掌握土地出讓收入信息方面更有優(yōu)勢(shì)。但需要注意的是，在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，中央掌握這些信息完全可以通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn)，并非一定要依賴變更征管機(jī)構(gòu)。此外，現(xiàn)代地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制與征管收入歸屬之間沒有關(guān)系。包括稅收、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的征管收入的歸屬，是按照相應(yīng)體制文件的規(guī)定，在通盤考慮發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的大前提下做的安排。

故而，此次劃轉(zhuǎn)與未來(lái)是否要調(diào)整收入歸屬及收入性質(zhì)，二者沒有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)。即便不劃轉(zhuǎn)，也仍舊可以調(diào)整收入歸屬和收入性質(zhì)。有了此次劃轉(zhuǎn)，是否要調(diào)整收入歸屬和收入性質(zhì)，要考慮的是其他因素，而非征管機(jī)構(gòu)因素。