公共安全視角下日本東京都防災(zāi)公園體系規(guī)劃*

李 禾 王思元，2

1 北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院 北京 100083

2 北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境北京實(shí)驗(yàn)室 城鄉(xiāng)園林景觀建設(shè)國(guó)家林業(yè)和草原局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100083

公共安全事件是包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件在內(nèi)，危及到大多數(shù)人生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全，并可能引起公共社會(huì)秩序紊亂的事件[1]。近年來，公共安全事件頻發(fā):2019年澳大利亞叢林大火災(zāi)情重大，損失慘重；2020年公共衛(wèi)生事件爆發(fā)，新型冠狀病毒引起重大疫情嚴(yán)重危害公眾生命安全。城市安全是一個(gè)永恒的話題，城市綠地作為城市重要的組成部分在面對(duì)各類公共安全問題時(shí)，能夠起到預(yù)防災(zāi)害、應(yīng)急避難、改善公共健康等作用[2]，合理的布局與功能安排對(duì)城市安全體系構(gòu)建具有積極意義。

日本是世界上防災(zāi)公園規(guī)劃最完備的國(guó)家之一，東京都作為日本經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、居民最多、土地利用率最高的城市群，在大都市防災(zāi)工作中積累了較多的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，學(xué)者對(duì)日本防災(zāi)公園的研究主要集中于防災(zāi)公園基本概念[3－4]、防災(zāi)公園分類標(biāo)準(zhǔn)及配置原則[5－7]，以及防災(zāi)公園內(nèi)部空間及設(shè)施分析[8－9]等，但缺少城市尺度防災(zāi)公園規(guī)劃的系統(tǒng)研究。本文從公共安全視角出發(fā)，總結(jié)東京都防災(zāi)公園體系的發(fā)展動(dòng)態(tài)，分析比較公園的功能定位，梳理整體布局和規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)，得出對(duì)我國(guó)城市防災(zāi)綠地體系規(guī)劃的啟示。

1 日本防災(zāi)公園概述

1.1 災(zāi)害事件驅(qū)動(dòng)下的防災(zāi)公園發(fā)展

日本列島地處環(huán)太平洋地震帶，因其地理狀況成為自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。日本的防災(zāi)公園體系是在總結(jié)多次應(yīng)對(duì)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)展完善的[10]，包括公園建設(shè)和相關(guān)法律政策。

公園防災(zāi)功能的完善主要受重大災(zāi)害的影響。從1923年關(guān)東大地震，開放綠地空間首次作為城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施被認(rèn)識(shí)，到2016年熊本地震，公園防災(zāi)設(shè)施結(jié)合各類場(chǎng)所發(fā)揮了完善的避難作用。在近百年發(fā)生的重大災(zāi)害中，防災(zāi)公園的防災(zāi)、救災(zāi)據(jù)點(diǎn)，避難場(chǎng)所等基本功能得到體現(xiàn)，并作為城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施被規(guī)劃建設(shè)，以應(yīng)對(duì)地震、海嘯及其他氣象災(zāi)害[11]。

災(zāi)后調(diào)查和復(fù)興規(guī)劃往往伴隨相關(guān)法律的發(fā)布和政策的修訂。日本發(fā)布了《城市公園法》《城市綠地保全法》 《防災(zāi)公園規(guī)劃、設(shè)計(jì)指南》等法律政策[12－13]，內(nèi)容從功能概念的提出到制度建立，再到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，說明日本的防災(zāi)公園法律體系逐漸完善成形，為實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)和實(shí)施保障。

1.2 防災(zāi)公園體系現(xiàn)狀

日本防災(zāi)公園定義為:當(dāng)市區(qū)內(nèi)由地震引發(fā)火災(zāi)等災(zāi)害時(shí)，為了保護(hù)國(guó)民的生命財(cái)產(chǎn)、強(qiáng)化大中城市區(qū)域的防災(zāi)結(jié)構(gòu)而建設(shè)的具有廣域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)、地域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)、避難場(chǎng)所、避難通道、支援場(chǎng)所作用的城市公園和緩沖綠地[14]。根據(jù)災(zāi)害的種類和規(guī)模，避難場(chǎng)所、通道和防災(zāi)據(jù)點(diǎn)等作用由防災(zāi)公園與設(shè)施、學(xué)校教育設(shè)施、道路、河流等進(jìn)行分工承擔(dān)[15]。防災(zāi)公園是目前日本防災(zāi)綜合整備中的重要一環(huán)。《防災(zāi)公園規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理運(yùn)營(yíng)指南》(2017)對(duì)防災(zāi)公園的類型、配置標(biāo)準(zhǔn)、作用等進(jìn)行了具體規(guī)定(表1)，這對(duì)于日本所有城市的防災(zāi)公園體系規(guī)劃具有指導(dǎo)作用。

2 東京都的受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害設(shè)想

2.1 自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)

東京都位于日本關(guān)東地區(qū)，毗鄰東京灣，地形豐富、處于地質(zhì)活動(dòng)斷層，易發(fā)生地震和氣象災(zāi)害[16]。由于城市發(fā)展和人口規(guī)模，災(zāi)害對(duì)東京都地方和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。據(jù)瑞士再保險(xiǎn)公司Swiss Re對(duì)世界616個(gè)都市的自然災(zāi)害(地震、暴風(fēng)雨、風(fēng)暴潮、海嘯、洪水)風(fēng)險(xiǎn)度的評(píng)估，東京－橫濱高居首位[17]。

東京都的地形主要為山地、臺(tái)地、洼地、島嶼，由于地形不同，所面臨的災(zāi)害情況也不相同[18]。山地有山崩、泥石流、滑坡等災(zāi)害危險(xiǎn)；臺(tái)地有發(fā)生陡坡崩塌的危險(xiǎn)；洼地易發(fā)生搖晃，河流附近有海嘯危險(xiǎn)；島嶼易發(fā)生海嘯，且受災(zāi)后物資輸送難度大。東京都一旦發(fā)生地震，受地形影響極有可能伴隨產(chǎn)生滑坡、海嘯等災(zāi)害。由于歷史因素，東京都存在大量的木構(gòu)造建筑密集地區(qū)，這類地區(qū)易引起火勢(shì)蔓延，地震時(shí)建筑極易倒塌[19]。綜上分析，地形地質(zhì)等自然因素和歷史因素導(dǎo)致了城市復(fù)合災(zāi)害易發(fā)、抗災(zāi)性能差，嚴(yán)重威脅東京都的公共安全。

2.2 災(zāi)害設(shè)想

東京都最大的安全威脅來自下方因地質(zhì)活動(dòng)不斷靠近的震源?；诰C合受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大、災(zāi)時(shí)危險(xiǎn)度高的情況，東京都提出了首都直下型地震的設(shè)想。預(yù)測(cè)表明，30年內(nèi)將有70%的概率在首都正下方發(fā)生地震[20]。 《首都直下型地震造成的東京損失預(yù)想》對(duì)東京正下方可能發(fā)生的各類地震做出震級(jí)預(yù)測(cè)，得出高峰時(shí)期的避難人員最多可達(dá)約339萬人，難以回家人員約517萬人[21]。

基于災(zāi)害設(shè)想，東京都發(fā)布了首都直下型地震對(duì)策計(jì)劃，規(guī)劃部門提出了保護(hù)首都人員生命、延續(xù)首都樞紐功能、重建和恢復(fù)首都圈3項(xiàng)使命[22]。防災(zāi)公園體系在災(zāi)時(shí)疏散避難、災(zāi)后救援重建等方面發(fā)揮重要職能，尤其承擔(dān)保護(hù)避難人員安全的關(guān)鍵作用，是首都直下型地震計(jì)劃的重要規(guī)劃組成部分。

3 公共安全視角下東京都防災(zāi)公園體系規(guī)劃

3.1 防災(zāi)公園體系發(fā)展

東京都防災(zāi)公園體系近百年來處于動(dòng)態(tài)發(fā)展與不斷完善的狀態(tài)，持續(xù)的更新使體系從最開始防災(zāi)功能單一的復(fù)興規(guī)劃，逐漸發(fā)展成為層級(jí)清晰、職能完善、切實(shí)維護(hù)城市公共安全的防災(zāi)公園體系。

1923年關(guān)東大地震使人們深切認(rèn)識(shí)到公園綠地在過密型大城市中的防災(zāi)作用[23]。在災(zāi)后的復(fù)興計(jì)劃中，出于阻隔火勢(shì)蔓延的考慮，政府將大型開放空間及原有公園規(guī)劃為具有防災(zāi)功能的公園綠地，結(jié)合相連的街道形成首個(gè)防災(zāi)城市規(guī)劃型公園系統(tǒng)[24]。由此，日本第一個(gè)防災(zāi)性質(zhì)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃始于東京都，也是日本公園綠地避災(zāi)體系的起點(diǎn)[25]。

2003年，東京首都圈修訂了新的地域防災(zāi)規(guī)劃，以首都圈7號(hào)環(huán)線為軸規(guī)劃了葛西臨海公園、木場(chǎng)公園、篠崎公園等11個(gè)公園作為“大規(guī)模營(yíng)救、救災(zāi)活動(dòng)據(jù)點(diǎn)候選地” (圖1)[18]。規(guī)劃有意識(shí)地按照災(zāi)時(shí)主要功能對(duì)公園分類，賦予重要公園救災(zāi)據(jù)點(diǎn)功能，并結(jié)合交通規(guī)劃，這是城市公共安全規(guī)劃聯(lián)動(dòng)意識(shí)的體現(xiàn)。

圖1 2003年11個(gè)大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園分布

截至2016年，東京都已有防災(zāi)公園61處。除一處骨干廣域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)外(東京臨海廣域防災(zāi)公園)，防災(zāi)公園的主要職能分為3類:一類是被指定為大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的公園(21處)；一類是可以作為避難場(chǎng)所的公園綠地(58處)；一類是被指定為直升機(jī)活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的公園(35處)[26]?？梢?，這時(shí)的防災(zāi)公園體系已形成清晰的層級(jí)分類，體現(xiàn)出功能配置的完善，與其他防災(zāi)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，共同保障城市公共安全。

3.2 防災(zāi)公園的功能定位與空間布局

3.2.1 功能與定位

城市公園在東京都防災(zāi)計(jì)劃中主要定位為避難場(chǎng)所和救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)。作為避難場(chǎng)所的公園在避難中擔(dān)任的角色為:危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)是確保安全的臨時(shí)集合場(chǎng)所；當(dāng)臨時(shí)集合場(chǎng)所不安全時(shí)，又是等待危險(xiǎn)解除的避難場(chǎng)所[27]。作為大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的公園必須滿足以下條件:確保大型直升機(jī)的臨時(shí)起降空間、確保部隊(duì)的活動(dòng)空間、上類空間需1.5hm2以上的活動(dòng)面積。東京都防災(zāi)公園體系中不同定位公園的功能設(shè)施要求對(duì)比如表2所示。3.2.2選址與布局

表2 不同定位防災(zāi)公園的功能設(shè)施要求簡(jiǎn)要對(duì)比

大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園的部署與地區(qū)危險(xiǎn)度相關(guān)，選址一般在接近被認(rèn)為會(huì)遭受巨大損失的地區(qū)[28]。大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園與木結(jié)構(gòu)住宅密集區(qū)、綜合地區(qū)危險(xiǎn)度的布局關(guān)系(圖2、圖3)說明此類公園的選址應(yīng)符合所在地危險(xiǎn)系數(shù)低、接近易在災(zāi)害中受損害的區(qū)域。結(jié)合地區(qū)危險(xiǎn)度的公園選址是出于對(duì)公共安全的考慮，確保了大型援救活動(dòng)的安全性和及時(shí)性。

圖2 大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園與木結(jié)構(gòu)住宅密集區(qū)的布局關(guān)系(改繪自參考文獻(xiàn)[27])

圖3 大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園與綜合地區(qū)危險(xiǎn)度的布局關(guān)系(改繪自參考文獻(xiàn)[27])

防災(zāi)公園體系布局以東京臨海廣域防災(zāi)公園為總指揮基地，以作為大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的公園為主干，所有作為避難場(chǎng)所的公園整體由東京23區(qū)向多摩地區(qū)分散布局(圖4)。

圖4 東京都防災(zāi)公園與應(yīng)急道路分布

作為大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的公園以環(huán)狀七號(hào)線為軸規(guī)劃，并沿特定應(yīng)急道路分布。七號(hào)線作為災(zāi)后應(yīng)急道路中的重要環(huán)線，起著連接其他道路的樞紐作用。沿環(huán)線交通展開布局確保了大型公園更高效、廣泛地發(fā)揮救援作用，從而在災(zāi)害發(fā)生時(shí)延續(xù)首都樞紐功能。

大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園、避難公園、應(yīng)急輸送道路三者的規(guī)劃聯(lián)系密切(圖5)，合理的布局模式利于避難及救援時(shí)所需的人員與物資流動(dòng)，確保所需資源的及時(shí)供給和救援活動(dòng)的順利開展，加快重建和恢復(fù)首都圈。

圖5 大規(guī)模救援活動(dòng)據(jù)點(diǎn)公園、避難公園、應(yīng)急輸送道路布局模式

3.3 防災(zāi)公園的管理與應(yīng)用

管理與應(yīng)用有序進(jìn)行是防災(zāi)公園發(fā)揮作用的前提。工作人員會(huì)定期檢查公園的防災(zāi)設(shè)施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題以保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并且反復(fù)進(jìn)行設(shè)施運(yùn)用訓(xùn)練，確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠正常使用。除了公園的管理維護(hù)，實(shí)際應(yīng)用還需要相關(guān)部門的協(xié)助與公眾參與。公園附近的居民、地區(qū)的學(xué)校、民間企業(yè)等將共同實(shí)施防災(zāi)訓(xùn)練、體驗(yàn)設(shè)施使用、學(xué)習(xí)防災(zāi)技術(shù)。東京都政府、都市整備局的防災(zāi)主頁提供了《東京防災(zāi)》書籍和防災(zāi)公園定位系統(tǒng)，推進(jìn)防災(zāi)公園維護(hù)公共安全的實(shí)際應(yīng)用。

4 東京都防災(zāi)公園推動(dòng)公共安全建設(shè)的成功因素

4.1 法律地位與制度保障

日本對(duì)于防災(zāi)公園的重視體現(xiàn)在政府對(duì)其地位給予了立法保障。東京都防災(zāi)公園體系規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容被作為重要篇章寫入了《東京都地域防災(zāi)計(jì)劃》《公園管理總體規(guī)劃》 《城市計(jì)劃公園、綠地的整備方針》等具法律效力的文件。 《防災(zāi)公園規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理運(yùn)營(yíng)指南》明確了具體設(shè)計(jì)導(dǎo)則，指導(dǎo)全國(guó)城市的防災(zāi)公園建設(shè)。防災(zāi)公園體系規(guī)劃是構(gòu)建城市公共安全進(jìn)程中具有法律保障和實(shí)施規(guī)范的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

4.2 體系層級(jí)清晰、布局合理

東京都構(gòu)建了層級(jí)清晰、布局合理的綜合防災(zāi)公園體系。防災(zāi)公園體系規(guī)劃層級(jí)清晰，功能定位明確，形成了重點(diǎn)公園結(jié)合地區(qū)危險(xiǎn)度選址、沿環(huán)線交通樞紐展開、配置模式利于救援的合理布局，最大程度防范危險(xiǎn)、保障公眾安全。在管理體系中，公園管理部門、防災(zāi)機(jī)構(gòu)、消防部門、民間事業(yè)部門以及當(dāng)?shù)鼐用穸汲袚?dān)相應(yīng)的職能，多方協(xié)作推進(jìn)防災(zāi)公園體系建設(shè)，共建安全城市。

4.3 及時(shí)關(guān)注與持續(xù)更新

根據(jù)前文分析，東京都防災(zāi)公園體系結(jié)合防災(zāi)應(yīng)急道路和區(qū)域危險(xiǎn)度進(jìn)行選址布局，說明災(zāi)害研究工作是防災(zāi)規(guī)劃合理開展的基礎(chǔ)?？蒲腥藛T對(duì)各類災(zāi)害最新動(dòng)向給予及時(shí)關(guān)注，對(duì)可能造成嚴(yán)重?fù)p失的災(zāi)害做出預(yù)測(cè)，及時(shí)更新防災(zāi)公園規(guī)劃。東京都城市官網(wǎng)、公園協(xié)會(huì)等網(wǎng)站對(duì)防災(zāi)公園信息予以公示，定期發(fā)布防災(zāi)公園規(guī)劃與使用手冊(cè)。以上無論是規(guī)劃內(nèi)容還是網(wǎng)站信息都處于持續(xù)更新的狀態(tài)，體現(xiàn)了對(duì)城市公共安全的切實(shí)關(guān)注。

5 對(duì)我國(guó)城市防災(zāi)綠地體系建設(shè)的啟示

5.1 完善法律體系保證實(shí)施

東京都防災(zāi)公園規(guī)劃在各類規(guī)劃編制中具有重要的地位，實(shí)施得到了充分保障，規(guī)劃理念得以推進(jìn)，細(xì)節(jié)得以落實(shí)。在我國(guó)多數(shù)的城市規(guī)劃中，防災(zāi)綠地沒有獨(dú)立的法定規(guī)劃地位，且缺乏法律保障，無法作為維護(hù)公共安全的有力支撐。因此，我國(guó)應(yīng)充分重視防災(zāi)綠地規(guī)劃，在完善法律時(shí)汲取日本的成功經(jīng)驗(yàn)，即協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)從預(yù)防到應(yīng)急再到復(fù)興的有序安排、結(jié)合實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)，形成完備的法律體系，推動(dòng)我國(guó)防災(zāi)綠地體系的發(fā)展。

5.2 形成長(zhǎng)效系統(tǒng)的規(guī)劃體系

相較于日本，目前國(guó)內(nèi)的防災(zāi)避險(xiǎn)綠地規(guī)劃更接近臨時(shí)避險(xiǎn)的應(yīng)急計(jì)劃，未能形成長(zhǎng)效系統(tǒng)的規(guī)劃體系。規(guī)劃體系可以從政府機(jī)關(guān)責(zé)任體制、防災(zāi)綠地規(guī)劃建設(shè)、信息宣傳網(wǎng)絡(luò)等方面構(gòu)建與優(yōu)化?？梢詫W(xué)習(xí)東京都，建立權(quán)責(zé)清晰的工作系統(tǒng)，關(guān)注災(zāi)害動(dòng)向，及時(shí)更新規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)具有長(zhǎng)效性和持續(xù)性，考慮公共安全科學(xué)選址、合理布局，確定各級(jí)別綠地的功能設(shè)施與營(yíng)救規(guī)模等。充分重視信息網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，通過公共宣傳和信息公開提高國(guó)民防災(zāi)意識(shí)。

5.3 建立符合國(guó)情的綠地防災(zāi)體系

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)防災(zāi)綠地建設(shè)起步較晚。東京都防災(zāi)公園規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)城市的防災(zāi)避險(xiǎn)綠地規(guī)劃提供一定的啟示和借鑒。但我國(guó)的情況與日本不完全相同，城市構(gòu)造和綠地結(jié)構(gòu)都有所差異，如果只將其模式簡(jiǎn)單移植到我國(guó)，不符合城市實(shí)際情況，這將無法達(dá)到理想應(yīng)用效果。要研究建立適合我國(guó)城市的綠地防災(zāi)體系，應(yīng)結(jié)合城市更新進(jìn)程，將防災(zāi)綠地規(guī)劃與城市規(guī)劃緊密結(jié)合并突出其地位，形成管理有序、布局合理、逐級(jí)控制的防災(zāi)避險(xiǎn)綠地體系。只有這樣才能在災(zāi)害來臨時(shí)真正起到維持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)公共安全的重要作用。