治理背景下城市公共空間更新模式*
——以黃浦江兩岸空間治理為例

金云峰 梁引馨 崔鈺晗 鄒可人

1 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 上海 200092

2 高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 200092

3 生態(tài)化城市設(shè)計(jì)國際合作聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室 上海 200092

4 上海市城市更新及其空間優(yōu)化技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 200092

城市公共空間的更新與建設(shè)對于促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展、提升城市生態(tài)安全與服務(wù)功能、滿足城市居民多元化訴求等方面具有重要意義。目前城市公共空間更新的方式主要是以政府占絕對主導(dǎo)地位的“單一式”管理，公共空間的規(guī)劃、建設(shè)更多自上而下推進(jìn)，往往產(chǎn)生供給不平衡、公眾需求滿足不充分等問題。隨著公眾參與意識的覺醒與社會力量的興起，單純依靠政府決策管理的模式顯現(xiàn)出一定的局限性。

黨的“十九大”提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會格局”，對于如何創(chuàng)新城市公共空間的更新模式，為公眾提供更好的公共空間，建立政府主導(dǎo)和引導(dǎo)下的多元主體參與機(jī)制，吸納更多的社會力量參與城市公共空間治理已成為客觀必然趨勢[1]。

1 治理與公共空間更新

1.1 治理的基本內(nèi)涵

“治理”概念的產(chǎn)生可追溯到13世紀(jì)晚期，但在20世紀(jì)80年代末，它才真正進(jìn)入現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究視野。治理的出現(xiàn)是為了應(yīng)對全球化競爭、彈性經(jīng)濟(jì)體系、公眾力量成長等新背景形勢而產(chǎn)生的危機(jī)，在此背景下，西方國家開始探索一種政府、市場與公眾相互合作，多元協(xié)同的治理模式，不同于傳統(tǒng)自上而下、以控制和命令手段為主的政府管理模式[2]，其重點(diǎn)關(guān)注公共權(quán)力獲得和運(yùn)行以及相關(guān)主體的參與和互動過程[3]。

治理強(qiáng)調(diào)的是不同主體之間利益關(guān)系的調(diào)和，其鼓勵通過多種社會力量的溝通、協(xié)調(diào)與合作，明確共同的目標(biāo)，對公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理，以達(dá)到最大化地動員和利用多種資源，補(bǔ)充政府管控與市場交換兩方面的不足，并最終達(dá)到“多贏”的社會發(fā)展目標(biāo)[4]。

1.2 治理成為城市公共空間更新的新思路

在城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，增量向存量的轉(zhuǎn)變意味著城市生產(chǎn)要素占有、分配、收益方式發(fā)生了變化，參與要素利益攸關(guān)者之間的博弈關(guān)系也隨之發(fā)生改變[5]，既有空間自身的復(fù)雜性與空間背后的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系交織在一起，使公共空間更新面臨的利益主體關(guān)系更為復(fù)雜。以往增量規(guī)劃中“自上而下”的實(shí)踐方法難以適應(yīng)時代的發(fā)展，無法解決城市公共空間更新過程中復(fù)雜的空間博弈問題[6]。

治理概念的引入為城市公共空間更新提供了理論基礎(chǔ)與思路。治理是對空間資源的使用和收益進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)的過程，尊重政府、市場和社會多元權(quán)利主體的利益訴求，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、技術(shù)等關(guān)系[4]。

2 城市公共空間更新面臨的問題

2.1 公眾參與不足、忽視利益需求

城市公共空間的更新與城市居民的長期利益需求息息相關(guān)，但在我國的規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐中，自上而下的垂直結(jié)構(gòu)長期處于主導(dǎo)地位[7]，大部分規(guī)劃實(shí)踐活動由政府部門主導(dǎo)、包攬，其關(guān)注點(diǎn)難免受到政府視角以及專業(yè)視角的局限，容易忽略公眾的多元化訴求，許多城市在實(shí)踐中僅停留在對最終規(guī)劃成果“公示”的層面，與全過程的深度公眾參與相距甚遠(yuǎn)。此外，我國公眾參與的主體意識仍然淡薄，公眾往往依賴于政府決策，長期習(xí)慣于被動接受而缺少參與共同治理的熱情[8]。社會組織發(fā)展尚未健全，大部分城市遠(yuǎn)未形成公眾表達(dá)需求、維護(hù)公眾利益、社會參與監(jiān)督的治理框架。

2.2 管理部門眾多、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

城市公共空間更新往往涉及多個管理部門，土地權(quán)屬錯綜復(fù)雜，涉及相關(guān)利益部門眾多，而長期以來?xiàng)l塊分割的管理格局造成各自為政、分頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)不利、權(quán)責(zé)不清等問題，難以建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理模式[9]。管理部門架構(gòu)的不清晰，往往會使許多公眾參與流于形式，參與成果往往因部門權(quán)限、制度門檻等原因無法轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的規(guī)劃行動。

2.3 資源分配不均、公共邊界模糊

我國公共空間和設(shè)施配置等普遍存在供給不足、供給不均、類型單一的問題，難以滿足公眾日常生活與社會交往的需要[10]。在權(quán)力與資本的博弈中，許多建設(shè)或更新項(xiàng)目由開發(fā)商的商業(yè)利益所支配，城市居民處于弱勢地位，城市公共空間往往被當(dāng)作一種市場商品和資源，與公眾的長期利益訴求脫節(jié)，由此引發(fā)空間失衡和社會不公平現(xiàn)象。同時由于歷史遺留或市場博弈原因，我國城市公共空間的邊界較為模糊，被侵占、被隔離的情況屢見不鮮。

3 黃浦江兩岸公共空間更新的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 黃浦江兩岸的更新背景

隨著傳統(tǒng)工業(yè)的沒落，城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速了上海黃浦江兩岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，港口、碼頭、相關(guān)工業(yè)企業(yè)等逐漸從城市中心區(qū)轉(zhuǎn)移，城市濱水空間逐漸成為公共設(shè)施缺乏、環(huán)境質(zhì)量差的舊城區(qū)，黃浦江兩岸地區(qū)亟待轉(zhuǎn)型與更新[11]。

2014年，“黃浦江兩岸公共空間3年行動計(jì)劃”啟動，于2017年底實(shí)現(xiàn)貫通。兩岸公共空間的更新本著“民生為本，還江于民”的理念，將濱水空間從以工業(yè)生產(chǎn)功能為主導(dǎo)的封閉岸線轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨娚顬閷?dǎo)向的開放共享岸線[12]。

3.2 黃浦江兩岸更新治理實(shí)踐

黃浦江兩岸更新是政府、市場、公眾三方合作治理的過程(圖1)。在合作治理模式下，政府轉(zhuǎn)變治理理念，運(yùn)用控制、引導(dǎo)、激勵多種手段主動邀請各類市場主體與社會公眾參與濱江公共空間的治理過程，在空間規(guī)劃編制、審批和實(shí)施等各環(huán)節(jié)推動多元主體的深度參與，使多方利益相關(guān)者在協(xié)商中達(dá)成共識，充分發(fā)揮多元主體的合作共治作用。

圖1 黃浦江兩岸更新治理模式

3.2.1 政府主導(dǎo):統(tǒng)籌規(guī)劃、整體把握

黃浦江兩岸岸線長，地塊劃分零碎，岸線權(quán)屬情況復(fù)雜，既有控規(guī)編制單元多、時間跨度大的問題，又存在實(shí)施進(jìn)度不一、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)各異等問題。為實(shí)現(xiàn)濱江貫通，提高城市公共空間的開放性與可達(dá)性，打造視覺景觀上和諧統(tǒng)一且功能使用上銜接良好的濱水界面[13]，黃浦江兩岸公共空間更新以政府為主導(dǎo)，將沿江45 km的城市濱水空間作為一個整體進(jìn)行規(guī)劃，提出整體愿景與戰(zhàn)略導(dǎo)向，統(tǒng)籌濱江各分段的功能與特色(圖2)，引導(dǎo)濱江各區(qū)段錯位發(fā)展[14－15]，從法定規(guī)劃層面確保濱江貫通的可操作性和整體協(xié)調(diào)性。

圖2 黃浦江兩岸公共空間主題分段導(dǎo)引圖(資料來源:《黃浦江濱江公共空間貫通開放規(guī)劃》)

以徐匯濱江為例，2003年，上海政府編制《黃浦江南延伸段結(jié)構(gòu)規(guī)劃》。2004年全面啟動徐匯濱江地區(qū)規(guī)劃前期研究，組織開展濱江地區(qū)規(guī)劃功能咨詢和國際方案征集；在此基礎(chǔ)上編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃以及濱江核心地區(qū)的城市設(shè)計(jì)，徐匯濱江的空間結(jié)構(gòu)、功能定位、開發(fā)規(guī)模等規(guī)劃核心內(nèi)容基本確定，土地出讓、項(xiàng)目建設(shè)與管理的法定依據(jù)也逐步形成。2007年，徐匯區(qū)政府與市浦江辦簽署《共同推進(jìn)黃浦江沿岸徐匯區(qū)段綜合開發(fā)合作備忘錄》，明確了“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作”的開發(fā)原則。以土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境建設(shè)為切入點(diǎn)正式進(jìn)行濱江地區(qū)更新。通過“動遷騰地、以房換地、異地安置、功能置換、合作收儲”等多種組合模式，在世博會舉辦前兩年內(nèi)共搬遷企業(yè)116家、居民3 500多戶，完成土地收儲約280 hm2，為地區(qū)更新釋放空間載體。2012年，政府發(fā)布《徐匯區(qū)濱江地區(qū)發(fā)展十二五規(guī)劃》，明確了徐匯濱江地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)、功能定位及發(fā)展主要任務(wù)。2014年，市浦江辦組織制定并發(fā)布了《黃浦江兩岸地區(qū)公共空間建設(shè)三年行動計(jì)劃(2015—2017年)》，進(jìn)一步開展各項(xiàng)配套規(guī)劃，包括交通組織專項(xiàng)規(guī)劃、市政公用和城市管理設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、岸線利用專項(xiàng)規(guī)劃、地下空間、管線綜合及豎向系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃、燈光夜景和廣告陣地專項(xiàng)規(guī)劃、智慧西岸專項(xiàng)規(guī)劃。

政府在徐匯濱江整個更新過程中發(fā)揮了重要的主導(dǎo)作用。規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，政府委托規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目規(guī)劃，完成前期調(diào)研分析、項(xiàng)目布局、項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目線路設(shè)計(jì)以及相關(guān)基礎(chǔ)配套的規(guī)劃，并提出相關(guān)開發(fā)建議和實(shí)施運(yùn)營策略。一方面，咨詢機(jī)構(gòu)通過專業(yè)的構(gòu)想實(shí)現(xiàn)對濱江空間概念上的規(guī)劃；另一方面，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案一定程度上是政府規(guī)劃意志的表達(dá)，政府仍然是城市規(guī)劃的主導(dǎo)者。建設(shè)管理層面，政府除了設(shè)立徐匯濱江地區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)管理委員會對徐匯濱江的開發(fā)進(jìn)行監(jiān)管指導(dǎo)外，也同時委托上海西岸投資發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)徐匯濱江的開發(fā)、招商引資、運(yùn)營與管理等工作，政府通過政策的調(diào)控進(jìn)行引導(dǎo)與控制[16]。

3.2.2 市場運(yùn)作:資金投入、利益共享

黃浦江兩岸更新是以公益性為主的城市公共空間更新項(xiàng)目，可利用的土地有限，動遷量大，項(xiàng)目所需資金巨大。政府以“運(yùn)作市場化、投資市場化”為總體原則，以“利益共享、政策聚焦”為具體的操作思路，出臺了一系列傾斜政策，建立市場化運(yùn)作機(jī)制，吸引、帶動大量社會資本的投入，鼓勵市場參與更新。企業(yè)享受到了濱水公共空間的環(huán)境之利，有義務(wù)幫助政府部分承擔(dān)公共空間建設(shè)職能，從而使政府與市場共同承擔(dān)公共空間更新的資金投入，實(shí)現(xiàn)利益共享[11]。

以徐匯濱江地區(qū)為例，上海西岸投資發(fā)展有限公司經(jīng)政府授權(quán)，負(fù)責(zé)徐匯濱江地區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)與后期的運(yùn)營管理。西岸集團(tuán)在構(gòu)建“一帶一核多節(jié)點(diǎn)”的空間結(jié)構(gòu)的同時，加強(qiáng)公交站點(diǎn)、地鐵站點(diǎn)以及停車場、集散中心等交通設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富酒店、購物、餐飲與會展等配套商業(yè)業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)了上海水泥廠等一批建筑物功能的轉(zhuǎn)變，龍美術(shù)館等一批節(jié)點(diǎn)和標(biāo)志物應(yīng)運(yùn)而生。同時，西岸集團(tuán)通過與東方夢工廠合資經(jīng)營的模式，參與文化項(xiàng)目的開發(fā)，從土地開發(fā)者的角色轉(zhuǎn)型為文化產(chǎn)業(yè)鏈的后端增值服務(wù)商，通過打造品牌項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資、營收和產(chǎn)業(yè)鏈延伸的創(chuàng)新[16]。

3.2.3 公眾參與:需求調(diào)研、眾籌民智

黃浦江兩岸休閑活動設(shè)施[17]、旅游服務(wù)設(shè)施、景觀環(huán)境設(shè)施、公共交通配套設(shè)施等均顯不足。為滿足各類活動人群的使用需求，形成對戶外活動的有效支撐，在更新實(shí)踐中開展了多種形式的公眾參與，覆蓋了濱江更新項(xiàng)目全周期的多個環(huán)節(jié)，以推動公眾關(guān)注，眾籌公眾智慧:一是通過線上發(fā)布、線下展覽的形式對黃浦江兩岸公共空間規(guī)劃進(jìn)行公示，使公眾可以及時獲知相關(guān)信息；二是針對公眾的使用需求開展廣泛調(diào)研，將反饋結(jié)果應(yīng)用于規(guī)劃設(shè)計(jì)。

東岸的更新開展了“廣度深度結(jié)合、線上線下結(jié)合”的公眾調(diào)研。廣度調(diào)研分為線上線下兩部分，線上利用網(wǎng)絡(luò)平臺，通過微信、微博、網(wǎng)頁、手機(jī)APP等多渠道推廣宣傳；線下采取問卷調(diào)研和座談會的形式，問卷內(nèi)容較為寬泛，涵蓋活動空間及頻率、交通方式、服務(wù)設(shè)施需求、濱江歷史文化等內(nèi)容[18]，讓游客、周邊居民及工作人群廣泛參與。深度調(diào)研以廣度調(diào)研為基礎(chǔ)，以普通市民、健身愛好者、專業(yè)運(yùn)動人群等為調(diào)研對象，定向發(fā)放涉及步道寬度、材質(zhì)、坡度、燈光、配套設(shè)施等細(xì)節(jié)的專題問卷。廣度調(diào)研共計(jì)收回問卷19 382份，有效問卷16 294份，其中線上問卷占84%，線下問卷占16%；深度調(diào)研共回收問卷654份，其中有效問卷650份[19]。調(diào)查結(jié)果顯示，受訪者對東岸濱江地區(qū)的環(huán)境品質(zhì)滿意度不高，較為普遍和迫切的需求是增加綠地、濱水步道和跑步道等豐富的活動場所。政府針對公眾信息的反饋，以呼聲最高的慢行系統(tǒng)作為公共空間的表達(dá)形式，還濱水空間于市民，設(shè)置漫步道、跑步道、騎行道3種形式，豐富居民戶外活動的多樣性。其余的反饋結(jié)果經(jīng)整理歸納后也應(yīng)用到規(guī)劃設(shè)計(jì)的不同層面，包括主題分段、公共交通、服務(wù)設(shè)施、慢行系統(tǒng)、視覺標(biāo)志物等[19]。

4 治理背景下城市公共空間更新模式

4.1 政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌整體

我國現(xiàn)行體制下，政府是公共資源的主要配置者，是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主要供給者和公共事務(wù)的主要管理者，也是城市規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展的主要主導(dǎo)者[20]。為此，城市政府作為城市發(fā)展的決策者和引領(lǐng)者，在城市公共空間更新的多項(xiàng)主體關(guān)系中扮演舉足輕重的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的角色，擔(dān)負(fù)起城市公共空間更新的首要職責(zé)，統(tǒng)籌多元利益格局，建立多元治理機(jī)制，制定戰(zhàn)略性、長期性整體規(guī)劃，為多方的合作治理提供平臺、資金支持和制度政策保障[20]，對公共空間更新進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的管理和協(xié)調(diào)，避免各類空間性規(guī)劃沖突、重疊，部門職責(zé)交叉重復(fù)等問題，切實(shí)提高治理效率。

4.2 市場運(yùn)作，共謀發(fā)展

企業(yè)擁有資金、技術(shù)和人才等優(yōu)質(zhì)資源，在豐富公共產(chǎn)品供給、提供專業(yè)化服務(wù)、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮著積極作用。在城市公共空間更新中，政府引進(jìn)市場化機(jī)制，制定相關(guān)政策，建立公私合營共謀發(fā)展的更新治理模式，確立企業(yè)參與治理的法律地位，為企業(yè)的長期投入提供政策保證；鼓勵各類新興經(jīng)濟(jì)組織、社會企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)等積極承擔(dān)社會責(zé)任[7]，把市場行為的贏利點(diǎn)和公共空間更新的長期性結(jié)合起來；同時加強(qiáng)對市場行為的監(jiān)督管控，平衡好社會公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，警惕資本在城市公共空間領(lǐng)域的盲目擴(kuò)張，避免公共空間更新向以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)的方向發(fā)展。

4.3 公眾參與，實(shí)現(xiàn)訴求

公共空間更新應(yīng)當(dāng)以公眾的利益與需求作為規(guī)劃行為的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。因此，要建立切實(shí)有效的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)居民對城市公共空間的規(guī)劃[1]、分配、建設(shè)與運(yùn)營的有效監(jiān)督，鼓勵公眾在前期規(guī)劃、中期建設(shè)、后期管理全過程參與監(jiān)督和評價，使不同人群的多層次、差異化需求得以充分表達(dá)及實(shí)現(xiàn)；要充分調(diào)動公眾的參與積極性，增強(qiáng)公眾了解并參與公共空間更新的意識，推動公眾由客體轉(zhuǎn)向主體的觀念轉(zhuǎn)變，規(guī)范參與制度，搭建有效的參與平臺，避免走向“為參與而參與”的形式主義。

5 結(jié)語

在我國治理現(xiàn)代化的背景下，城市公共空間更新涉及多元主體的利益，單純依靠政府一元決策的更新模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)今時代的需求。治理概念的引入為城市公共空間更新提供了理論基礎(chǔ)與思路。公共空間更新不再是一種技術(shù)規(guī)劃，而是一種空間治理手段。結(jié)合治理理念的內(nèi)涵，借鑒上海市黃浦江兩岸更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立由政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、鼓勵多方參與的更新模式，利用多主體之間的合作來盤活城市的公共空間將成為未來城市公共空間更新的有效模式。