責任政治視角下問責與避責的協(xié)同機制及其實現

吳春寶 徐彥君

摘?要：在責任政治中，問責與避責之間的互動關系，對政治社會環(huán)境產生了深遠影響。從“協(xié)同作用領域”出發(fā)，可得出：在責任政治視角下，當避責行為轉移一定責任時，問責與避責結合可以提供激勵以及完善責任認定;當問責制重視回應與溝通時，避責可以與之結合促進精準問責;當基于避責的責任維度時，二者結合有利于推動形成預防式問責制。基于此，可進一步深化對問責與避責關系的系統(tǒng)化理論認知，以破解問責與避責協(xié)同機制的現實困境。

關鍵詞：責任政治;問責;避責;協(xié)同機制

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2021）06-0053-08

基金項目：國家社科基金重大項目“健全充滿活力的基層群眾自治制度研究”（20ZDA029）的階段性成果。

作者簡介：吳春寶（1984-），男，河北滄州人，華中師范大學政治科學高等研究院副教授，博士，吉林大學行政學院在站博士后，研究方向：中國政治與基層治理;徐彥君（1997-），女，安徽池州人，華中師范大學中國農村研究院農業(yè)推廣專業(yè)碩士研究生，研究方向：責任政治。

黨的十九屆五中全會提出了“國家行政體系更加完善，國家治理效能得到新提升”的發(fā)展目標。責任政治是存在于社會生活中的重要政治邏輯與價值追求，是一種以責任為準則展開的制度化行為方式、權力機構與制度設計[1]。作為完善行政體系的重要環(huán)節(jié)，加強責任政治建設是提高國家治理能力的必然要求。在加強責任政治建設中，問責與避責作為基本要件，二者的相互關系共同形塑國家治理系統(tǒng)中不同治理主體間的責任關系與形式。在現代前沿政治理論研究中，“重問責”而“輕避責”是當下責任政治研究的突出特征。眾所周知，問責作為影響現代治理效能的重要因素，一直廣受學界關注，研究成果豐碩、視角多元，且相關研究內容主要聚焦于理論內涵、產生邏輯與實現路徑。與此相比，有關避責的研究成果集中在基層人員的避責策略和行為動機等方面，雖近年來避責理論逐漸成為研究焦點，但由于相關理論研究起步較晚，成果不多，以致研究呈現出缺乏系統(tǒng)性、理論性等諸多不足?；诖?，本文從“協(xié)同作用領域”入手，在責任政治視角下，基于避責行為產生的特殊邏輯，探討問責與避責協(xié)同機制形成與運作方式，并針對協(xié)同機制面臨的現實困境提出實現路徑。

一、文獻梳理及問題提出

問責與避責之間關系問題是責任政治研究的應有之義。當二者作為指向性概念時，均需回答組織行為者的責任歸屬問題，同時在因果關系上，二者都要處理引發(fā)后果的關鍵行為因素[2]3。盡管解釋框架不同，二者在邏輯上卻存在著內在聯系，既分離又相交。具體而言：一方面在學科歸屬上，二者“分離”，其中問責研究趨向于理論政治學與憲法學等領域，而避責研究則側重于借用社會心理學中的相關概念，分析公共政策行為。另一方面在行為產生機理上，彼此“相交”。它們既表示行為結果，在責任政治中會產生問責結果，抑或避責行為;又可以表示過程，二者都要通過遵循一定的程序，憑借相關手段和措施得以實現。鑒于此，學界有關問責與避責邏輯關系的深層次探討是責任政治研究的又一關注焦點，并形成了三種典型的關系模式。

（一）鏡像觀念：一體兩面的博弈關系

鏡像觀念是將問責與避責視為責任政治中相互競爭的對立雙方，相當于硬幣的兩面[2]4。當問責與避責處于零和博弈時，避責與問責屬于競爭或敵對的兩面，但并不會有任何一方獲得絕對勝利，避責方在某種程度上也是問責方，強調一方的受益會導致另一方受損。在零和博弈模式中，問責方需要尋找行為和活動的具體責任人或者組織，而避責方則試圖運用策略來減輕甚至規(guī)避責任。這就形成一種相互競爭、你追我趕的博弈模型，即每一種避責策略的運用同樣也有后續(xù)的追責政策作為回應;反之，每一種問責制度的背后都會產生相應的避責策略，具體為代理策略、表述策略與政策策略[2]5。

就代理策略而言，其試圖通過制度架構將產生的正式責任委托或者推卸給他人，“避雷針”“尋找替罪羊”都是代理策略的主要表現形式。而與之相對應的問責機制，運用“無委托原則”或禁止代理等形式對代理策略進行回擊，即明確規(guī)定責任不可轉移或相關責任人不得進行委托[2]5。就表述策略而言，其通過加強輿論設計或宣傳來減少社會不滿，從而消解責任，具體形式包括“找借口”“合理辯論”等，此類輿論宣傳緩解了來自公眾與媒體的壓力，轉移了責任[3]17-19。同時，相應的問責機制集中于限制責任人的自由回應度，規(guī)定政策回應的內容與時間，提高信息公開的透明度，以減少政策回應的人為操縱因素[2]5-6。就政策策略而言，其通過選擇風險最小化的政策與程序，著眼于政策過程與內容的選擇而非承擔責任的后果追究[2]6。政策制定者會主動放棄有爭議的政策，將政策直接排除在議程之外，利用已有的政策程序與操作方式論證政策的合理性，從而最大限度地降低相關責任人承擔的責任與風險[4]。同樣，相對應的問責機制強調個人責任制，明確政策制定與執(zhí)行中各負責人的責任邊界，促進個人決策[2]6。

（二）張力平衡：超越二元對立的促進關系

除鏡像觀念之外，問責與避責之間還存在超越二元對立的促進關系。問責與避責作為責任政治的一組共生現象，應尋求二者的張力平衡，進而超越傳統(tǒng)意義上的二元對立，實現二者的和諧統(tǒng)一[5]。主要有以下路徑：一是重新認識問責的理論內涵，不再一味關注于問責結果，而是強調問責的溝通與回應維度;二是正視避責的正面效果，積極正面的避責行為既可以使問責行為更具針對性與科學性，又能促進形成程序化與協(xié)議化的行為準則，提高問責效能并降低問責成本;三是實施合理的“透明法則”與容錯制度，構建問責與避責互相鏈接的機制，打破避責與問責之間的壁壘，使二者關系常態(tài)化[6]。

（三）文化理論：問責與避責的其他類型

文化類型也是辨別問責與避責其他關系形式的標準。道格拉斯（Mary?Douglas）曾在文化理論中指出：“文化是由相互負責的人組成的系統(tǒng)，一個人在某種程度上被追究責任，這將與他期望他人被追究責任的程度相匹配，從這個角度來看文化充滿了相互問責的政治含義?！盵2]11在責任政治中，問責與避責存在多種互動關系，無論是哪一種形式，其過程與結果都與文化形式有關[7]。此外，不同的文化視角將形塑獨特的問責與避責方式，不同的文化類型都有其相應的問責制度與避責方式[7]。具體而言，從等級主義文化出發(fā)，由專家商定建立的問責制度規(guī)定，組織機構應依照適當的規(guī)則與程序開展活動，當產生責任時，則由不遵守規(guī)則或由專家定義的實踐者承擔，而相應的避責策略則強調權責的正式分配，并利用規(guī)則為其行為進行辯護。從人本主義文化出發(fā)，責任的追溯不是依照專家商定的標準，而是強調個人的判斷和選擇，將問責制度看作是競爭性的過程，相應的避責策略運用“免責聲明”等方式強調互相負責的局限性，并將責任歸咎于市場因素[2]12。從平等主義文化出發(fā)，問責制將責任視為個人對群體、私人或公共組織作出的回應，進而使得組織或團體中的成員受到責備，相應的避責策略則是通過調整機構的伙伴關系來使責任集體化。

綜上，就研究內容而言，問責與避責的內在關聯包括以下幾個方面：在影響范圍上，二者既可以表示活動過程，又可以表示結果;在責任認定上，二者都涉及責任歸屬問題，分別解答如何追究責任與如何規(guī)避責任;在因果機制上，二者都受組織行為或制度結構的影響;在時間維度上，二者都將隨著時間變化而衍生出不同回應策略。就現有研究成果而言：一是以上三種關系模式具有開創(chuàng)性并為后續(xù)研究奠定了理論基礎。問責與避責無論基于何種模式，二者都將一直處于動態(tài)變化中。二是缺乏綜合的理論分析范式。盡管學界對問責與避責的關系研究已有所涉及，相關學者對此議題給予一定關注并作出相應解釋與討論，但現有理論闕如，缺少將二者結合起來的分析框架，研究成果零散且片面。三是理論指導、應用性不強。問責與避責關系研究還處于探索階段，發(fā)展時間較短，理論研究滯后于現實?；诖?，本文提出責任系統(tǒng)中的問責與避責“非競爭可協(xié)作”關系模式。

二、協(xié)同作用：問責與避責的新關系模式

在責任政治建設中，當避責行為能夠強化問責制，從而產生正面效應時，二者之間就存在除競爭沖突狀態(tài)之外的協(xié)同作用領域，即非競爭可協(xié)作的新型關系模式。

（一）問責與避責協(xié)同作用領域的提出

傳統(tǒng)意義上問責與避責多為競爭或敵對關系。胡德（C.Hood）指出：“將避責定義為活動而不是結果，那么它原則上可以與各種形式的問責制兼容?！盵2]11隨著責任政治建設的逐步推進，責任系統(tǒng)中的問責并不僅僅局限于追究責任，避責也不再是消極的行為后果，而是在責任系統(tǒng)中彼此合作、產生協(xié)同，這打破了對原有二者對立關系模式的認知，即避責行為可以通過一定的作用方式強化問責，實現雙方良性互動。

問責與避責的協(xié)同作用通過以下幾種方式得以實現：第一，將問責的發(fā)現責任維度與追究責任維度分開。一味強調追責結果并不能消除避責現象，問責不應該簡單地“唯結果論”，而是應重點把握“發(fā)現責任”的制度設計，側重發(fā)現責任的問責制度可以與具體避責行為相結合，以強化問責。第二，將避責現象作為一種行為過程來看待，規(guī)避或轉移責任的行為會產生積極作用。一是將責任轉移給更“合適”的責任人，有利于形成清晰明確的具有針對性的問責形式;二是相關責任人規(guī)避責任的主觀愿望，促使避責主體在活動過程中遵循最優(yōu)法則，從而實施標準化或協(xié)議化的政策措施，有助于規(guī)范組織行為，提高問責效益。第三，避責的“責任”維度與問責協(xié)同發(fā)揮作用。避責中的“責任”維度一方面在事前對規(guī)則進行完整說明，形成清晰的價值規(guī)范，以替代事后問責;另一方面有助于澄清責任，改善責任制。由此可見，在協(xié)同作用領域，問責與避責通過一定方式實現雙方的相互促進，避責行為可以改進已有的問責制。

（二）責任政治中避責行為的產生邏輯

基于行政責任二重性[8]以及問責內容具有積極責任與消極責任兩個面向等特點[9]，本文將從積極責任不作為與規(guī)避消極責任兩個維度論述避責行為的產生邏輯。

其一，積極責任的不作為。這指當責任范圍與邊界清晰時，行為主體對于本該承擔的責任有意識、有目的地“選擇性作為”或“不作為”，具體表現為不履行法定職責、消極怠工等[10]。這種現象歸因于官員自利動機的驅動以及缺乏激勵機制。

一是官員自利動機驅動。官員自利動機受制于成本與利益的考量，決策時政府官員對信息、成本等要素進行綜合權衡，當責任成本大于政策收益，便會采取行政上的“不作為”來避免產生責任。這種現象在突發(fā)事件管理以及風險治理中表現得尤為突出。在應急管理中，由于公共安全事件的突發(fā)性與緊急性，行政人員需要在較短時間內對組織要素進行權重排序，但信息不對稱和集體行動成本過高使得行政人員常常會選擇保持現狀，繼續(xù)沿用較為保險的常規(guī)式治理模式以維持政績與穩(wěn)定，從而造成政府反應遲緩，擴大治理風險。在風險治理中，理性的組織行為一定是將風險與成本趨向最小化，出于規(guī)避風險的目的，基層人員會主動選擇“無為”，對部門工作采取消極治理方式與漠視態(tài)度，長此以往形成一種做事消極、主動規(guī)避的行為慣性，以及“不做事就不會犯事”“不決策就不用擔責”的責任心態(tài)。彭宗超等人認為，基層官員會在問責發(fā)生前采取“不為式預估策略”，從而消除自身在被問責時產生的風險[11]。

二是缺乏激勵機制。在單一的政治體制中，基層政府承擔的責任和壓力與獲得的激勵脫鉤，并缺乏容錯機制，加劇了問責制度的負向激勵作用。以行政發(fā)包制為例，政府事務自上而下層層發(fā)包，上級政府作為發(fā)包人在分配任務的同時也將責任下移，基層官員作為承包人自然承接著無限責任，承包人的無限責任代替了代理人的有限責任[12]。同時，行政發(fā)包制為府際聯合避責提供制度載體，為了最大限度減輕來自上級政府或中央政府的壓力，地方政府容易聯合起來形成“避責聯合體”[13]。加之，壓力型體制與政治錦標賽促使責任目標量化，責任層層加碼到基層，造成基層出現“責任超載”現象?？梢?，多重責任的強壓與激勵之間的失衡，降低了官員的主觀能動性與積極性，導致基層人員對政策選擇性執(zhí)行或者干脆不執(zhí)行，推卸甚至逃避本該履行的職責與承擔的責任。

其二，消極責任的難追究。這指當責任范圍與邊界模糊時，行為主體對自身履行責任不充分引起的一系列消極后果進行規(guī)避，從而陷入責任認定與追究困境，具體表現為權責分配不一致引發(fā)的問責不公與追究體系不完善帶來的問責不實[14]。

一是權責分配機制不完善導致責任認定困難。在整個責任體系中，縱向與橫向上存在多層級的責任結構，責任關系如果不厘清，權責分配機制就會出現漏洞，表現為責任多而權力小或者權力多而責任小，前者指權力主體承擔責任能力不足，后者指權力主體濫用權力[15]?？v向上，上級政府將任務與責任轉移給下級政府，下級政府承擔過重的責任風險卻無法獲得相應的資源與權力，容易導致上級無所事事、下級負擔過重的不平衡狀態(tài)[16]。一旦出現治理風險，承擔直接責任的下級政府便成了主要問責對象，而政策收益與榮譽往往由上級政府獲得。橫向上，屬地管理模式賦予了基層政府一定的自由裁量權，但相關部門的管理權限與責任邊界混亂，為避責行為提供了實施途徑[17]。同層級政府存在部門交叉、職能重疊的問題，各部門為了實現政治邀功或避責，經常相互競爭甚至發(fā)生沖突，“九龍治水”現象頻發(fā)。這種縱向與橫向的權責不對等導致了問責不公平，當相關行為主體規(guī)避消極責任、產生避責行為時，真正的責任對象逃脫制裁，從而降低問責效益。

二是追責體系不完善導致責任追究困難。界定責任是開展問責活動的首要環(huán)節(jié)，完善的責任追究體系應該以清晰的責任界定為基礎，但問責缺乏回應導致責任難以界定。在此情況下強調追責結果，問責客體無法向問責主體作出有效的解釋與說明，甚至會喪失為自身辯護的機會，這種弱回應性必將阻礙責任追究活動的順利開展，導致問責范圍狹窄、追究體系出現漏洞。具體表現為各行為主體對于消極責任互相推諉、相關負責人無法追究到位、問責制度無法落到實處等。面對消極責任，利益相關者會采用“尋找替罪羊”“甩鍋”等避責策略，將責任推卸給他人。而基層組織則會聯合起來“共謀”，通過集體決策掩蓋真正責任對象，欺瞞上級部門，從而扭曲治理行為，以逃脫消極責任[16]。在基層治理實踐中，責任范圍模糊導致了問責缺位，進一步造成問責異化，加劇責任回應與追究的困境，為行為主體逃脫消極責任提供了溫床，從而滋生避責行為。

（三）問責與避責協(xié)同的內在運作機理

基于以上對避責行為產生邏輯的分析，本文將從責任清晰時積極責任的不作為與責任模糊時規(guī)避消極責任等兩個維度，對問責與避責協(xié)同的內在機理進行具體闡述。

其一，責任清晰時積極責任不作為情形。針對行政系統(tǒng)內部存在的“不作為”政治慣性，問責與避責協(xié)同機制可以有效發(fā)揮規(guī)制作用。一是協(xié)同機制為官員決策構建長效驅動平臺。受個人理性支配的行為主體在執(zhí)行公共政策時通常會相互推脫或進行“甩鍋”，以避免自身遭到問責，但重視“責任”維

度的避責行為與問責制相結合，將會有效改善這種情況。責任是避責的核心要素，避責的過程也是不

斷產生責任、發(fā)現責任的過程。在決策前對各種規(guī)則以及相關程序進行系統(tǒng)化、規(guī)范化的說明，可使相關負責人對責任主體和政策流程都有清晰的認知，推動建立預防式問責制。預防式問責機制將替代機械的事后追責機制，在決策時不必再為了逃脫責任而忽略政策本身，從而在理性動機下起到發(fā)現責任而不是掩蓋責任的目的，為官員決策提供動力，而非“有責必躲”“有責必避”。二是協(xié)同機制將改善激勵機制。行政人員不愿作為很大程度上源于強問責與弱激勵之間的矛盾，通過轉移責任的方式為責任主體提供激勵，可緩解二者之間的沖突。轉移責任是避責行為外化的重要表現，但責任發(fā)生偏轉也不全是弊端，由更合適或者更專業(yè)的人承擔責任，將對基層人員形成激勵。例如將責任轉移到比委托人更具專業(yè)性的專家身上，促進建立專家咨詢機構，以便為基層問責提供彈性空間，緩解基層責任過載的現象，激發(fā)工作人員的積極性[2]8。

其二，責任模糊時消極責任難以追究情形。問責與避責的協(xié)同機制將完善責任的定責與究責機制，使問責流程清晰有序，增強制度的科學性。在行政體系中定責與究責機制缺一不可，定責機制強調責任在制度體系中的科學合理分配，究責機制側重對責任履行的糾偏[18]。一是轉移責任有助于完善定責機制。將責任轉移到合適的責任主體身上，形成針對性的問責形式，既能促進權責一致，又能保障精準問責，避免出現過度問責或者問責不足的弊病。同時，責任發(fā)生轉移時，主觀避責的愿望促使行為主體遵循最佳原則，推動組織行為標準的協(xié)議化，即以問責標準的完善來保障追責體系的有效運轉。二是避責與“回應”維度的問責制相結合有助于完善究責機制。有效問責不僅重視結果，更應重視責任雙方的溝通與回應。在溝通與回應中，問責主客體的責任信息愈發(fā)清晰與完整，各自責任得到準確界定，保障后續(xù)問責活動持續(xù)跟進，避免問責制度流于形式，從而提高問責的制度化與規(guī)范化水平。問責活動展開后，協(xié)同機制一方面通過精準的問責形式完善定責程序，另一方面通過推動責任雙方的回應與溝通完善究責程序，實現定責與究責機制的統(tǒng)一，避免陷入責任認定與追究困境，從而增強問責制的效益。

總之，問責與避責協(xié)同機制離不開制度、環(huán)境與政策等因素的影響，而協(xié)同機制的最終目的是促進問責與避責的良性互動，以強化問責制，減少治理過程中的避責行為，最終形成具有針對性的問責形式、清晰的問責流程、回應與溝通更加順暢同時兼具適當容錯機制的有效問責制。

三、問責與避責協(xié)同機制的現實困境

在現實當中，避責與問責在治理體系中難以共同發(fā)揮作用并產生效益，一方面緣于問責主體與類型的多元化，另一方面是因為避責行為通常會產生偏差，很少產生積極的避責行為。因此，下文將聚焦實際困境進行分析。

（一）問責機制中雙重維度的矛盾

問責機制中獲取責任信息與確立罪責的沖突，即回應與制裁維度之間的矛盾，是協(xié)同機制面臨的首要困境?，F有問責機制大多重制裁而輕回應，事后制裁問責較多，事前與事中進行監(jiān)管與督促的問責較少。如何兼顧回應維度與制裁維度，并尋求二者的平衡是問責設計的普遍難題。曼斯布里奇（Mansbridge）就反對僅強調制裁與確立罪責而忽視“問責形式”設計的問責制度，認為制裁式的問責制度只適合腐敗的政權[19]。因而，制度設計應滿足過程導向與績效導向相統(tǒng)一的基本準則，既要重視程序合法，又能及時矯正政策。一方面，溝通與回應機制使問責更具準確性與科學性，只顧追責將使公共信息邊緣化。例如一些社會熱點問題，公眾對追責結果的關注超過改善事件本身，這就違背了問責制設計的初衷。另一方面，問責具有懲罰性與強制性，獲取責任信息的同時不能忽略追責本身?？偠灾?，問責設計應做到究責機制剛性與彈性、重決策與重執(zhí)行、規(guī)則導向與績效導向并重[20]。傾向于其中任何一種維度都將使問責與避責趨于對立，導致協(xié)同機制無法運作，既要對治理過程進行監(jiān)督與控制，又要對行為后果進行政策評估，使良性問責制貫徹于責任政治始終。

（二）避責過程中的行為偏差

責任進行合適轉移將形成有針對性的責任形式，提高問責精度并為基層人員提供激勵。然而現實情況是，由于權責模糊不清，避責行為出現偏差。一方面，無法將責任轉移給合適的責任主體，有針對性的問責形式遭遇現實困難。一般情形下，政府可以通過委派或強制任命的方式將責任轉移給下級單位或公共機構，但責任傳導要建立在權責一致、責任明晰的基礎上，一旦行政系統(tǒng)內部責任重疊或外部責任邊界模糊，無法明確劃分專業(yè)機構的職責，并違反政府部門的任命規(guī)則，就會限制責任的轉移[2]9。另一方面，扭曲政策行為也會影響行為標準的落實。主觀避責愿望有助于形成程序性的行為標準，規(guī)范化的行為標準與有效治理行為相結合，更易于定責，但實際的治理行為經常受到責任博弈以及熟人社會等非正式機制的影響，并非完全依照章程與程序，在縱橫交錯的社會關系網絡中難以辨別責任主體，影響行政的判斷力與執(zhí)行力。例如績效考核制度的多指標與多任務的內在沖突，在某種程度上會導致基層治理目標偏離，造成官員壓力增加與行為扭曲[21]。

（三）責任雙方的“指責博弈”

協(xié)同機制存在的前提是改變問責與避責互為對立的博弈狀態(tài)，問責不再只偏重責備，避責不再只關注罪責，但“指責博弈”在現實中常有發(fā)生。多層級的政府結構為行為主體在橫向與縱向上逃避責任提供了更多機會，責任主客體只忙于互相指責、推卸責任，責任承擔者為了維護自身利益，責任制造者為了從中受益，都急于將責任“甩鍋”給對方。責任雙方互不退讓，忽視責任塑造，容易制造利益沖突，為政治系統(tǒng)招致更大的治理風險，問責制度最終無法發(fā)揮監(jiān)督、兜底作用。為了逃脫責任制裁，同層級政府甚至會改變政策執(zhí)行方式，通過權錢交易、尋租等途徑掩蓋責任或攬權爭功[22]?！爸肛煵┺摹钡谋举|是單一強問責制與適當容錯機制之間的脫節(jié)，過于剛性的行政問責制以及社會問責機制的強化使基層人員的治理彈性空間不斷縮小，只要產生責任，相關主體只想如何推卸、規(guī)避以及指責他人，而非落實政策、改進行為。

四、問責與避責協(xié)同機制的實現路徑

針對問責與避責協(xié)同機制存在的現實困境，本文提出協(xié)同機制的實現路徑，即問責與避責相互促進的具體方式。

（一）基于避責的轉移責任維度

胡德認為，作為活動過程的避責可以通過組織努力避免或者轉移關鍵參與者責任的方式與問責制結合[2]8。責任無論轉嫁給個人還是機構，或者歸屬于制度環(huán)境，前提是責任清晰且合適，只有組織或個人避責的行為能夠被發(fā)現，才能進一步界定與劃分責任主體和責任客體，進而將責任轉移到更合適的人身上。在此條件下，協(xié)同機制就能有效發(fā)揮作用，避責行為會對治理產生正面效應[23]。首先，通過責任轉移調整原有的責任結構。例如“代理策略”的運用將自身責任下放或轉移到比行政官員更具專業(yè)知識的人身上，提高問責系統(tǒng)的行政效率，一定意義上可以彌補由避責行為造成的治理損害。其次，適當轉移緩解責任壓力。在社會強問責背景下，基層人員通常面臨更多的責任風險，責任轉移將責任與任務層層分解，可以適當緩解地方治理的壓力。例如在跨區(qū)域環(huán)境治理中，地方政府橫向與縱向的避責路徑分別把責任進行平移與下移，既可以吸引社會多元主體廣泛參與環(huán)境治理，又能完成縱向上放權的目標[24]。最后，推動建立問責標準。行為主體進行責任轉移時，產生的避責愿望推動組織內部形成標準化的行為模式。

（二）基于問責的溝通與回應維度

協(xié)同機制實現的第二種途徑是重視問責過程的回應維度，并為責任雙方提供溝通與交流的互動平臺。問責（Accountability）有責任對某人的行為、職責表現等進行解釋與說明[25]，具有懲罰、威懾、預防、改善與提高等多種效應，回應性是其重要特征[26]。謝德勒（Andreas?Schedler）指出，回應與強制是問責的基本維度[27]。僅強調懲罰與制裁的問責制使行為主體只在乎避責策略的選擇，可能會破壞民主的多元化[2]2。合理有效的問責制應該更突出對行為與活動的責任認定與辨別，重視對規(guī)則的解釋與對治理行動的診斷，公開該有的責任事實是問責機制發(fā)揮作用的必要條件[28]。因此，問責制度架構應當將過程導向與績效導向結合起來，問責過程中要通過協(xié)商確定內容，問責方既要事先對利益主體提出相關要求，事后又要及時對政策行為進行評估，衡量責任主體是否完成了既定目標。同時，允許問責客體對其行政行為以及績效進行解釋、說明與辯護，整個評估過程應強調回應性與建構性[29]。避責與問責的回應與溝通維度相結合可以強化認定與回應程序，增強問責的有效性與正當性，以完善的追責體系約束避責行為，減輕治理負荷[30]。

（三）基于避責的責任維度

在責任認定上，問責與避責都有指向責任的一面，前者通過一系列制度安排或設計，追溯責任主體，后者強調治理主體對責任的規(guī)避。將問責的發(fā)現責任與實施制裁區(qū)分開，將避責行為的責任與罪責相剝離，這樣基于問責與避責的責任維度就可以發(fā)揮協(xié)同作用。不過在多數情況下，人們過于關注規(guī)避行為產生的罪責，而不是避責主體本身應承擔的責任。在規(guī)避責任的視角下利益各方只會相互指責、互相推諉，因此應當在責任政治視角下建立起避責與問責相互促進的機制。二者的有效結合將塑造治理主體的責任觀念，并引導形成一種新的價值內核，進而構建起以責任為核心的治理系統(tǒng)。另外，關注避責行為的責任維度可以在政府或組織內部建立明晰的公共價值規(guī)范與規(guī)章制度，從而推動建設預防式問責制，以替代事后機械的追責制度，由常見的被動問責轉為主動問責。良性的問責制應有利于發(fā)現責任而不是掩蓋責任，所以實現協(xié)同的重要基礎是避責行為中產生的責任要得到澄清與認定，進而改變相互指責、互相“甩鍋”的局面。

五、結論與啟示

問責與避責之間的關系深刻影響著政治社會環(huán)境，二者脫節(jié)將造成責任歸屬含糊，導致問責不足或者問責過度;二者結合可使責任的回應與追究程序具有預見性，以免產生負面政策或者政策偏差[20]。在責任政治中，問責與避責相互配合形成統(tǒng)一的有機體，規(guī)范治理主體的責任行為并改進制度結構。協(xié)同機制的高效運轉有利于改善問責制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進治理體系的制度化、科學化與程序化。本文以“協(xié)同作用領域”為邏輯基點，從責任的雙重屬性出發(fā)，對協(xié)同機制的內在機理、現實困境以及實現路徑進行理論分析。協(xié)同機制理論框架需要滿足以下條件：一是問責制度設計注重制裁與回應的平衡，二是避責行為蘊含的積極功能將責任進行適當轉移，三是重視責任內涵。但現實中的問責制度設計難以同時滿足雙重維度，避責行為的偏差以及責任雙方互相“甩鍋”的“指責博弈”等都將阻礙協(xié)同機制的正常運轉。

同時，協(xié)同機制并不是為了回答問責與避責行為是否一一對應，也無法解釋和涵蓋所有避責與問責行為，而是試圖探索問責與避責有機結合的可能性，并挖掘二者發(fā)揮積極效應的具體場域，最終形成具有針對性的問責形式、清晰的問責流程、適當的容錯機制、結果與過程導向并重的問責制度，以達到防止避責行為泛化、提高治理質量的目的。但目前，問責與避責協(xié)同機制的諸多論述皆從理論構建出發(fā)，尚有諸多不足之處，其內容與運作機制還亟待相關實證案例的檢驗與修正，因此不斷充實問責與避責的分析框架將是我們未來研究的方向。正如胡德所說：“困難在于如何從避免不良指責中分辨出好事，以及如何鼓勵良好的種類并阻止破壞治理質量的不良形式?！盵3]185同時，還應不斷加強對責任政治中問責與避責的互動方式的研究，既要關注問責結果，又要重視責任過程，發(fā)掘避責行為中的積極功用，發(fā)揮好避責行為對改善問責制的促進作用，以尋求治理中剛性與彈性的平衡。

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【責任編輯：張亞茹】