政策工具選擇的影響因素研究
——以中國光伏產(chǎn)業(yè)政策為例

翟東堂，霍佳偉

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100029）

政策工具是解決公共問題或?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的類型化手段或方式。政策工具的恰當(dāng)選擇是政策工具有效應(yīng)用與科學(xué)組合的前提，厘清政策工具選擇的影響因素是科學(xué)決策的關(guān)鍵所在。哪些因素影響著政策工具的選擇？這些影響因素發(fā)揮著怎樣的作用？對(duì)這些問題的解答有助于揭示政策制定過程中的“黑箱”環(huán)節(jié)，為政策制定者優(yōu)化政策方案提供決策參考。光伏產(chǎn)業(yè)既是典型的公共政策驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，也是中國為數(shù)不多的具有國際競(jìng)爭(zhēng)力并在產(chǎn)業(yè)化方面取得領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，國家為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展運(yùn)用了多種政策工具并取得了顯著成效。本研究嘗試基于光伏產(chǎn)業(yè)政策文獻(xiàn)，從政策文本中抽取出政策工具選擇的影響因素并分析其作用，以深化對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)知，豐富政策工具選擇的本土化研究。

一、文獻(xiàn)回顧

政策工具的選擇關(guān)系到政策的成與敗。[1]如何選擇合適的政策工具、政策工具的選擇會(huì)受到哪些因素的影響，這是政策工具選擇的兩大關(guān)鍵問題。相應(yīng)的，對(duì)政策工具選擇的研究主要聚焦于政策工具選擇的影響因素和政策工具選擇模型的構(gòu)建。政策工具選擇的影響因素眾多，且形成了不同的研究視角和途徑。部分學(xué)者基于彼得斯（B.Guy Peters）和馮尼斯潘（Frans K.M.van Nispen）歸納的5種研究途徑探討了政策工具選擇的影響因素，包括政策工具本身（傳統(tǒng)工具途徑）、政策工具的背景環(huán)境（背景分析途徑）、制度結(jié)構(gòu)與風(fēng)俗系統(tǒng)（制度分析途徑）、政治家和政府官僚動(dòng)機(jī)（公共選擇途徑）以及網(wǎng)絡(luò)特性、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)成員（政策網(wǎng)絡(luò)途徑）。[2-3]丁煌、楊代福從各學(xué)科視角系統(tǒng)歸納了既有研究中提及的政策工具選擇影響因素，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角主要為成本與收益；政治學(xué)視角包括影響群體的反應(yīng)、合法性、公眾信任、政治目標(biāo)、政治戰(zhàn)術(shù)、“5I”（觀念、制度、利益、個(gè)人與國際環(huán)境）、國家類型、治理模式、國家能力與政策子系統(tǒng)；規(guī)范視角包括意識(shí)形態(tài)、工具范式、倫理道德因素；法律視角的影響因素主要表現(xiàn)為法律框架。[4]此外，對(duì)政策工具選擇模型的研究也包含了對(duì)影響因素的探討，如邁克爾·豪利特（Michael Howlett）建構(gòu)的選擇模型包含國家計(jì)劃能力和政策子系統(tǒng)兩個(gè)維度的影響因素[5]276-283。丁煌、楊代福構(gòu)建的政策工具選擇模型以政策網(wǎng)絡(luò)為核心環(huán)境。[4]王輝構(gòu)建的政策工具選擇模型以公共產(chǎn)品類型和政策環(huán)境為基礎(chǔ)。[6]

具體在光伏政策領(lǐng)域，既有研究主要聚焦于政策工具有效性的影響因素，對(duì)政策工具選擇影響因素的研究較少。如：朱玉知、孫海彬、李國榮認(rèn)為政策背景、政策問題、政策工具的性質(zhì)與政策目標(biāo)受眾四種因素影響著光伏發(fā)電政策的效用。[7]于立宏、郁義鴻認(rèn)為明確的政策目標(biāo)、政策的長期穩(wěn)定性、精心的政策設(shè)計(jì)以及不遺余力的執(zhí)行是衡量光伏產(chǎn)業(yè)政策有效性的關(guān)鍵因素。[8]戚聿東、姜萊認(rèn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段會(huì)影響補(bǔ)貼工具的選擇，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期為調(diào)動(dòng)各方積極性而應(yīng)以較為寬松的事前補(bǔ)貼為主，產(chǎn)業(yè)成長壯大后應(yīng)該向事后補(bǔ)貼傾斜轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)走向成熟后應(yīng)該向一般性和普惠性補(bǔ)貼過渡。[9]Deshmukh R.，Bharvirkar R.，Gambhir A.等在比較美國、德國、西班牙、日本、印度以及中國大陸和中國臺(tái)灣地區(qū)的光伏政策后認(rèn)為，國家政策目標(biāo)、宏觀經(jīng)濟(jì)條件以及發(fā)展模式會(huì)影響光伏政策工具的選擇及應(yīng)用結(jié)果。[10]

總之，對(duì)光伏政策領(lǐng)域政策工具選擇影響因素的研究不多，而從政策工具理論層面對(duì)政策工具選擇影響因素的探討較為豐富，但這種討論多基于定性研究，不易對(duì)某一政策領(lǐng)域作整體性和結(jié)構(gòu)性分析，也較難準(zhǔn)確評(píng)估各類影響因素發(fā)揮的效應(yīng)，這為本文基于定量方法以光伏政策為例研究政策工具選擇的影響因素提供了充足的空間，也是本文的主要?jiǎng)?chuàng)新之處。

二、政策文本量化分析

政策文本作為政策主體調(diào)控和管理行為的“印跡”，是政策過程可記錄、可追溯的客觀反映，為觀察政策過程提供了一扇窗口[11]。自政策文本作為研究對(duì)象進(jìn)入公共政策研究視野之初，對(duì)政策文本的分析就被視為一種“黑箱技術(shù)”[12]。基于政策文本的量化分析有助于揭示政策制定者的決策動(dòng)機(jī)及意圖、發(fā)掘政策工具選擇的影響因素。

（一）政策文本的選擇

本研究以《中華人民共和國可再生能源法》的實(shí)施作為政策文獻(xiàn)選擇的始點(diǎn)，在北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫及國家能源局等政府門戶網(wǎng)站檢索獲得上千份光伏政策文獻(xiàn)并按以下原則進(jìn)行篩選：一是選取中央層級(jí)發(fā)布的政策文獻(xiàn)，地方政府及部門發(fā)布的政策法規(guī)不予采用。二是選取與光伏產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策文獻(xiàn)，與太陽能熱利用、太陽能熱發(fā)電相關(guān)的政策文獻(xiàn)不予采用。三是選取能直接體現(xiàn)政策措施的政策文獻(xiàn)，僅表明政府態(tài)度而未采取政策措施的政策文獻(xiàn)不予采用。四是選取意見、規(guī)劃、通知、公告、辦法等文種的政策文獻(xiàn)，不計(jì)入復(fù)函、批復(fù)。經(jīng)篩選后共得到295份光伏政策文獻(xiàn)，發(fā)文期間自2006年1月 1日至2019年12月31日。

（二）影響因素關(guān)鍵詞定位

影響因素反映了兩種變量之間的關(guān)系，政策文本中的某些詞語能夠體現(xiàn)這種關(guān)系。大體上可以將關(guān)鍵詞分為激勵(lì)類和抑制類，激勵(lì)類關(guān)鍵詞指促進(jìn)某種政策工具的使用以達(dá)成目標(biāo)、解決問題、發(fā)揮效果的連接詞，抑制類關(guān)鍵詞指約束某類政策工具的使用頻次及效力的連接詞。表1列舉了光伏政策文本中反映影響因素的部分常見關(guān)鍵詞，通過關(guān)鍵詞可以定位至政策文本中表達(dá)影響因素的對(duì)應(yīng)條款。

表1 政策文本中反映影響因素的常見關(guān)鍵詞

（三）影響因素的提取及編碼

利用定性分析軟件分別以上述關(guān)鍵詞檢索政策文獻(xiàn)，將關(guān)鍵詞定位的影響因素文本內(nèi)容定義為基本內(nèi)容分析單元，對(duì)于基本內(nèi)容分析單元予以涵攝歸類，并按照政策文獻(xiàn)發(fā)布時(shí)間進(jìn)行編碼。以近年光伏行業(yè)影響較大的“531”政策為例，對(duì)影響因素提取及編碼，見表2。

表2 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（示例）

（四）分析類目建構(gòu)及頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

通過對(duì)基本內(nèi)容分析單元的提取和編碼，共梳理出68種影響因素，由此構(gòu)建出3大類、15小類的影響因素分析類目，進(jìn)而對(duì)具體影響因素進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。表3的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，中國光伏政策工具選擇的影響因素在政策目標(biāo)、政策系統(tǒng)和政策環(huán)境三個(gè)方面的分布比例大致為5∶4∶1。產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（能源結(jié)構(gòu)）、政策工具及政策過程是占比最高的四類影響因素。

表3 中國光伏政策工具選擇的影響因素統(tǒng)計(jì)（范疇-類型）

1.政策目標(biāo)類影響因素分布

政策目標(biāo)即光伏政策所要達(dá)成的預(yù)期效果，除促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展外，光伏政策還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及能源發(fā)展、節(jié)能減排等國家戰(zhàn)略的落實(shí)。政策目標(biāo)類影響因素的頻數(shù)分布如表4所示，其中光伏產(chǎn)業(yè)組織及光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最受政策制定者關(guān)注。產(chǎn)業(yè)組織是光伏政策最主要的政策對(duì)象和目標(biāo)群體，涵蓋的影響因素較多，其中技術(shù)水平與光伏發(fā)電成本兩種因素占比最高，其次為市場(chǎng)秩序/市場(chǎng)環(huán)境、國際競(jìng)爭(zhēng)力、能源利用效率與產(chǎn)品質(zhì)量/服務(wù)水平。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類因素中，能源供應(yīng)與能源消費(fèi)占比超過一半，主要體現(xiàn)為促進(jìn)太陽能的生產(chǎn)與消費(fèi)。國際貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)兩種因素占比約1/3，國際貿(mào)易因素主要是為應(yīng)對(duì)歐美國家對(duì)我國光伏發(fā)電產(chǎn)品出口的“反傾銷”“反補(bǔ)貼”政策而實(shí)施的貿(mào)易反制措施，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)則主要通過調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來優(yōu)化能源生產(chǎn)利用結(jié)構(gòu)。國際市場(chǎng)與國際技術(shù)轉(zhuǎn)移兩種因素由于貿(mào)易摩擦和技術(shù)壁壘的存在而占比較低。

表4 政策目標(biāo)類影響因素統(tǒng)計(jì)

相較于產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和產(chǎn)業(yè)布局類因素占比較低。產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為光伏產(chǎn)業(yè)的影響力以及與農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，如漁光互補(bǔ)、農(nóng)光互補(bǔ)、光伏建筑一體化（BIPV）等。產(chǎn)業(yè)布局因素主要表現(xiàn)為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，由于光伏產(chǎn)業(yè)“新能源”和“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”美譽(yù)標(biāo)簽以及可觀的經(jīng)濟(jì)效益[13]，促使地方潮涌般上馬光伏項(xiàng)目，加劇了光伏產(chǎn)能過剩，加之“三北”地區(qū)棄光嚴(yán)重，催生了優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)布局的需要。國家戰(zhàn)略和宏觀目標(biāo)兩者分布比例大致相當(dāng)。節(jié)能減排、能源發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)在國家戰(zhàn)略類因素中占比較高，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略均僅統(tǒng)計(jì)到一條。脫貧攻堅(jiān)對(duì)光伏政策工具選擇的影響集中表現(xiàn)為“光伏扶貧”，光伏扶貧是中國實(shí)施的十大精準(zhǔn)扶貧工程之一，截至2019年底，國家通過建設(shè)村級(jí)扶貧電站等形式，累計(jì)幫扶貧困戶407萬戶。宏觀目標(biāo)因素主要體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)效益，科技發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的分布較低。

2.政策系統(tǒng)類影響因素分布

本文定義的政策系統(tǒng)包括國家產(chǎn)業(yè)政策、政策工具、政策過程及政府資源，納入政策過程是因?yàn)閯?dòng)態(tài)的政策過程在政策工具選擇時(shí)表現(xiàn)為政策制定者的預(yù)期。通過表5可以看出，政策系統(tǒng)類因素中，政策工具和政策過程兩類因素占比較高。政策工具因素中，除補(bǔ)貼工具外均為強(qiáng)制性工具，其中命令執(zhí)行、法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃三種政策工具因素占比最高。政策過程因素中，政策執(zhí)行和政策評(píng)估占比最高，對(duì)政策工具選擇的影響最為廣泛。產(chǎn)業(yè)政策類因素占比較低，主要指新能源、節(jié)能環(huán)保、高新技術(shù)及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等國家產(chǎn)業(yè)政策對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)整體的影響，其中戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶植占比最高。政策資源主要指資金供應(yīng)，即補(bǔ)貼光伏發(fā)電的可再生能源發(fā)展基金。

表5 政策系統(tǒng)類影響因素統(tǒng)計(jì)

3.政策環(huán)境類影響因素分布

本文定義的政策環(huán)境即光伏政策工具選擇面臨的自然資源、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、電力設(shè)施等外在條件。如表6所示，政策環(huán)境類因素中，自然資源、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及電力基礎(chǔ)設(shè)施所占比重大體相當(dāng)。在具體影響因素中，自然資源稟賦、生產(chǎn)要素稟賦和并網(wǎng)消納條件占比較高。自然資源稟賦主要指太陽能光照條件，中國太陽能資源稟賦呈現(xiàn)出“高原大于平原、西部干燥區(qū)大于東部濕潤區(qū)”的分布特點(diǎn)，太陽能光照條件直接影響光伏發(fā)電量及其收益。生產(chǎn)要素稟賦指各地區(qū)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)及建設(shè)條件，包括當(dāng)?shù)氐南{條件。并網(wǎng)消納條件既決定了光伏電站能否順利并網(wǎng)并獲得補(bǔ)貼收益，也決定了可再生能源的消納空間。另外，本文將產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀歸為政策環(huán)境類因素，政策工具選擇時(shí)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模及發(fā)展階段是既定的外部條件并需要充分考慮，否則光伏政策目標(biāo)容易脫離實(shí)際而出現(xiàn)干預(yù)過度或力度不足的情形，擾亂產(chǎn)業(yè)發(fā)展正常節(jié)奏及市場(chǎng)秩序。

表6 政策環(huán)境類影響因素統(tǒng)計(jì)

三、實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)來源與變量選擇

政策制定者在選擇政策工具時(shí)會(huì)綜合考慮到各類因素，這些因素會(huì)促使政策制定者增加或減少政策工具的使用，雖然影響因素出現(xiàn)的頻次并不能完全代表其對(duì)政策工具的影響，但可以借此大致探究各影響因素發(fā)揮的作用。為提高分析的可靠性，本文從68種影響因素中選取出29種樣本數(shù)較為充足的影響因素作為自變量，將基于同一政策樣本提取出的政策工具歷年應(yīng)用數(shù)量作為因變量，由此形成以影響因素為自變量、政策工具應(yīng)用數(shù)量為因變量的時(shí)間序列數(shù)據(jù)（2006-2019年），見表7。

表7 2006-2019年中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具應(yīng)用數(shù)量

（二）模型設(shè)定

政策工具的選擇受到多種因素的影響，政策主體為實(shí)現(xiàn)某一政策目標(biāo)往往運(yùn)用多種政策工具，這就使得影響因素多以協(xié)同作用的組合形式呈現(xiàn)，如政策主體將逐步降低光伏補(bǔ)貼作為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的措施之一，而補(bǔ)貼退坡需要綜合考慮光伏行業(yè)發(fā)展程度、技術(shù)水平、光伏發(fā)電成本等諸多因素，因而基于特定的影響因素組合更能夠準(zhǔn)確探究影響因素發(fā)揮的效應(yīng)。為此，我們構(gòu)建多元線性回歸方程：

其中，Y代表政策工具應(yīng)用數(shù)量，β0為常數(shù)項(xiàng)，xit分別代表不同年份各影響因素?cái)?shù)量，εit代表各期隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

（三）實(shí)證結(jié)果

通過帶入數(shù)據(jù)計(jì)算，我們遴選出12種擬合度最優(yōu)的影響因素組合模型，根據(jù)核心影響因素及影響因素組合整體特征命名并綜合各模型擬合度、自相關(guān)性進(jìn)行排序（表8），從中可以看出各影響因素組合的主要表現(xiàn)。實(shí)證結(jié)果顯示，在選定的變量中，能源供應(yīng)、能源消費(fèi)、環(huán)境保護(hù)、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、并網(wǎng)消納條件等23種因素在各模型中均顯著正相關(guān)，對(duì)光伏政策工具選擇起到激勵(lì)作用，法律法規(guī)、可持續(xù)發(fā)展、能源利用效率、技術(shù)水平4種因素在各模型中均呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，對(duì)光伏政策工具選擇起到抑制作用。另外，法律法規(guī)、能源發(fā)展、目標(biāo)規(guī)劃、政策制定、政策評(píng)估、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市場(chǎng)投資、生產(chǎn)成本/融資成本8種因素在各模型中出現(xiàn)的頻次最高，對(duì)光伏政策工具選擇的影響較為廣泛。

表8 我國光伏政策工具選擇的影響因素效應(yīng)分析結(jié)果

（四）分析與解釋

1.激勵(lì)效應(yīng)及其影響

從實(shí)證結(jié)果可以看出，政策目標(biāo)類因素中，貫徹能源發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是中國太陽能光伏政策的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)光伏政策工具的選擇起到廣泛而持續(xù)的激勵(lì)作用。政策過程因素中，政策制定與政策評(píng)估出現(xiàn)頻次較高，對(duì)政策工具選擇的影響較為廣泛，在影響因素組合中發(fā)揮著重要的協(xié)同作用。相比之下，議題設(shè)置則發(fā)揮著主導(dǎo)作用，光伏發(fā)電消納是近年來最受政策主體關(guān)注的議題。為解決“三北”地區(qū)嚴(yán)重的棄光限電問題，政策制定者將光伏發(fā)電消納納入政策議程，并選擇可再生能源消納試點(diǎn)、新建項(xiàng)目規(guī)?？刂啤⒃O(shè)定消納責(zé)任權(quán)重等政策工具加以應(yīng)對(duì)。在政策環(huán)境類因素中，電力基礎(chǔ)設(shè)施的影響至關(guān)重要，并網(wǎng)、輸送、消納條件決定了光伏發(fā)電的增長空間，政策資源在電力基礎(chǔ)設(shè)施上的持續(xù)投入是保障光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

影響因素發(fā)揮激勵(lì)作用意味著政策制定者傾向于增加某類政策工具的使用，這表明政策主體在積極主動(dòng)地解決問題或?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)。以中國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題為例，中國光伏產(chǎn)業(yè)初期借助歐美發(fā)達(dá)國家補(bǔ)貼本國光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的巨大市場(chǎng)空間而迅速發(fā)展，由于同期光伏政策重視供給側(cè)的能源生產(chǎn)而忽視了需求側(cè)能源消費(fèi)，且未充分重視技術(shù)進(jìn)步對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的影響，因而當(dāng)遭遇歐美國家“雙反”時(shí)中國光伏產(chǎn)業(yè)（上游多晶硅行業(yè)）面臨著產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的窘境。由于貫徹國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)太陽能的生產(chǎn)和消費(fèi)是激勵(lì)中國光伏政策工具選擇的重要因素，因而中國政府并未采用大規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能的錯(cuò)誤藥方，而是積極應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦、拓展海內(nèi)外市場(chǎng)空間，并通過引導(dǎo)市場(chǎng)投資、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強(qiáng)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，支持中國光伏企業(yè)奪取全球光伏產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)。

2.抑制效應(yīng)及其影響

除法律法規(guī)屬于政策系統(tǒng)類因素外，技術(shù)水平、能源利用效率、可持續(xù)發(fā)展均屬于政策目標(biāo)類因素，這些因素發(fā)揮抑制效應(yīng)意味著技術(shù)進(jìn)步、太陽能利用效率的提升以及光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展促使政策制定者減少部分政策工具的運(yùn)用。事實(shí)上，光伏發(fā)電屬于技術(shù)、資本雙密集型行業(yè)，技術(shù)進(jìn)步與能源利用效率的提升有助于降低光伏發(fā)電成本、提升光伏企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，降低政策干預(yù)的必要程度。同樣，產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力越強(qiáng)，對(duì)光伏政策工具的依賴就越弱，政策制定者越傾向于減少政策工具的運(yùn)用，如光伏補(bǔ)貼退坡。與政策目標(biāo)類因素的抑制效應(yīng)不同，法律法規(guī)創(chuàng)設(shè)了政策工具選擇所不能逾越的界限，但也賦予了政策工具以合法性和正當(dāng)性。薩拉蒙（Lester M.Salamon）將政策工具合法性和政治認(rèn)同視為政策工具的重要特性之一[14]，法律法規(guī)對(duì)光伏政策工具選擇的抑制作用體現(xiàn)了這種合法性。

發(fā)揮抑制效應(yīng)的影響因素或可解釋因暫?；蚪档湍愁愓吖ぞ吖┙o而引起爭(zhēng)議的光伏政策，尤其對(duì)光伏發(fā)電這類處于成長期且政策依賴性較強(qiáng)的行業(yè)而言更是如此。如2018年5月31日國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（業(yè)內(nèi)稱為“531”政策），該政策因暫停補(bǔ)貼工具的使用而引起了行業(yè)震蕩。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為該政策的出臺(tái)主要是由于可再生能源補(bǔ)貼資金存在巨大缺口，綜合下文中的補(bǔ)貼和價(jià)格管控工具的影響因素來看，除資金供應(yīng)外，“531”政策的出臺(tái)還與政策制定者對(duì)光伏發(fā)電成本、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度尤其是可持續(xù)發(fā)展能力過于樂觀的估計(jì)有關(guān)。

（五）檢驗(yàn)

以上分析與解釋針對(duì)的是中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的整體情況，而對(duì)具體政策工具選擇的影響因素進(jìn)行分析有助于檢驗(yàn)本文分析方法是否可靠?；诒疚耐徽呶谋?，選取出中國光伏產(chǎn)業(yè)應(yīng)用廣泛的部分政策工具，將其歷年應(yīng)用數(shù)量作為因變量，按上述模型進(jìn)行分析，得到表9。

表9 部分光伏政策工具選擇的影響因素分析結(jié)果

通過分析可知，表9中展示的主要影響因素能夠較好地解釋政策主體選擇該政策工具的原因，較為契合光伏政策活動(dòng)的實(shí)際情況：（1）市場(chǎng)化運(yùn)作（招標(biāo)）受脫貧攻堅(jiān)的影響是因?yàn)閲曳簇毨д叽龠M(jìn)了光伏扶貧電站的投資建設(shè)，而光伏扶貧電站建設(shè)按照《光伏扶貧電站管理辦法》的規(guī)定需要采用市場(chǎng)化方式選擇負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。（2）鼓勵(lì)企業(yè)主導(dǎo)或參與光伏電站的投資建設(shè)主要受光伏市場(chǎng)秩序與市場(chǎng)環(huán)境影響，規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序、營造良好的市場(chǎng)環(huán)境是吸引企業(yè)參與光伏電站建設(shè)的基礎(chǔ)。（3）投資補(bǔ)貼廣泛應(yīng)用于金太陽示范工程等光伏項(xiàng)目中，主要依靠財(cái)政支出，受資金供應(yīng)情況影響。（4）可再生能源配額（RPS）受政策制定因素影響是因?yàn)橹袊厣腞PS一直處于“難產(chǎn)”狀態(tài)，直到國家發(fā)改委、國家能源局2019年5月10日《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》出臺(tái)后才正式確立。（5）示范項(xiàng)目主要受政策評(píng)估影響，表明政府實(shí)施示范項(xiàng)目主要考慮示范項(xiàng)目能否達(dá)成預(yù)期效果。（6）目標(biāo)規(guī)劃作為重要的政策工具，重點(diǎn)關(guān)注光伏發(fā)電消納水平、光伏發(fā)電成本及光伏產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。（7）規(guī)模控制工具的應(yīng)用主要是為促進(jìn)太陽能消費(fèi)。太陽能光照條件充足的“三北”地區(qū)棄光嚴(yán)重，新增裝機(jī)規(guī)?？刂茋?yán)格，而發(fā)展基礎(chǔ)、建設(shè)條件及消納水平較好的地區(qū)規(guī)模控制相對(duì)靈活。（8）價(jià)格管控工具主要受光伏發(fā)電成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度及可持續(xù)發(fā)展能力的影響，光伏電價(jià)隨著光伏成本的下降及行業(yè)發(fā)展程度的提升而逐步退坡，以促使光伏產(chǎn)業(yè)擺脫“補(bǔ)貼依賴”。

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

政策工具選擇會(huì)受到哪些因素的影響？這些影響因素發(fā)揮著怎樣的作用？為了解答這兩個(gè)問題，本文以中國光伏產(chǎn)業(yè)政策為例，采用政策文本量化分析方法對(duì)政策工具選擇的影響因素進(jìn)行了分析，主要研究結(jié)論為：

第一，政策目標(biāo)、政策系統(tǒng)與政策環(huán)境是影響中國光伏政策工具選擇的三大類因素。具體而言，貫徹能源發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)太陽能的生產(chǎn)與消費(fèi)、落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策、促進(jìn)光伏發(fā)電消納、提升光伏技術(shù)水平與能源利用效率、降低光伏發(fā)電成本、拓展光伏發(fā)電市場(chǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)以及實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是光伏政策工具所要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)。法律法規(guī)、命令執(zhí)行與目標(biāo)規(guī)劃等強(qiáng)制性政策工具以及政策制定、政策評(píng)估等政策過程作為政策系統(tǒng)類因素顯著影響光伏政策工具的選擇。電力基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源稟賦與生產(chǎn)要素稟賦是光伏政策工具選擇所不可忽視的外部因素。

第二，中國光伏政策工具選擇的影響因素發(fā)揮著激勵(lì)與抑制兩種作用。在選定的變量中，能源供應(yīng)、能源消費(fèi)、環(huán)境保護(hù)、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、并網(wǎng)消納條件等23種影響因素普遍發(fā)揮著激勵(lì)效應(yīng)，而法律法規(guī)、可持續(xù)發(fā)展、能源利用效率及技術(shù)水平4種影響因素普遍發(fā)揮著抑制效應(yīng)。發(fā)揮激勵(lì)效應(yīng)的影響因素種類超過80%，這表明中國光伏產(chǎn)業(yè)政策總體上是積極有為的。

未來光伏政策工具的選擇首先應(yīng)當(dāng)貫徹能源發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)太陽能生產(chǎn)與消費(fèi)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，拓展光伏市場(chǎng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，并建立光伏發(fā)電消納的長效機(jī)制。其次，應(yīng)當(dāng)充分重視各影響因素的抑制作用，科學(xué)評(píng)估產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段適時(shí)調(diào)整光伏政策，并持續(xù)加大研發(fā)環(huán)節(jié)的政策資源投入，將政策重心轉(zhuǎn)移到提升技術(shù)水平和能源利用效率上來。

（二）啟示

基于對(duì)光伏政策工具選擇的分析，本文研究發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)（含目標(biāo)群體）、政策系統(tǒng)（含政策資源及政策過程）與政策環(huán)境三類因素顯著影響著政策工具的選擇，這與陳振明指出的政策工具選擇應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策目標(biāo)、政策資源、目標(biāo)群體、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策工具應(yīng)用背景的觀點(diǎn)[2]較為接近。本文研究還發(fā)現(xiàn)：第一，政策主體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的意愿和決心對(duì)政策工具選擇的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政策資源的約束，即使在政策資源匱乏的情況下，政策制定者也并未放棄使用消耗政策資源的政策工具去實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。第二，政策工具特性是政策工具選擇的重要影響因素，但政策工具之間也會(huì)相互影響，能夠?qū)ζ渌吖ぞ呤┘佑绊懙慕^大多數(shù)屬于強(qiáng)制性工具，如法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃與命令執(zhí)行。第三，政策合法性會(huì)顯著影響政策工具的選擇。Capano G.和Lippi A.視合法性與有效性為政策工具選擇的兩大關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素[15]，但既有研究在探討政策工具選擇的影響因素時(shí)更愿意探討有效性，而對(duì)政策工具選擇的合法性有所忽視。第四，政策過程因素顯著影響著政策工具的選擇。事實(shí)上，政策制定過程中會(huì)考慮到制定的政策能否有效執(zhí)行并達(dá)成預(yù)期效果，甚至部分政策的出臺(tái)就是為進(jìn)一步推動(dòng)政策執(zhí)行，因而有必要更加重視政策過程因素。

政策工具選擇的影響因素發(fā)揮著激勵(lì)與抑制兩種作用。激勵(lì)效應(yīng)促使政策制定者運(yùn)用更多的政策工具解決政策問題或?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)，而抑制效應(yīng)則促使政策制定者為實(shí)現(xiàn)某一政策目標(biāo)而減少政策工具的應(yīng)用。激勵(lì)因素比重高表明政策主體在該領(lǐng)域積極有為，抑制因素比重高則表明政策主體在該領(lǐng)域干預(yù)較少或受約束較多。在正確的政策導(dǎo)向下，有為政府更能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的固有缺陷，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。作為典型的公共政策驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，中國光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展并占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)地位的事實(shí)表明激勵(lì)類因素與政策績(jī)效之間存在緊密關(guān)聯(lián)，而對(duì)抑制類因素的重視不足或評(píng)估不當(dāng)或是產(chǎn)生政策失靈風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。積極發(fā)揮影響因素的激勵(lì)效應(yīng)，更加關(guān)注影響因素的抑制效應(yīng)，方為政策工具科學(xué)選擇的應(yīng)有之義。

本文的研究還表明，政策文本可以作為提取政策工具選擇影響因素的有益材料，基于政策文本的量化分析方法可作為研究政策工具選擇的方法之一，當(dāng)然作為一種探索性研究，本文的研究方法還有很多不足，未來需要繼續(xù)完善。如光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展是中央政策與地方政策共同作用的結(jié)果，地方政府發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)更多是基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與衍生的官員績(jī)效收益，而中央政府更加關(guān)注能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、電力基礎(chǔ)設(shè)施、光伏發(fā)電消納、國際貿(mào)易摩擦等因素。本文僅選取了中央層面發(fā)布的光伏產(chǎn)業(yè)政策，分析結(jié)果僅有助于解釋中央光伏政策工具選擇的影響因素，未來納入地方光伏政策文獻(xiàn)才能夠全面解讀中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具選擇的影響因素，豐富政策工具選擇理論的研究。