加熱不燃燒新型煙草制品卷煙認定問題研究

伍艷 重慶市沙坪壩區(qū)煙草專賣局

一、加熱不燃燒新型煙草制品概念及特點

（一）新型煙草制品分類

新型煙草制品主要是指區(qū)別于采用傳統(tǒng)燃吸方式的卷煙的煙草制品。相對于傳統(tǒng)卷煙，其主要特征是不需燃燒、基本無焦油等有害成分，同時能滿足人體攝入一定尼古丁的需求。[1]根據(jù)其制品使用形式，目前新型煙草制品可以分為三大類：電子煙、加熱不燃燒煙草產(chǎn)品和無煙氣煙草制品。無煙氣煙草制品主要包括嚼煙和鼻煙兩大類。[2]電子煙和加熱不燃燒煙草產(chǎn)品在抽吸過程中均產(chǎn)生煙氣，因此二者又被歸類為霧化產(chǎn)品。

電子煙和加熱不燃燒煙草制品又存在本質(zhì)區(qū)別。加熱不燃燒煙草制品是由煙葉原料通過特定工藝流程制成，而電子煙并不直接使用煙絲形態(tài)的煙草，主要是將尼古丁液體霧化形成氣狀物。市場常見電子煙煙彈內(nèi)液態(tài)尼古丁的提取來源較多，除煙絲外其他物品均可以提取，故二者不能混淆。

（二）加熱不燃燒卷煙概述

吸食加熱不燃燒卷煙時需要有加熱器具和“煙彈”，揮發(fā)后者尼古丁及香味物質(zhì)，產(chǎn)生煙氣以滿足吸煙者需求。因為無明火、對周圍環(huán)境影響小、口感好，很符合年輕人的獵奇心理，傳播速度快。

目前，加熱不燃燒卷煙有四大國際品牌：菲莫國際的IQOS、英美煙草的GLO、日本煙草的雷諾REVO和普魯姆PLoom。其中IQOS卷煙在全球最為暢銷和流行，它由加熱棒、充電器和煙彈三部分組成，其中加熱棒、充電器屬于電子產(chǎn)品。IQOS加熱不燃燒卷煙填充物為煙草薄片，而該煙草薄片主要是通過對煙葉（片煙、梗煙）采取稠漿法等工藝制成。從技術特征可以判斷它是煙草制品，并非煙草供應商宣傳的所謂“戒煙藥品”。

二、煙草專賣壟斷體制價值分析

（一）煙草專賣壟斷制度優(yōu)勢明顯

我國煙草專賣專營的制度本身就是實行國家壟斷?！稛煵輰Ｙu法》第一條明確了其壟斷制度收益就是維護國家利益和消費者利益。多年來，煙草行業(yè)稅利占國家財政收入比重維持在7%左右。2002年至2019年，全國煙草工商稅利從1456億元增至12056億元。

（二）煙草專賣壟斷制度將深化完善

在今年抗擊新冠肺炎疫情期間，煙草行業(yè)為穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展和就業(yè)大局、促進國家財政增收和經(jīng)濟增長貢獻突出。一季度統(tǒng)計顯示，煙草是全國唯一稅收逆勢增長行業(yè)。第十三屆全國人民代表大會第三次會議中，李克強總理提出：“中央部門和各級政府都要過緊日子”。煙草行業(yè)在保障國家財政穩(wěn)定中正發(fā)揮著前所未有的中堅作用。

《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確提出：“完善煙草專賣專營體制，構建適度競爭新機制”。說明未來一段時間，煙草壟斷制度仍將得到堅持完善和深化。

（三）煙草比鹽業(yè)專賣壟斷更為穩(wěn)固

煙草和鹽業(yè)同屬國家壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，是我國國民經(jīng)濟的重要組成部分。但是因為制度設計上的不同，產(chǎn)生了不同的結果。在國務院推動各級政府簡政放權大背景下，工信部于2014年將食鹽專營許可證管理權下放省級地方政府管理。

1.法律基礎和體系不同

煙草專賣專營制度由《煙草專賣法》確立，屬于全國人大常委會立法，在法律位階上僅次于全國人大制定的基本法。經(jīng)過30多年的發(fā)展，煙草專賣已形成了一整套較完善的法律體系。食鹽專營制度的法律依據(jù)則相對較低，《食鹽專營辦法》是國務院出臺的行政法規(guī)，且管理法制不統(tǒng)一，實際上是在統(tǒng)一領導、分級管理、專營專賣大框架下的多元管理體制，影響了法規(guī)的權威性和嚴肅性。

2.機構設置和執(zhí)法效果差異較大

國家煙草專賣局先后歸口輕工部、國資委、發(fā)改委、工信部管理，一直是委管局，各級均建立了垂直管理的執(zhí)法機構。為打擊日益增加的涉煙違法犯罪，煙草行業(yè)與各級黨、政及司法部門密切聯(lián)系，經(jīng)費保障到位。相比而下，食鹽專營管理機構獨立性較差，各級在管理體制上不一致，在隸屬關系和人員身份上均不統(tǒng)一，造成執(zhí)法力度不如煙草。

3.煙草專賣與鹽業(yè)專營成效差距較大

煙草行業(yè)實行專賣制度30年來在各方面都取得了較大的成就。表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整較快，市場集中度、產(chǎn)業(yè)集中度連年提高，工業(yè)設備、生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)效率都達到了國際先進水平。食鹽專營雖然在推廣普及碘鹽供應、防治消除碘缺乏病方面起到巨大的推動作用，但產(chǎn)業(yè)集中度較低，技術較落后，產(chǎn)品單一，造成較嚴重的地域封鎖。[3]

三、加熱不燃燒煙草制品對煙草壟斷帶來的沖擊

（一）顛覆國內(nèi)煙草壟斷影響國家經(jīng)濟安全

1.搶占技術和市場高地

加熱不燃燒等新型煙草制品被認為是繼1881年美國人伯賽克成功設計卷煙機、20世紀60年代濾嘴型卷煙問世之后，煙草行業(yè)的第三次重大技術變革，是最可能對傳統(tǒng)卷煙產(chǎn)生顛覆性影響的創(chuàng)新產(chǎn)品。

跨國煙草巨頭利用其雄厚積累和研發(fā)優(yōu)勢率先生產(chǎn)較成熟的加熱不燃燒煙草制品，試圖通過它撬開我國卷煙壟斷市場，找回在傳統(tǒng)煙草市場競爭中失去的陣地。從2012年開始，新型煙草制品異軍突起，全球銷售額從6億美元迅速增長到100億美元以上，日本等國家加熱不燃燒產(chǎn)品甚至出現(xiàn)供不應求的現(xiàn)象。據(jù)預測，加熱不燃燒產(chǎn)品必然將占據(jù)更大的市場份額。

2.貿(mào)易摩擦制約煙草出口

2019年5月以來，美國率先對中國進口商品加增關稅引發(fā)中美新一輪貿(mào)易摩擦。貿(mào)易大戰(zhàn)一觸即發(fā)，中美兩國及周邊多國進入空前貿(mào)易摩擦期，造成煙草跨境投資受阻及卷煙出口貿(mào)易滑坡等問題。為迎接國際煙草貿(mào)易挑戰(zhàn)和風險，中國適應國際市場新趨勢的同時應首先保住國內(nèi)市場傳統(tǒng)陣地。

（二）侵占國內(nèi)消費空間沖擊國家財政稅收

1.國內(nèi)市場尚不具備開放條件

根據(jù)我國2001年簽訂的《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》及對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、國家煙草專賣局相關規(guī)定，我國對煙草類貨物進口和出口均實施國營貿(mào)易，中國煙草進出口（集團）公司統(tǒng)一組織煙草類貨物進出口貿(mào)易。由于國內(nèi)技術研究滯后，相關知識產(chǎn)權被國外壟斷，如果在未充分準備的情況下貿(mào)然放開該領域市場，會擠占沖擊民族工業(yè)，危及產(chǎn)業(yè)安全。

2.大量走私入境擠占國內(nèi)市場

目前國內(nèi)未上市銷售加熱不燃燒卷煙，也未國營進口，市場上銷售的相關產(chǎn)品都是非法渠道進入。非法加熱不燃燒煙草制品性質(zhì)上同走私煙一樣，是對國內(nèi)煙草市場資源的侵占。

在加熱不燃燒卷煙走私案件中，犯罪人員從境外組織貨源，沿物流進入我國境內(nèi)。在海關等各方打擊壓力下，近兩年加熱不燃燒卷煙走私案件呈現(xiàn)明顯的中西部中轉、多輻射的特點。[4]供需矛盾下，加熱不燃燒卷煙在國內(nèi)銷售量和價格也一路走高。國際供應商千方百計撬開中國市場口子，比如以日本為跳板，讓水客“螞蟻搬家”式走私入境。在日本的中國中間商持續(xù)大量掃貨，沖擊本國銷售，當?shù)貙Ｙu店甚至打出了只向其國民銷售IQOS全套設備，國外消費者只能購買配套加熱不燃燒煙支。[5]全國范圍的打擊同時逼迫違法分子探索入境口岸、途徑的多元化。除水客外，走私分子利用國際航班、渝新歐鐵路、國際貨輪等通過海、陸、空大肆入境。近年案件還顯示，走私通道已擴展到云南和廣西北海、廣東深圳、香澳等，逐漸呈現(xiàn)全國包圍之勢。

所以，加熱不燃燒卷煙國內(nèi)卷煙市場正常秩序，導致國家稅收流失，應該依法監(jiān)管。

四、加熱不燃燒卷煙性質(zhì)認定依據(jù)及過程

實際上，在該標準修訂前，根據(jù)國際公約和國家質(zhì)檢中心檢驗，加熱不燃燒煙草制品就已被認定為卷煙。

（一）國際公約認定

我國于2003年11月10日簽署《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》。該公約第1條（f）中“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

2013年1月10日，我國簽署《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》。第I部分引言第1條“術語的使用”2“卷煙”系指以卷煙紙包裹的、供抽吸的卷煙絲；13“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原材料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

可見，國際上對煙草制品定義核心是煙葉原料制成，方式涵蓋抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸多種，燃燒形式不論。

（二）國家煙草質(zhì)檢中心檢驗認定

2017年11月3日，國家煙草質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心對加熱不燃燒新型卷煙樣品進行檢驗，并出具《鑒別檢驗證明》，檢驗結果為：a、樣品中檢出煙堿；b、樣品中檢出四種煙草特有N-亞硝胺；c、樣品中右旋煙堿旋光異構體比例與煙草及煙草制品中右旋煙堿旋光異構體比例的范圍相一致。d、樣品中含有的次要生物堿種類與煙草制品中次要生物堿種類相一致。由此得出結論，樣品含有煙草特征成分，樣品填充物由煙葉制成。國家煙草專賣局在向海關總署的《關于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關意見的復函》（國煙辦綜〔2018〕182號）中也明確，IQOS、PLOOM TECH等加熱不燃燒煙草制品均符合卷煙特征，屬于新型卷煙，應當作為煙草專賣品中的卷煙進行監(jiān)管。

（三）各省質(zhì)檢報告認定

2017年10月，國家煙草專賣局科技司連續(xù)下發(fā)《關于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》（國煙科監(jiān)函〔2017〕34號）和《關于發(fā)布新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗技術資料的通知》，要求各省級煙草質(zhì)量監(jiān)督檢測站開展IQOS卷煙的鑒別檢驗工作，并發(fā)布了包括IQOS卷煙在內(nèi)的四類新型卷煙產(chǎn)品的技術資料。

結合上述標準，各省煙草質(zhì)檢站根據(jù)《鑒別檢驗證明》出具《卷煙真?zhèn)舞b別報告》。如最早支持打擊加熱不燃燒卷煙走私犯罪的浙江省煙草質(zhì)檢站報告中表述：a、煙枝：濾嘴段（三段式）、煙絲段、接裝紙、卷煙紙各項目的鑒別特征與標樣對比無顯著差異；b、煙絲：填充物由煙葉制成；c、條盒、小盒商標紙上印有“吸煙是導致肺癌的原因之一”等外文警語，未見“由中國煙草總公司專賣”字樣，結論是樣品符合卷煙包裝和制作工藝。

（四）卷煙國家標準修訂

國家標準《煙草術語第2部分：煙草制品與煙草加工》（GB/T 18771.2-2015）第1號修改單已于2019年3月29日經(jīng)國家標準化管理委員會批準，并于當日起實施。

原國家標準GB/18771.2-2002煙草術語第二部分中對卷煙的定義表述為“將煙葉等切成煙絲，用卷煙紙把煙絲制成供人們?nèi)嘉蚱渌绞匠槲臒煵葜破贰?，現(xiàn)改為：“以全部或部分煙草為原料，用卷煙紙或其他材料包裹后加工制成的，供人們?nèi)嘉蛞云渌绞匠槲臒煵葜破?，不包括雪茄煙。”新的定義主要突出原料（全部或部分煙草）、工藝（用紙或其他材料包裹）和用途（供人們?nèi)嘉蚱渌绞匠槲┤齻€特征。

隨著卷煙定義的明確，加熱不燃燒卷煙因為是含煙草的煙彈而直接歸屬卷煙。卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作按照現(xiàn)行卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗規(guī)程有關規(guī)定執(zhí)行即可，故《關于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》（國煙科監(jiān)函〔2017〕34號）于2020年2月作廢。

五、結束語

根據(jù)國際協(xié)議和國內(nèi)法律和相關標準，可以認定加熱不燃燒煙草制品屬于卷煙、屬于煙草制品、屬于煙草專賣品，是煙草專賣法管理范疇。雖國外煙草巨頭意在戰(zhàn)略布局，搶占中國市場，但中國實行專賣壟斷制度，我們應充分利用“游戲規(guī)則”對其實施嚴格監(jiān)管，為國家經(jīng)濟安全保駕護航，在戰(zhàn)略上為國內(nèi)相關新型煙草制品發(fā)展奪回時間與空間。