公共危機(jī)事件中對(duì)志愿者的管理研究

朱明月 高春蘭 長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)

2020年元月，當(dāng)人們還在準(zhǔn)備迎來節(jié)日之時(shí)，新型冠狀病毒從武漢擴(kuò)散到全國(guó)，直接影響了全國(guó)人民的正常生活。疫情當(dāng)前，在疫區(qū)中忙碌的除了醫(yī)護(hù)工作者、民警、軍人、社區(qū)工作者以外，還有廣大的志愿者。但因志愿組織組織分散，信息不暢通、缺乏專業(yè)性、志愿者保障機(jī)制不健全等一系列原因，會(huì)影響救援效果，有時(shí)會(huì)付出沉重的代價(jià)。因此，在突發(fā)危機(jī)時(shí)，政府和社會(huì)組織有必要對(duì)志愿者進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)和管理，幫助志愿者有序和有效地參與救援活動(dòng)。

一、協(xié)同治理：志愿者參與公共危機(jī)救援的理論依據(jù)

（一）協(xié)同理論的內(nèi)涵

協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)是作為自然科學(xué)的協(xié)同論和作為社會(huì)科學(xué)的治理理論，即用協(xié)同論的知識(shí)基礎(chǔ)和方法論來重新檢視治理理論，在協(xié)同治理過程中，政府通過協(xié)商的方式將原先由其獨(dú)自承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民自愿組織，而后者慢慢承擔(dān)起原先完全由政府承擔(dān)的責(zé)任[1]。協(xié)同治理理論是用協(xié)同論的知識(shí)基礎(chǔ)和方法論來重新檢視治理理論。協(xié)同學(xué)強(qiáng)調(diào)各個(gè)子系統(tǒng)之間的有序的協(xié)同運(yùn)動(dòng)，而治理的基本含義是指在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，主體不限于政府部門[2]。

子系統(tǒng)的協(xié)同性是協(xié)同理論的重要特征。協(xié)同治理理論是協(xié)同理論和治理理論的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)的是協(xié)調(diào)而不是控制。如果社會(huì)作為一個(gè)大系統(tǒng)，那么在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)政府和社會(huì)組織皆為子系統(tǒng)，當(dāng)子系統(tǒng)互為一體獨(dú)立運(yùn)動(dòng)時(shí)，大系統(tǒng)將陷入無序狀態(tài)，當(dāng)子系統(tǒng)之間互相合作協(xié)調(diào)時(shí)系統(tǒng)便可達(dá)到有序狀態(tài)[3]。

協(xié)同理論將重點(diǎn)放在子系統(tǒng)的和諧狀態(tài)中，但政府主體仍然十分重要，政府仍然具有不可替代的主導(dǎo)地位。協(xié)同治理不是依賴于階層制中的某一個(gè)組織和機(jī)構(gòu)，而是通過多元化的主體參和組織之間協(xié)同合作來解決社會(huì)問題。治理主體之間雖然存在相互依存，但不從屬關(guān)系，政府、企業(yè)和社會(huì)組織及個(gè)人形成一個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)，提供公共產(chǎn)品或者共同解決社會(huì)問題。協(xié)同治理中的核心問題是自發(fā)參與和協(xié)同作戰(zhàn)。

（二）協(xié)同理論在公共危機(jī)管理中的應(yīng)用

現(xiàn)代社會(huì)，依靠政府單一主體而提供公共服務(wù)的比重逐漸降低，而通過政府和民間部門形成多樣化的網(wǎng)絡(luò)供給公共服務(wù)的比重日益增多。政府需要開展預(yù)防或減少公共危機(jī)發(fā)生的幾率，提升災(zāi)難發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)能力，縮減災(zāi)難發(fā)生后的死亡人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損害程度，災(zāi)難發(fā)生后的回復(fù)等事業(yè)。

因公共危機(jī)而進(jìn)行的災(zāi)難管理具有兩個(gè)顯著特征，一是大規(guī)模的災(zāi)難發(fā)生頻率不是很高，因而正確把握和更新災(zāi)情應(yīng)對(duì)和管理的措施和指南并不是很容易的事情。二是正確把握大規(guī)模的災(zāi)難所產(chǎn)生的影響和造成的損失程度也是很艱難的事情，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)意向不到的狀況（Moynihan，2005）。由此僅靠單一的組織很難有效組織應(yīng)對(duì)和解決復(fù)雜的，甚至肆虐的問題。現(xiàn)代社會(huì)，很多問題顯得越來越復(fù)雜，影響公共安全的問題時(shí)有發(fā)生，而政府機(jī)關(guān)解決這種復(fù)雜社會(huì)問題時(shí)，往往提出不同的方案或各執(zhí)己見。其結(jié)果是復(fù)雜的政策問題本身就成為普遍的社會(huì)問題。通過上傳下達(dá)的直線型政府組織很難有效解決復(fù)雜的社會(huì)問題，因而解決復(fù)雜的社會(huì)問題，需要復(fù)雜的解決問題的方案，而這種方案就是解決公共危機(jī)的協(xié)同治理。

（三）協(xié)同治理下的志愿者參與公共危機(jī)救援的意義

目前，我們國(guó)家的志愿服務(wù)管理主要有兩種方式：一種是分散的志愿者，大多數(shù)為志愿?jìng)€(gè)體；另一種是以志愿組織形式出現(xiàn)的。無論是哪一種形式，在發(fā)揮自愿者個(gè)人優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要聽從統(tǒng)一的分配和管理，在事件發(fā)生后不能擅自行動(dòng)，要調(diào)查事件狀況并進(jìn)行評(píng)估和判斷，是否需要志愿服務(wù)并明確志愿服務(wù)的方針和形式。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，由于政府是主導(dǎo)者，政府能夠快速的組織資源和權(quán)力資源，通過專門的管理程序和步驟，把解決危機(jī)所需要人力資源、物資資源迅速輸送到災(zāi)區(qū)。但政府的僵化的管理體制和層級(jí)限制，往往產(chǎn)生扯皮推諉的現(xiàn)象，僅為會(huì)貽誤解決問題的最佳時(shí)機(jī)。在這種情況下，志愿者可以對(duì)政府的慢半拍的反映會(huì)起到補(bǔ)充的作用。

在突發(fā)事件救援中，志愿者的志愿組織擁有較強(qiáng)的靈活性，這是志愿組織的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。志愿者能夠在短時(shí)間內(nèi)形成一股合力，在志愿分配上靈活多變，根據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模，志愿者根據(jù)已有的信息和情況去救援政府無力救助的地方。突發(fā)事件爆發(fā)的時(shí)候，政府與志愿者，志愿者組織均不可或缺。志愿者的參與可以促進(jìn)突發(fā)事件目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、管理滯后：志愿者參與公共危機(jī)救援的主要問題

盡管志愿者參與公共危機(jī)救援活動(dòng)中發(fā)揮重要的作用，體現(xiàn)出極強(qiáng)的志愿精神。但是伴隨公共危機(jī)事件的爆發(fā)，參與志愿服務(wù)的數(shù)量也日益增多，志愿者的無組織性也在增強(qiáng)。對(duì)志愿者的教育培訓(xùn)、任務(wù)分配、信息共享、權(quán)益保障等方面管理的滯后影響志愿服務(wù)的效果，有時(shí)也會(huì)帶來負(fù)面影響。

（一）對(duì)志愿者進(jìn)行上崗前的教育培訓(xùn)是提高志愿服務(wù)效果的前提

公共危機(jī)具有突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性、危險(xiǎn)性，而志愿者來自各個(gè)領(lǐng)域，專業(yè)技能、行業(yè)背景、教育修養(yǎng)等都是多元的，因而面對(duì)突如其來的公共危機(jī)，很多人缺乏應(yīng)對(duì)能力。志愿者來自各行各業(yè)，由于自身素質(zhì)和文化水平參差不齊，因而服務(wù)質(zhì)量難以保障。因此志愿者上崗之前，針對(duì)不同的崗位應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，在開展志愿服務(wù)中講究規(guī)則。

（二）信息共享是志愿服務(wù)需求和供給相匹配的重要因素

公共危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，恰恰是前線急需各種資源的時(shí)期。特定的專業(yè)人員能夠及時(shí)客觀正確地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)因素，提出解決問題的方案，而突發(fā)性的危機(jī)需要大量的物資資源。而這些資源的采購(gòu)、籌集和運(yùn)輸有時(shí)需要靠各來自行各業(yè)的志愿者的力量去完成。在武漢疫情爆發(fā)時(shí)，我們每天都看到各種幫忙轉(zhuǎn)發(fā)的求助信息，無論是個(gè)人還是單位，物資匱乏，信息分散，而信息收集者又沒有籌集到所需資源，因而及時(shí)了解到求助信息也很難提供有效的幫助，志愿服務(wù)需求和供給沒有很好地鏈接起來。

（三）健全的保障機(jī)制是保護(hù)志愿者權(quán)利的有效保障

據(jù)中國(guó)志愿服務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至目前，我國(guó)實(shí)名注冊(cè)志愿者總數(shù)為1.45億人。不僅武漢，在中國(guó)志愿服務(wù)網(wǎng)看到，全國(guó)各地在疫情期間紛紛發(fā)布志愿者招募公告，各地?zé)嵝娜耸糠e極報(bào)名參與。我國(guó)志愿者權(quán)益保障機(jī)制尚不健全，志愿者權(quán)益保障制度尚待完善。突發(fā)事件都是伴隨風(fēng)險(xiǎn)，志愿者也會(huì)面臨著生命的考驗(yàn)。

在此次的抗擊疫情活動(dòng)中，中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)、團(tuán)中央青年志愿者行動(dòng)指導(dǎo)中心發(fā)起并實(shí)施“青年志愿者專項(xiàng)守護(hù)行動(dòng)”，為全國(guó)參與抗疫的志愿者提供了50萬份專項(xiàng)保險(xiǎn)，凡參與各級(jí)共青團(tuán)組織和團(tuán)屬青年志愿者協(xié)會(huì)發(fā)布的新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控相關(guān)志愿服務(wù)項(xiàng)目的、年滿18周歲的青年志愿者自愿申領(lǐng)保險(xiǎn)后，均可獲得保障。

（四）合理分配任務(wù)是提高志愿服務(wù)效果的關(guān)鍵

我國(guó)《志愿服務(wù)條例》的規(guī)定：“志愿服務(wù)組織安排志愿者參與志愿服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)與志愿者的年齡、知識(shí)、技能和身體狀況相適應(yīng)，不得要求志愿者提供超出其能力的志愿服務(wù)。”志愿組織有必要開發(fā)適合不同群體參與的志愿服務(wù)項(xiàng)目，使志愿服務(wù)者能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮自己的經(jīng)驗(yàn)和技能，提高志愿服務(wù)效果。

在疫情發(fā)生以后中國(guó)文明辦、中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于號(hào)召?gòu)V大志愿者志愿服務(wù)組織積極有序參與疫情防控的倡議書》（以下簡(jiǎn)稱倡議書），倡導(dǎo)志愿者們到各級(jí)防疫的一線工作中去：服務(wù)于各級(jí)防疫組織部門，進(jìn)行防疫的人員信息整理以及追蹤隔離；維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生，有條件的志愿服務(wù)組織可以協(xié)助做好廢舊口罩回收和重點(diǎn)場(chǎng)所消毒，清除病媒孳生地根據(jù)需要；為抗擊疫情的醫(yī)務(wù)工作者們提供后勤和交通保障，為抗擊疫情的醫(yī)院進(jìn)行人流疏導(dǎo)和物品運(yùn)輸；為相關(guān)醫(yī)療用品生產(chǎn)企業(yè)提供產(chǎn)品包裝、發(fā)貨等外圍服務(wù)工作；鼓勵(lì)有醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、急救知識(shí)的人，在統(tǒng)一的培訓(xùn)和分配后，積極地參與到抗擊疫情的志愿服務(wù)中來。

三、有序參與：提高志愿者服務(wù)效果的重要保障

公民有序參與就是指廣大公民以合法有效的形式、通過科學(xué)化、制度化的渠道途徑、有節(jié)制地自動(dòng)參與政府危機(jī)管理活動(dòng)的過程，[4]這也是不可或缺的現(xiàn)代化治理模式，是公共管理治理理論發(fā)展的需要，也是提升公共管理有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有序參與要求公民在法律、制度的框架下，在道德層面上做到有力有序有節(jié)。

面對(duì)危機(jī)，志愿者不缺乏參與管理的意識(shí)、管理的熱情，有些甚至不缺管理的設(shè)備、專業(yè)知識(shí)和能力，但是缺少的是程序的引導(dǎo)、行為的準(zhǔn)則、信息的來源，而往往這些是將眾多社會(huì)力量整合的關(guān)鍵要素。協(xié)同理論要求參與危機(jī)管理的各個(gè)主體中政府是主導(dǎo)力量，政府需要整合這些資源并合理配置。

當(dāng)前應(yīng)著力落實(shí)“統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制，不斷完善應(yīng)急救災(zāi)現(xiàn)代治理體系，積極拓展志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的渠道，提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的法治化、制度化、組織化與專業(yè)化。[5]

在抗疫過程中，各地都有組織的招募志愿者，對(duì)志愿進(jìn)行必要的培訓(xùn)，各種志愿者組織和志愿者個(gè)人進(jìn)行高效分工協(xié)作，相互配合，他們雖分布于各個(gè)服務(wù)領(lǐng)域，但秩序井然、協(xié)作有數(shù)。讓全國(guó)人民看到了一個(gè)有素質(zhì)、有效率、有組織，有秩序的專業(yè)志愿服務(wù)隊(duì)伍。國(guó)家危難之際，志愿者在行動(dòng)。