鄉(xiāng)村善治：內(nèi)涵、演進(jìn)及特征*
——對(duì)鄉(xiāng)村善治邏輯的中國(guó)特色芻議

熊小青

(贛南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 贛州 341000)

理解中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的變遷與發(fā)展，鄉(xiāng)土社會(huì)秩序是重要的入口。而善治及實(shí)踐就是這一秩序塑造的價(jià)值基礎(chǔ)與動(dòng)力源泉。善治作為好生活的治理秩序愿景，不僅提供了治理的合理性根據(jù)，而且也提供了治理完善的動(dòng)力。從鄉(xiāng)土自治、傳統(tǒng)官僚體制下的善政，到現(xiàn)代社會(huì)的善治，鄉(xiāng)村善治及其實(shí)踐創(chuàng)新無(wú)疑推動(dòng)著中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，成就了具有中國(guó)邏輯和特色的鄉(xiāng)村發(fā)展之徑。因此探索鄉(xiāng)村善治在不同時(shí)期的內(nèi)涵，揭示鄉(xiāng)村善治演變的發(fā)生機(jī)理及其內(nèi)在規(guī)律，從而更深入把握中國(guó)鄉(xiāng)村治理邏輯，對(duì)于新時(shí)代鄉(xiāng)村振興及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)而言，就顯得十分必要且具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)村善治及其鄉(xiāng)土內(nèi)涵

善治，就是“善之治”，即善于治理，或者良好的治理之意，其核心都是基于大多數(shù)人認(rèn)同的社會(huì)秩序的一種建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)，即追求以治成善之目的。俞可平認(rèn)為：“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！鄙浦螒?yīng)該表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是善治的立足點(diǎn)是公共利益最大化；二是善治實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是政府與公民或者說(shuō)國(guó)家與社會(huì)協(xié)作而非國(guó)家政府的單一作用的結(jié)果。既表現(xiàn)為政府的善政，也表現(xiàn)為政府與其他主體的共治共建從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的好治理。 因此善治的本質(zhì)在于政府與公民基于公共利益的一種共治共建，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)作與秩序。

鄉(xiāng)村善治，顯然是對(duì)鄉(xiāng)村而言的善治。鄉(xiāng)村相對(duì)于城市而言，盡管從原初意義上是基于人的生存生活時(shí)空的區(qū)分，但由于其生產(chǎn)生活方式不同從而造就了其生存方式、生存文化的不同，最終導(dǎo)致人的社會(huì)關(guān)系所表現(xiàn)出來(lái)的人的生活樣式、生活態(tài)度及其價(jià)值取向也不同。與土地打交道，依土地為生，因而造就了具有“土地味”的生產(chǎn)生活方式及其相應(yīng)的家族和村落文化，從而有了城鄉(xiāng)的區(qū)隔。簡(jiǎn)言之，鄉(xiāng)村相比于城市，最根本的一點(diǎn)就是，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)土的，不僅人是鄉(xiāng)土的，而且人與人的關(guān)系也是鄉(xiāng)土的，這正是費(fèi)孝通所說(shuō)的“鄉(xiāng)土”。因此鄉(xiāng)村社會(huì)是有著“鄉(xiāng)土性”的觀念體系及其社會(huì)秩序所構(gòu)成的生存空間。從外在形式而言，它包括地域區(qū)隔、方言俚語(yǔ)、風(fēng)俗習(xí)慣、祖先崇拜等，它也以對(duì)土地的依賴(lài)性、人口的低流動(dòng)性、農(nóng)耕勞作為主要生產(chǎn)方式等表現(xiàn)出來(lái)；從內(nèi)在內(nèi)容而言，村莊秩序是建立在熟人法則基礎(chǔ)上的社會(huì)，遵循著鄉(xiāng)村特有的價(jià)值取向、秩序規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起(村莊的、宗族的或家庭的)權(quán)威秩序。正是這些具有“鄉(xiāng)土性”“土地味”的特征及其表現(xiàn)方式，維系著鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，規(guī)范著村民行為，引領(lǐng)著鄉(xiāng)村風(fēng)俗，成就了鄉(xiāng)村的善治。

鄉(xiāng)村善治，也可以理解為一種符合鄉(xiāng)村人基于生存共同體存在和發(fā)展需要的一種良好社會(huì)秩序的建構(gòu)并有效的實(shí)踐，這包括利益秩序、倫理秩序和公共秩序等。它以一種“鄉(xiāng)土”內(nèi)涵以及鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式、價(jià)值取向及其風(fēng)俗習(xí)慣等呈現(xiàn)出來(lái)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)重視人倫、親情，講究等級(jí)禮儀，注重血緣、家族、宗族利益，講究行為方式上的家庭式、宗族式；同時(shí)，由于鄉(xiāng)村生存空間及其生存資源相對(duì)不足，流動(dòng)性低，往往出現(xiàn)因生活瑣事而引發(fā)的沖突，如兄弟反目、家庭成員爭(zhēng)吵、妯娌及婆媳關(guān)系緊張等。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，遵循著熟人生活法則，崇揚(yáng)和善，講究俠義之氣，又陷小富即安之境。因此，鄉(xiāng)村自治，在很大程度上就是人際關(guān)系的協(xié)調(diào)，因而秩序穩(wěn)定成為最基本最主要的目標(biāo)，也成為善治之“善”的核心內(nèi)涵。為著這一“善”，鄉(xiāng)村通過(guò)宗族式的抱團(tuán)、村莊人與人之間的和睦互助、鄉(xiāng)村社會(huì)的等級(jí)及道德教化，并通過(guò)族譜、祠堂、義莊義田、鄉(xiāng)約及其各種富有儀式感的祭祀活動(dòng)等，不斷強(qiáng)化村民價(jià)值認(rèn)同，規(guī)范村民行為，進(jìn)而確保宗族等級(jí)制度及其鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定。綜觀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，在“政不下鄉(xiāng)”情況下，盡管代表政府的保甲制度進(jìn)入鄉(xiāng)村，但也僅限于收稅派丁之事，鄉(xiāng)村事務(wù)管理基本上是鄉(xiāng)村自治，依據(jù)鄉(xiāng)土秩序進(jìn)行，即依據(jù)鄉(xiāng)紳地主強(qiáng)制、宗族族規(guī)和風(fēng)俗輿論約束、道德教化等方式，維系著鄉(xiāng)村社會(huì)的等級(jí)秩序，實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)的穩(wěn)定，以此體現(xiàn)“治于善”。

隨著現(xiàn)代意識(shí)的鄉(xiāng)村滲透，鄉(xiāng)村善治包涵了更多的現(xiàn)代意蘊(yùn)，如民主參與、權(quán)利保障等?；诤弥卫淼泥l(xiāng)村善治，它包括鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定有序、村民的廣泛參與與共議共商、百姓生活相對(duì)富庶。穩(wěn)定的秩序是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和村民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)，而村民參與和共議共商是鄉(xiāng)村治理有效的保證，物質(zhì)相對(duì)富庶是基礎(chǔ)。概言之，即百姓安居樂(lè)業(yè)，鄉(xiāng)村民風(fēng)淳樸。這既是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理之理想，也是現(xiàn)代治理意義的重要內(nèi)涵所在。

由上可知，鄉(xiāng)村善治是在“鄉(xiāng)土”基礎(chǔ)上，通過(guò)生存于其中的每一個(gè)個(gè)體的共同參與，維系鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，確保鄉(xiāng)村社會(huì)秩序良好，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的管理活動(dòng)。這當(dāng)中，認(rèn)同“鄉(xiāng)土”即鄉(xiāng)村共同生活生存所形成的生活方式、道德規(guī)則和價(jià)值觀念是前提。所謂認(rèn)同，既包括對(duì)鄉(xiāng)土的肯定，也包括基于鄉(xiāng)村更好發(fā)展而對(duì)“鄉(xiāng)土”的“否定”。共同參與及實(shí)現(xiàn)公共利益最大化奠定“善治”之“善”的內(nèi)涵、基礎(chǔ)，也成為這一秩序的“合理性”所在。村民和睦安居、鄉(xiāng)村富庶、物產(chǎn)豐盛等成為“善”之果。就是說(shuō)，這一管理活動(dòng)之所以“好”，就在于鄉(xiāng)村人對(duì)生存之“善”的期望、踐行、實(shí)現(xiàn)與滿(mǎn)足。

二、鄉(xiāng)村善治的演進(jìn)歷程

追求鄉(xiāng)村善治并不僅是一種現(xiàn)代現(xiàn)象。一種良好的治理應(yīng)該是千百年來(lái)老百姓所期望的。善治在傳統(tǒng)社會(huì)里表現(xiàn)或許是安居樂(lè)業(yè)、鄰里和睦，或許是休養(yǎng)生息、夜不閉戶(hù)、道不拾遺、雞犬不驚，也或許是互助互幫、誠(chéng)信友善，等等，因而善治在其內(nèi)涵上更多的是感性的、樸素的，有著直接的現(xiàn)實(shí)性特征。隨著手工業(yè)發(fā)展及商業(yè)繁榮而出現(xiàn)了城市之后，城市作為異于鄉(xiāng)村的生存空間，使得鄉(xiāng)村治理有了比較的對(duì)象，從而善治也有了更為具體的、感性的“鏡像”。在此之后，隨著城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展，其治理及其善治也在發(fā)展。因此善治之善，作為價(jià)值或意義的判斷，它必然隨著社會(huì)的變遷而發(fā)生變化，其必不斷具有時(shí)代內(nèi)涵。賀雪峰認(rèn)為：“鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國(guó)鄉(xiāng)村如何可以自主管理從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。”這實(shí)質(zhì)上就包含善治及善治的變遷的界定。因?yàn)槿魏喂芾?，其?nèi)涵及其形式總是隨著人的生存需要的變化而呈現(xiàn)為具體的、時(shí)代的樣態(tài)，因而任何“治于善”或者“善于治”的“善”和“治”也必定是時(shí)代的。

一般而言，傳統(tǒng)意義上的善治，更多的表征著“善政”的內(nèi)涵。《道德經(jīng)》說(shuō)：“居善地，與善仁，言善信，正善治，事善能，動(dòng)善時(shí)。” “正善治”， “正者，政也”，因而其意思就是政善治，就是政府、政策及其執(zhí)政，應(yīng)該秉承善心而善為、善行，通俗而言，就是苦民所苦，憂(yōu)民所憂(yōu)，愁民所愁?！渡袝?shū)·大禹謨》：“德惟善政，政在養(yǎng)民?！薄豆茏印醒浴罚骸盁o(wú)善事而有善治者，自古及今未嘗之有也?！焙髞?lái)孔子、孟子進(jìn)一步發(fā)展這一思想，提出“仁政”“民本”等善政主張。隨后兩千多年的封建統(tǒng)治中，高度集中的中央集權(quán)體系、龐大的官僚集團(tuán)及其傳統(tǒng)王權(quán)仁政思想等，形成了“官止于縣”的官僚體系、行政體系及其執(zhí)政理念，因而善治在官僚體系尤其是中央官僚集團(tuán)之中，是以“善政”體現(xiàn)出來(lái)的。然而古代國(guó)家管理體系中縣以下是依靠士紳地主及其宗族來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)紳階層代表國(guó)家征收各種賦稅和攤派，管理轄下鄉(xiāng)村的一些公共事務(wù)，因此鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)紳治理。鄉(xiāng)紳與宗法結(jié)合實(shí)現(xiàn)著對(duì)鄉(xiāng)村治理。雖然鄉(xiāng)紳治理體系并沒(méi)有納入國(guó)家的官僚治理之中，但鄉(xiāng)紳階層直接秉承國(guó)家意志進(jìn)行賦稅和攤派，把“政”與“民”聯(lián)結(jié)在一起。賦稅和攤派的多少在很大程度上決定了農(nóng)民的生存狀況。歷代統(tǒng)治者基于其統(tǒng)治需要，都把賦稅和攤派控制在一定范圍內(nèi)，這在某種程度上與“王政”“善政”文化分不開(kāi)。因此傳統(tǒng)鄉(xiāng)村善治更多地體現(xiàn)為“善政”。

隨著清朝封建統(tǒng)治的結(jié)束，國(guó)家意義上的鄉(xiāng)村改造即國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合成為鄉(xiāng)村變遷的直接推動(dòng)力量。這主要與人們逐漸接受了現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)及其鄉(xiāng)村在現(xiàn)代社會(huì)的重要性等觀念有關(guān)。中華民國(guó)時(shí)期曾經(jīng)推行過(guò)“鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)”，無(wú)論是早期的直隸省定縣的翟城村自治、山西村治，還是南京國(guó)民政府成立后把鄉(xiāng)村(地方)自治作為訓(xùn)政時(shí)期的政治建設(shè)中心，包括抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后對(duì)縣鄉(xiāng)社會(huì)的控制，其實(shí)質(zhì)都可以從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)內(nèi)含的邏輯中得到解釋?zhuān)磭?guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，并將之納入國(guó)家權(quán)力管理范圍?！八械闹醒牒偷胤秸?quán)，都企圖將國(guó)家權(quán)力深入到社會(huì)基層，不論其目的如何，他們都相信這些新延伸的政府機(jī)構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會(huì)的最有效的手段”。民國(guó)政府通過(guò)國(guó)家權(quán)力試圖強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層組織來(lái)達(dá)到對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和管理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，完成國(guó)家意義上的力量整合。但由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足及其官僚體系龐大，加上國(guó)民黨政府連年戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致開(kāi)支浩大，財(cái)政入不敷出，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理功能異化為盤(pán)剝鄉(xiāng)村農(nóng)民的工具。因此這一時(shí)期談不上鄉(xiāng)村善政。

新中國(guó)成立后，隨著人民當(dāng)家做主地位的確立，人民政府從人民利益出發(fā)，有計(jì)劃、有組織地進(jìn)行鄉(xiāng)村的改造和建設(shè)。全面的土地改革、鄉(xiāng)村基層組織和基層政權(quán)的建立等一系列鄉(xiāng)村社會(huì)治理的革命性變化出現(xiàn)了。每一個(gè)村民都能參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，表達(dá)自己的意見(jiàn)，投身于鄉(xiāng)村社會(huì)改造，享有改造建設(shè)所帶來(lái)的利益，這是治理之“善”的新篇章。隨后基于國(guó)家建設(shè)發(fā)展需要及鄉(xiāng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)始了以集體化來(lái)重構(gòu)國(guó)家、鄉(xiāng)村(社會(huì))與農(nóng)民之間的關(guān)系，即將原來(lái)分散的、原子化的農(nóng)民個(gè)體有效地組織起來(lái)了，個(gè)體農(nóng)民的“小”力量整合為組織化的“大”力量。從互助組、農(nóng)業(yè)合作社到后來(lái)的人民公社，從原來(lái)的自治性質(zhì)最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢绾弦弧斌w制，國(guó)家治權(quán)及政府管控意識(shí)自上而下滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的每個(gè)毛孔之中。在整合提升了鄉(xiāng)村生產(chǎn)力的同時(shí)，也出現(xiàn)了高度行政化、組織化和政治化的出現(xiàn)使得鄉(xiāng)村社會(huì)成為一個(gè)高度集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)單元。隨著國(guó)家治權(quán)的逐步強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)組織化手段力圖將鄉(xiāng)村所有事務(wù)納入其管理范圍，并通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)劃性管理。結(jié)果農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為及其權(quán)利主張因“被統(tǒng)一”而獲得一致的同時(shí)，卻使得農(nóng)民缺乏自由空間從而其積極性受到了限制，失去了以往那種自然經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)自由、村莊自治自由及其由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)活力。在“政治權(quán)力的高度滲透和嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使農(nóng)民失去了傳統(tǒng)的自由”的同時(shí)，力圖通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村組織化來(lái)提高生產(chǎn)能力，在個(gè)體勞動(dòng)力聯(lián)合中達(dá)到提高勞動(dòng)效益，從而改變鄉(xiāng)村落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，滿(mǎn)足國(guó)家工業(yè)化建設(shè)需要等愿望得以實(shí)現(xiàn)。但由此導(dǎo)致了政府權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度干擾，尤其是工業(yè)化和城市化建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)積累的過(guò)多汲取，最終使得這一善之治理愿景未能如愿實(shí)現(xiàn)。

改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制、鄉(xiāng)村自治等一系列政策的確立與落實(shí)，“鄉(xiāng)政村治”治理體系最終成型。過(guò)去高度組織化、集體化、行政化的鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生根本變化，鄉(xiāng)村社會(huì)獲得了更多的發(fā)展空間，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)及其生產(chǎn)生活活力得到了釋放。在這同時(shí)，城市化、工業(yè)化水平快速提升并由此形成對(duì)鄉(xiāng)村人力、物力的巨大吸引力，農(nóng)民“生產(chǎn)自由”帶來(lái)了觀念的解放，鄉(xiāng)村治理下的“活力”獲得了轉(zhuǎn)化的載體和平臺(tái)。然而鄉(xiāng)村大量人力、財(cái)力和物力不斷流出村莊，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)及其構(gòu)成造成了極大的影響。與此同時(shí)，在壓力型管理機(jī)制下，基層政府為減輕不斷擴(kuò)大的財(cái)政壓力，向鄉(xiāng)村不同主體收繳各種稅費(fèi)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政府與農(nóng)民及其不同經(jīng)濟(jì)主體之間、干群之間關(guān)系緊張，原來(lái)通過(guò)放活鄉(xiāng)村從而使鄉(xiāng)村不同經(jīng)濟(jì)主體獲得更多自由權(quán)的善意，及其減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加村民收入的愿望，最終無(wú)法真正得到落實(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)善治及其良好秩序愿望再次陷入難以實(shí)現(xiàn)的困境。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)異化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村社會(huì)不穩(wěn)定及其農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題引起了國(guó)家的重視。傳統(tǒng)管理所導(dǎo)致的“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”即“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)影響了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展。隨著國(guó)家工業(yè)化、城市化的發(fā)展，其建設(shè)資金已經(jīng)不需要通過(guò)農(nóng)業(yè)積累來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此基于國(guó)家現(xiàn)代化整體推進(jìn)的需要，國(guó)家不僅取消了幾千年的農(nóng)業(yè)稅，而且通過(guò)“以工促農(nóng)，以城帶農(nóng)”的反哺方式對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行支持扶植。國(guó)家這一鄉(xiāng)村政策的調(diào)整，標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以國(guó)家名義征收各種稅費(fèi)的職能已經(jīng)結(jié)束。從2004年中央“一號(hào)文件”首次確立“三農(nóng)”問(wèn)題的“多予少取放活”六字方針，2006年提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，到黨的十九大提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村振興”，國(guó)家農(nóng)村政策的重大調(diào)整促進(jìn)了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的職能變化與改革。國(guó)家農(nóng)村政策的愿望、農(nóng)村治理現(xiàn)狀與農(nóng)民意愿的有機(jī)統(tǒng)一，使得鄉(xiāng)村治理朝著善治邁進(jìn)了一大步，鄉(xiāng)村善治有了更多實(shí)質(zhì)上的突破。隨著國(guó)家不斷加大對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的扶持力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務(wù)人員有了從“管理”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變，從而有了為鄉(xiāng)村社會(huì)及其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)職能新要求?；鶎诱韲?guó)家具體落實(shí)每一筆扶貧資金的使用，參與并積極發(fā)揮政府在村民自治中的作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，協(xié)商協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村各種社會(huì)關(guān)系及其不同利益訴求。同時(shí)，國(guó)家進(jìn)一步完善政府行政及村民自治的法律法規(guī)，厘清政府行政與村民自治的界限，大力推進(jìn)依法治村、依法行政，強(qiáng)化村民對(duì)政府及公務(wù)員行為的監(jiān)督。從2004年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)并規(guī)范村務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)，到2010年十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》修訂案，再到2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這一系列重大政策的出臺(tái)和實(shí)施，村民自治、民主建設(shè)尤其是鄉(xiāng)村治理的多主體參與等，都實(shí)現(xiàn)了有法可依。

黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的確立，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了一個(gè)全新階段。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重要內(nèi)容得到進(jìn)一步重視，由此提出了一系列重要的新思想、新理念并進(jìn)行著創(chuàng)新實(shí)踐。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將其確定為“全面深化改革的總目標(biāo)”，十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興”“推進(jìn)城鄉(xiāng)融合”，等等。這些理念及政策的提出和落實(shí)，大大加快了農(nóng)村基層政府治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的創(chuàng)新和完善。鄉(xiāng)村長(zhǎng)期被忽視或缺乏的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)得到了充實(shí)，各種自治性群眾組織的作用在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中得到體現(xiàn)。黨的十九大創(chuàng)造性地提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步把鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，提出構(gòu)建自治、法治、德治“三治結(jié)合”的治理體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理走善治之路。這一系列政策措施更加體現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化意志與農(nóng)民意愿，遵從中國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)際，進(jìn)一步提升了鄉(xiāng)村治理的善治水平，提升了鄉(xiāng)村適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要的治理能力。

三、鄉(xiāng)村善治演進(jìn)特征與邏輯

綜觀中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治實(shí)踐，“國(guó)家現(xiàn)代化”無(wú)疑是理解國(guó)家意義上鄉(xiāng)村治理及其善治發(fā)展的主線(xiàn)。鄉(xiāng)村治理的善治之路，都是從現(xiàn)代化建設(shè)需要而進(jìn)行的國(guó)家政權(quán)建構(gòu)。作為社會(huì)管理的最高目標(biāo)，鄉(xiāng)村善治代表著鄉(xiāng)村人民的愿望、期待和努力方向。無(wú)論是夜不閉戶(hù)、道不拾遺，還是民富國(guó)強(qiáng)、睦鄰親幫，它們都是那個(gè)時(shí)代的體現(xiàn)，是具體的、感性的。因?yàn)槿魏紊鐣?huì)治理都是根源于社會(huì)制度要求，并被現(xiàn)實(shí)化了的社會(huì)制度及體制所規(guī)定、所建構(gòu)。鄉(xiāng)村善治作為鄉(xiāng)村社會(huì)基于一種良好穩(wěn)定秩序而做出的制度安排、理念引領(lǐng)及其創(chuàng)新實(shí)踐，體現(xiàn)的正是國(guó)家和社會(huì)、政府與村莊力量間的相互作用，正是在國(guó)家現(xiàn)代化這一宏大敘事下不斷得到現(xiàn)實(shí)化，并由此表現(xiàn)出共同的特征。

(一)“善治”的國(guó)家因素逐漸成為決定性因素

現(xiàn)代化意義的國(guó)家地位的確立，意味著國(guó)家力量以異于鄉(xiāng)土社會(huì)的方式介入鄉(xiāng)村有了必然性和正當(dāng)性，并逐漸發(fā)揮決定性作用。晚清以來(lái)，在資本主義、帝國(guó)主義的侵略下，中國(guó)變成西方資本逐利的地方，大量外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)，民族工業(yè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)家體系遭受巨大沖擊。這一歷史巨變成為中國(guó)走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)前提和背景，也由此開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)近一個(gè)多世紀(jì)的中國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)向現(xiàn)代意義的工業(yè)國(guó)的艱難轉(zhuǎn)型探索和實(shí)踐。這一艱難轉(zhuǎn)型始于工業(yè)，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)政治的連鎖反應(yīng)，成為國(guó)家現(xiàn)代化探索實(shí)踐的主線(xiàn)。如果說(shuō)洋務(wù)運(yùn)動(dòng)以及20世紀(jì)二三十年代的“工業(yè)救國(guó)”僅僅是個(gè)別的、局部的，那么新中國(guó)成立后國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)成為國(guó)策的事實(shí)表明，這是有組織的、全面的現(xiàn)代化建設(shè)的治國(guó)方略。以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為標(biāo)志的現(xiàn)代化進(jìn)程深刻影響著鄉(xiāng)村社會(huì)，最終也重構(gòu)著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。就是說(shuō)，國(guó)家工業(yè)化建設(shè)在不斷吸收鄉(xiāng)村人力、物力的同時(shí)，國(guó)家也由此進(jìn)行著對(duì)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，國(guó)家權(quán)力不斷強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合，實(shí)行國(guó)家意志的鄉(xiāng)村社會(huì)改造?！八械闹醒牒偷貐^(qū)政權(quán)，都企圖將國(guó)家權(quán)力深入到社會(huì)基層”。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與體系的變遷，是在國(guó)家現(xiàn)代化這一大背景下國(guó)家權(quán)力體系建構(gòu)、國(guó)家權(quán)力建設(shè)的結(jié)果?！艾F(xiàn)代化因素自上而下，由內(nèi)及外地對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生影響的三大維度，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理得以展開(kāi)的三個(gè)宏觀歷史條件”，“鄉(xiāng)村治理制度只能在這一結(jié)構(gòu)性條件的制約下發(fā)揮作用”。國(guó)家意義的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化要求以國(guó)家名義對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行整合，而國(guó)家作為一種外在于鄉(xiāng)村的力量，以其強(qiáng)大、合法而“入場(chǎng)”于鄉(xiāng)村社會(huì)，必然影響和改變鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序。正因?yàn)椤皣?guó)家—鄉(xiāng)村—農(nóng)民”之間關(guān)系的重構(gòu)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村善治的內(nèi)涵、表現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)方式等的“改變”，并使其呈現(xiàn)出鮮明的現(xiàn)代化色彩。無(wú)論是晚清時(shí)期、國(guó)民政府期間，還是中華人民共和國(guó)成立后建立的人民政府，鄉(xiāng)村治理都是在政府主導(dǎo)下發(fā)生的。清末“新政”中，清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》；辛亥革命后建立的中華民國(guó)政府，1934年通過(guò)了《改進(jìn)地方自治原則》，1941年頒布了《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織條例》；中華人民共和國(guó)成立后，進(jìn)行農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造、合作社運(yùn)動(dòng)及后來(lái)的“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的人民公社運(yùn)動(dòng)，乃至后來(lái)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)政村治及其村民自治。政府通過(guò)法律形式介入鄉(xiāng)村，主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會(huì)的變化。盡管這些法律或制度中有些未能現(xiàn)實(shí)化地作用于鄉(xiāng)村，如清政府和中華民國(guó)政府頒布的地方自治制度，但法律的介入所帶來(lái)的影響仍然是存在的，并且也是巨大的。至于那些已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)力量，或者直接運(yùn)用國(guó)家機(jī)器作用于鄉(xiāng)村的法律或制度，如農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它們的國(guó)家力量性，使得鄉(xiāng)村的“政府主導(dǎo)”或者“政府塑造”表現(xiàn)得更加明顯和直接，鄉(xiāng)村變化也更加深刻。當(dāng)然國(guó)家整合、政府主導(dǎo)具有歷史必然性，因?yàn)槿魏维F(xiàn)代國(guó)家意義的管理，都必然通過(guò)經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的諸多手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此在這一過(guò)程中，形塑鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理結(jié)構(gòu)最為直接有效的就是建立鄉(xiāng)村基層組織，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層官員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化政府在村莊事務(wù)中的主導(dǎo)性。

(二)“善治”的公共利益最大化取向逐漸得到認(rèn)同

國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合，使鄉(xiāng)村社會(huì)融進(jìn)國(guó)家整體戰(zhàn)略中而獲得更為穩(wěn)定的秩序保障，同時(shí)國(guó)家現(xiàn)代化推進(jìn)也必然促使鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向，這是國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系在現(xiàn)代化建設(shè)的基本進(jìn)程。然而這一現(xiàn)代化進(jìn)程所包含的“善政”“善意”卻在很長(zhǎng)時(shí)間不僅未能得到實(shí)現(xiàn)，而且象征國(guó)家存在的地方政府不斷被異化為對(duì)鄉(xiāng)村資源的汲取、占用者，甚至政府職能片面化為對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控。國(guó)民黨政府由于受戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)落后影響，把國(guó)家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村并利用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府機(jī)關(guān)及其所構(gòu)建的鄉(xiāng)村管控體制征收苛捐雜稅、強(qiáng)征兵丁。中華人民共和國(guó)成立后，為盡快擺脫貧窮落后面貌和解決進(jìn)行工業(yè)化運(yùn)動(dòng)而面臨資金積累困難，國(guó)家采取了一系列超常規(guī)方法，這當(dāng)中就包括了以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的“義務(wù)本位”“集體利益至上”發(fā)展思路。改革開(kāi)放后一段時(shí)間里，國(guó)家基于理順中央與地方間的關(guān)系及調(diào)動(dòng)地方政府積極性而采取了分稅制?；鶎诱疄閺浹a(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足對(duì)農(nóng)民征收花樣眾多的費(fèi)用，結(jié)果一度造成干群關(guān)系的緊張。也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家利益取代鄉(xiāng)村公共利益，忽視農(nóng)民個(gè)體及鄉(xiāng)村在其中的作用，忽視農(nóng)村、村莊社會(huì)自身需求，這些管控措施在一定時(shí)期或許是行得通的，然而，隨著社會(huì)發(fā)展水平提升，農(nóng)民個(gè)體權(quán)利意識(shí)崛起，民主意識(shí)增強(qiáng)，尤其是改革開(kāi)放后大力推進(jìn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)向更加適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)需要，就具有了更多的合理性、必要性。因此，重視鄉(xiāng)村公共利益的維護(hù)，理順政府、村莊與農(nóng)民之間關(guān)系，著力解決鄉(xiāng)村社會(huì)各種矛盾尤其是鄉(xiāng)村發(fā)展中共同性的、結(jié)構(gòu)性的困境等，成為鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)和主要內(nèi)容。也正是在這種情況下，國(guó)家層面對(duì)鄉(xiāng)村“反哺”成為國(guó)家農(nóng)村政策的主旨。通過(guò)“反哺”的一系列具體政策措施，著力系統(tǒng)性、全面性地解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、農(nóng)村義務(wù)教育投入等制約因素，并結(jié)合脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等方面展開(kāi)。這些致力于鄉(xiāng)村公共利益提升的治理及其形成的成果直接惠及村莊與農(nóng)民，惠及民生，并最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，獲得了農(nóng)民的普遍認(rèn)同，也由此很好地詮釋了鄉(xiāng)村善治的本旨。

(三)“善治”內(nèi)涵從經(jīng)濟(jì)為主逐漸向多元多樣轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)盛、物質(zhì)上的富足，這是鄉(xiāng)村善治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位的必然要求。因此，無(wú)論是中華民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)中的改良農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，如江蘇江寧湯山農(nóng)民教育館自1929年起向農(nóng)民無(wú)償散發(fā)由中央大學(xué)農(nóng)學(xué)院供給的棉種，并收購(gòu)散出棉籽所收的棉花，還是新中國(guó)成立后農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造所進(jìn)行的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技興農(nóng)、興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)村辦工廠等集體經(jīng)濟(jì)，以及改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)各種措施推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這當(dāng)中更多的是關(guān)注鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并以此作為善治的主要方式和內(nèi)容。

然而，經(jīng)濟(jì)固然是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，而穩(wěn)定秩序是村莊不同治理主體共同參與、有效互動(dòng)的結(jié)果。這就是為何共商共議共建共贏始終是實(shí)行鄉(xiāng)村善治的手段、途徑和目標(biāo)。中華民國(guó)時(shí)期和中華人民共和國(guó)成立后，盡管政權(quán)都延伸到鄉(xiāng)，通過(guò)建立起相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)并較為有效地實(shí)施了對(duì)鄉(xiāng)村的管理和控制，但共商共議始終是村莊內(nèi)部事務(wù)及其各種社會(huì)矛盾的有效化解方法。改革開(kāi)放后，隨著“政社合一”體制的結(jié)束，尤其是村民自治制度的確立和實(shí)施，農(nóng)民民主意識(shí)得到更為廣泛的激發(fā)，主體的權(quán)利意識(shí)得到更多的釋放，一系列體現(xiàn)這一民主進(jìn)程的措施如村民委員會(huì)的民主選舉、各種議事會(huì)、村務(wù)公開(kāi)、村民行使對(duì)村務(wù)尤其是村干部的監(jiān)督等在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中得到有效實(shí)施。就是說(shuō)，鄉(xiāng)村是否善治，其程度如何，已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)因素延伸到政治、社會(huì)生活等諸多領(lǐng)域，諸如村委會(huì)在執(zhí)行上級(jí)扶植政策特別是惠農(nóng)補(bǔ)貼中是否公平，是否符合程序，大多數(shù)人是否得益等非經(jīng)濟(jì)方面。當(dāng)然也表現(xiàn)在農(nóng)民可直接向上級(jí)反映情況，主張自己的權(quán)益，監(jiān)督鄉(xiāng)村干部行為等，如鄉(xiāng)村的“野蠻拆遷”“取消農(nóng)業(yè)稅”前群眾的越級(jí)上訪(fǎng)，乃至群體性事件等。這些現(xiàn)象在一定程度上說(shuō)明鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體意識(shí)的覺(jué)醒，盡管農(nóng)民在維權(quán)中其方式甚至主張存在缺陷，但這些現(xiàn)象間接說(shuō)明了鄉(xiāng)村善治的內(nèi)涵和方式的轉(zhuǎn)向。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)國(guó)家及其國(guó)家現(xiàn)代化逐漸成為鄉(xiāng)村善治的決定性因素后，國(guó)家意志取代了農(nóng)民意識(shí)、國(guó)家邏輯取代了鄉(xiāng)土邏輯就成為鄉(xiāng)村善治演進(jìn)的根本動(dòng)因?！皣?guó)家主導(dǎo)”在其現(xiàn)實(shí)上表現(xiàn)為“政府主導(dǎo)”，這表明鄉(xiāng)村善治必然內(nèi)在地包含著政府對(duì)權(quán)力的理解，及其對(duì)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的把握、建構(gòu)的期待，當(dāng)然也包括對(duì)鄉(xiāng)村尤其是農(nóng)民主體地位的尊重和鄉(xiāng)村與農(nóng)民利益的捍衛(wèi)，因而對(duì)于仍處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的中國(guó)鄉(xiāng)村善治建設(shè)而言，善治之善體現(xiàn)更多的是善政之善和治理之善。但在現(xiàn)代化及其社會(huì)民主發(fā)展這一大背景中，政府也必然裹挾于其中，并且只有順應(yīng)這一趨勢(shì)。這就意味著，政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理、詮釋鄉(xiāng)村善治的同時(shí)，應(yīng)該充分尊重鄉(xiāng)村社會(huì)及其農(nóng)民自身利益訴求和權(quán)利主張。因此，就現(xiàn)代化發(fā)展而言，鄉(xiāng)村善治必定處于國(guó)家與社會(huì)、政府與農(nóng)民間的適度張力之中，任何過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府利益或者過(guò)于強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村和農(nóng)民個(gè)體利益的做法，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)其治理之善。

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① 所謂“生產(chǎn)自由”是指有權(quán)力支配自己的生產(chǎn)活動(dòng)及其成果，包括生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少及如何處理生產(chǎn)成果等。