正當(dāng)基準(zhǔn)與規(guī)劃體制：深化土地制度改革的若干基礎(chǔ)性認(rèn)識

摘? ?要：新時(shí)代以來，土地制度改革取得了積極進(jìn)展，但隨著改革走向深水區(qū)，一些錯(cuò)誤的思想觀念和理論認(rèn)識給深化改革帶來了重重阻礙。當(dāng)前，人們對土地產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性基準(zhǔn)、土地規(guī)劃的制度性弊端以及土地與社會穩(wěn)定的關(guān)系等問題缺少正確認(rèn)識。由此帶來的一個(gè)直接問題是土地制度改革不平衡不充分的情況突出，土地確權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)制度等基礎(chǔ)性改革成果難以順利轉(zhuǎn)換為市場效能。深化土地制度改革，必須廓清關(guān)于土地制度的若干基礎(chǔ)性認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上明確改革的實(shí)踐方向。

關(guān) 鍵 詞：土地制度;土地產(chǎn)權(quán);土地規(guī)劃;社會穩(wěn)定

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，中央一直把深化土地制度改革作為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行部署。除歷年中央一號文件外，中央《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》以及“十四五”規(guī)劃《建議》等重要文件都對土地制度改革作出了專門安排。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新時(shí)代以來全國性的土地制度改革事項(xiàng)凡計(jì)50多項(xiàng)，這可以看作全面深化改革的一個(gè)縮影[1]。然而，改革越是走向深水區(qū)，推進(jìn)就越是困難;除了操作性問題之外，很大程度上還受制于錯(cuò)誤的思想觀念和理論認(rèn)識的束縛。當(dāng)前，人們對土地產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性基準(zhǔn)、土地規(guī)劃的制度性弊端以及土地與社會穩(wěn)定的關(guān)系等問題缺少正確認(rèn)識。由此帶來的一個(gè)直接問題是土地制度的基礎(chǔ)性改革成效顯著，但土地確權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)制度等改革成果難以順利轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂?，土地要素市場化改革的步伐還比較緩慢，土地規(guī)劃管理體制改革更是沒有實(shí)質(zhì)破題。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)實(shí)踐發(fā)展要求，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度始終充滿活力，不斷為促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件[2]。這從根本上講是一個(gè)變制度性成果為發(fā)展動力的問題，同時(shí)也契合了黨的十九屆五中全會提出的以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題、以改革創(chuàng)新為根本動力的時(shí)代要求。對此，本文擬廓清關(guān)于土地制度的若干基礎(chǔ)性認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上明確改革的實(shí)踐方向。

一、土地產(chǎn)權(quán)制度的正當(dāng)性基準(zhǔn)

構(gòu)建現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度是土地制度改革的基礎(chǔ)性工作。深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，首先要明確其正當(dāng)性基準(zhǔn)。缺少這方面的統(tǒng)一認(rèn)識，分析土地制度問題便沒有共同的知識基礎(chǔ)與對話平臺，許多討論難以進(jìn)行。

（一）土地具有技術(shù)規(guī)定性、制度規(guī)定性和意識形態(tài)規(guī)定性

規(guī)定性是事物區(qū)別于其他事物的自我限定。土地是一種自然之物，當(dāng)其不與人發(fā)生關(guān)系、作為一種自然物品存在時(shí)，就只具有純粹的自然屬性。當(dāng)其作為一種資源被人類利用時(shí)，土地便不再是自在之物，而是成為人的對象化活動的客體，具有了規(guī)定性特征[3]。土地的自然技術(shù)性質(zhì)和人類的生產(chǎn)條件決定了土地如何利用才更加合理，這是土地的技術(shù)規(guī)定性;人類在利用土地過程中，會形成對土地的支配性關(guān)系，這種關(guān)系固化下來之后，便有了土地的制度規(guī)定性;當(dāng)前面兩種規(guī)定性與特定思潮或理念聯(lián)系在一起時(shí)，便形成了土地的意識形態(tài)規(guī)定性。由于人類認(rèn)識的限度，土地的制度規(guī)定性、意識形態(tài)規(guī)定性或許與其技術(shù)規(guī)定性不一致，這會影響土地資源的合理利用，但不會改變其自然技術(shù)性質(zhì)。物品的技術(shù)規(guī)定性是客觀中立的。土地制度調(diào)整的關(guān)鍵是使土地的制度規(guī)定性與其技術(shù)規(guī)定性更加匹配。由于技術(shù)邊界一直在移動，這一過程甚至可能是永無止境的。上述三種規(guī)定性之間的互動關(guān)系，是理解和分析土地問題的總綱。

（二）土地逐步從政治資源向經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)變

人類邁過現(xiàn)代化的門檻以前，土地與政治是緊密勾連的。無論是傳統(tǒng)社會的“權(quán)力支配財(cái)產(chǎn)”、還是近代社會“公私”概念的生成，無論是歐美國家在“地本主義”時(shí)代的土地竊奪、還是后發(fā)國家以土地為中心的近代革命，都給土地打上了政治的烙印。進(jìn)入現(xiàn)代以后，土地正逐步從政治資源向純粹的經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)變。具體而言：土地權(quán)力發(fā)生了從絕對權(quán)力向規(guī)制權(quán)力的演變，土地權(quán)利發(fā)生了從“類存在”的特權(quán)向普遍化權(quán)利的轉(zhuǎn)變，土地制度發(fā)生了從“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的嬗變[4]。在法治成熟的國家，“土地政治”早已無足輕重;這些國家大多也已放棄了土地的意識形態(tài)約束。中國土地制度改革便是要揖別“土地政治”，實(shí)現(xiàn)土地制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。

（三）土地制度具有技術(shù)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、政治屬性和社會屬性

人類建立了復(fù)雜的土地支配關(guān)系，每種支配關(guān)系都會形成一套制度安排;由于土地資源利用領(lǐng)域的不同，便產(chǎn)生了土地制度的多重屬性。這包括：（1） 技術(shù)屬性。主要體現(xiàn)在土地生產(chǎn)行為及利用管理上，如種植制度、休耕輪作制度、耕地保護(hù)制度等。（2） 經(jīng)濟(jì)屬性。主要體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確立和規(guī)制上，比如土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃和用途管制制度等。（3）政治屬性。主要體現(xiàn)在土地與政治結(jié)構(gòu)的勾連與互動上，比如主權(quán)領(lǐng)土歸屬、土地所有制等。（4）社會屬性。主要體現(xiàn)在土地服務(wù)于生存?zhèn)惱砗蜕鐓^(qū)平等上，比如傳統(tǒng)時(shí)代歐洲的敞地制度、中國的公田制度等。

（四）土地制度應(yīng)有利于土地專屬社會價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

土地權(quán)利體系的生成與演化是特定約束條件下人類社會活動的產(chǎn)物，不同的社會構(gòu)造會塑造形態(tài)各異的地權(quán)結(jié)構(gòu)[5]。形成什么樣的土地制度，實(shí)際與特定時(shí)代的土地專屬社會價(jià)值有關(guān)?？v觀歷史，近代以前各國的土地制度變遷都是以提升土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為目標(biāo)，適應(yīng)技術(shù)變化需要的結(jié)果。隨著技術(shù)的大幅進(jìn)步，從多數(shù)國家的土地資源稟賦來看，都已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個(gè)限制性因素，全球農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)濟(jì)重要性都在下降[6]。我國作出了實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，必須更新支撐土地制度的基本思想和框架，才能更好發(fā)揮土地的專屬社會價(jià)值。這不意味著耕地會減少，如果政策合理耕地增加也不是沒有可能;而是說，通過更加靈活適當(dāng)?shù)耐恋刂贫劝才牛瑸閷?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供條件。

（五）公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式是一個(gè)歷史范疇

近代以來，由于各種社會思潮的泛起，東西方都出現(xiàn)了人為干預(yù)的制度設(shè)計(jì)，有些甚至與意識形態(tài)捆綁在一起，帶來麻煩的后果。由于實(shí)踐證明不可持續(xù)，多數(shù)國家已經(jīng)放棄。馬克思講的公有制生產(chǎn)資料歸全體成員所有的社會所有制，無論是國家所有還是集體所有都只是走向共產(chǎn)主義路途中的過渡形態(tài)。人民公社時(shí)期形成的，以農(nóng)村居民居住地劃定集體范圍的做法也是特定歷史階段的產(chǎn)物。改革開放以來，我們堅(jiān)持集體所有制不動搖，但集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生了“質(zhì)地之變”。這包括：（1）“農(nóng)民集體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村集體”;（2）“無限擴(kuò)張的集體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺秶袒募w”;①（3）“總有的集體”①轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮灿械募w”。這一演化還在不斷前進(jìn)，隨著土地制度改革的深入，集體所有制與社會主義初級階段的生產(chǎn)力水平也越來越匹配。

（六）所有制與產(chǎn)權(quán)是兩個(gè)不同范疇

過去受傳統(tǒng)知識體系和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的局限，我們基本上只談所有制不談產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體所有制似乎只有確立絕對所有權(quán)這一條路。隨著改革的深化，我們逐步認(rèn)識到所有制是生產(chǎn)關(guān)系概念，產(chǎn)權(quán)是權(quán)屬制度概念，二者不是同一范疇、同一層次、同一理論體系的概念，不可簡單通約。所有制并不是一項(xiàng)具體的產(chǎn)權(quán)安排，占有、使用、收益、抵押、擔(dān)保等產(chǎn)權(quán)內(nèi)容是建立在市場交易邏輯基礎(chǔ)上的，所有制卻并不是依靠市場交易邏輯的產(chǎn)物，而是憲制層面確立的政治經(jīng)濟(jì)安排。當(dāng)前土地制度改革的一個(gè)基本框架是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過產(chǎn)權(quán)制度改革充分釋放土地要素活力。

（七）經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)與法律產(chǎn)權(quán)具有顯著區(qū)別

產(chǎn)權(quán)是由社會強(qiáng)制實(shí)施的對經(jīng)濟(jì)物品如何使用進(jìn)行選擇的權(quán)利[7]。巴澤爾進(jìn)一步對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和法律產(chǎn)權(quán)作了區(qū)分。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)就是個(gè)人直接或間接地消費(fèi)某種資產(chǎn)提供的服務(wù)的能力，而法律產(chǎn)權(quán)則是政府承認(rèn)和執(zhí)行和那部分權(quán)利[8]。物品的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)是由其技術(shù)規(guī)定性決定的，如果其界定和實(shí)施的成本十分高昂，意味著這些權(quán)利很難被真正執(zhí)行，即便明確了法律產(chǎn)權(quán)也不具有實(shí)際意義。因此經(jīng)濟(jì)學(xué)上又把經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)稱作實(shí)際權(quán)利（de facto），而把法律產(chǎn)權(quán)稱作名義權(quán)利（de jury）。在實(shí)踐中，多數(shù)情況下土地產(chǎn)權(quán)是在經(jīng)濟(jì)活動中通過合約確定的，而法律通常作為一種事后確認(rèn)手段。法律先入為主強(qiáng)行設(shè)立產(chǎn)權(quán)的情況不是沒有，但如果維護(hù)成本過高，遲早會被淘汰[9]。

（八）土地制度改革要適應(yīng)復(fù)雜產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的約束

土地產(chǎn)權(quán)是交易費(fèi)用與制度總盈余交互演化的結(jié)果，在制度演化的特定階段，會形成一套復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。埃里克森批評中國復(fù)雜的、有期限限制的土地制度阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[10]。這個(gè)判斷未必準(zhǔn)確。傳統(tǒng)中國土地交易中“典”、活賣、押租等復(fù)雜的交易形式，正是土地市場發(fā)育和農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力增強(qiáng)的結(jié)果[11]。土地產(chǎn)權(quán)的分割不是延緩了而是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。英國在走出封建制度的過程中形成的土地制度更是復(fù)雜。當(dāng)代中國的土地制度是從“一大二公”的集體制度中發(fā)育出來，土地產(chǎn)權(quán)的分割和設(shè)定盡管復(fù)雜，但卻為產(chǎn)權(quán)的初始界定和交易提供了各方認(rèn)可的制度裝置。隨著各種權(quán)利的重組和變遷，復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還會持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間，我們的改革必須把握、適應(yīng)和引領(lǐng)這一趨勢。

（九）公共產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)的邊界正在悄然發(fā)生變化

在經(jīng)典認(rèn)識中，競爭領(lǐng)域宜設(shè)立私人產(chǎn)權(quán)，而在公共領(lǐng)域，宜設(shè)立各種公共產(chǎn)權(quán)。歷史上，根據(jù)治理需要，出現(xiàn)過總有、合有、共有等形式復(fù)雜的公共產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[12]?，F(xiàn)代社會里直接設(shè)立公共產(chǎn)權(quán)的情況越來越少，而更多地是由公共權(quán)力對私人產(chǎn)權(quán)行使中的“外部性”進(jìn)行干預(yù)和規(guī)制。土地規(guī)劃和用途管制實(shí)際就是公權(quán)（力）對私權(quán)（利）的一種分割。因?yàn)橐?guī)劃管制權(quán)的分割，現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)無論歸公歸私，實(shí)際都是不完整的。這一點(diǎn)已經(jīng)得到人們廣泛的認(rèn)識和認(rèn)可。一種新的現(xiàn)象是，公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)之間的邊界越來越模糊。茲舉幾個(gè)美國的例子：（1）休斯敦沒有傳統(tǒng)意義上由政府執(zhí)行的規(guī)劃，開發(fā)管制是依靠分區(qū)業(yè)主共同設(shè)立的“限制性契約”完成的[13];（2）出現(xiàn)了基于私人住宅產(chǎn)權(quán)，通過自主設(shè)立“鄰居協(xié)會”，建立一個(gè)“集體私有產(chǎn)權(quán)”制度，以規(guī)范土地使用并執(zhí)行區(qū)域內(nèi)其他服務(wù)功能[14];（3）私人主體約定設(shè)立“私有保護(hù)地役權(quán)”（private conservation easement）以保護(hù)自然生態(tài)，費(fèi)用由私人主體而非國家承擔(dān)[15]。上述例子的共同特征通過自主合約將私人產(chǎn)權(quán)的部分功能讓渡到公共領(lǐng)域，從而發(fā)揮了非常強(qiáng)的公共功能，這便使私人產(chǎn)權(quán)具有了現(xiàn)行的“公私”概念和法理觀念所不能完全概括的特征。

（十）土地產(chǎn)權(quán)制度會形成特定的土地產(chǎn)權(quán)秩序

土地產(chǎn)權(quán)制度會影響人的行為、資源配置和經(jīng)濟(jì)績效，還會影響國家在產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)施中的手段和成本，從而形成特定的土地產(chǎn)權(quán)秩序。從國家治理層面看，初民社會中土地歸部族所有，部族依靠戰(zhàn)爭維護(hù)土地權(quán)利，產(chǎn)權(quán)與秩序?qū)嶋H是一體兩面的關(guān)系;近代以來，能夠按照生產(chǎn)性邏輯布局土地產(chǎn)權(quán)制度的國家，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的長期增長，較為順利完成了現(xiàn)代化進(jìn)程。從鄉(xiāng)村治理層面看，當(dāng)生產(chǎn)力低下時(shí)，大量人口聚集在小塊土地上，因?yàn)橘Y源總量的絕對約束，人們?yōu)榱松骐y免要建立人與人、人與共同體之間的依附性關(guān)系;隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量人口離土又離鄉(xiāng)，如果能夠按照人地關(guān)系和生產(chǎn)性邏輯重新布局土地產(chǎn)權(quán)制度，專業(yè)農(nóng)戶支撐的商業(yè)關(guān)系將逐步取代依附關(guān)系，一個(gè)現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會有望成為現(xiàn)實(shí)。

二、土地規(guī)劃管理的制度性弊端

本輪改革中，土地規(guī)劃管理體制方面主要的改革事項(xiàng)是“多規(guī)合一”。此項(xiàng)改革致力于解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃難以有效銜接的問題。但這并不是土地規(guī)劃管理體制問題的關(guān)鍵。土地規(guī)劃管制本質(zhì)上是公權(quán)力對于土地產(chǎn)權(quán)的一種限制和分割，如果運(yùn)用不當(dāng)或者過度，就會損害土地產(chǎn)權(quán)。即便是土地價(jià)格由市場交易自由決定，但受到分區(qū)規(guī)劃或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共舉措的影響時(shí)，就會產(chǎn)生公平性問題;而當(dāng)政府既作為規(guī)劃管制的公權(quán)主體又作為土地交易的市場主體時(shí)，這一交易通常被看作處于公法的陰影當(dāng)中，公平損失的風(fēng)險(xiǎn)更大[16]。

（一）土地類型的人為分割影響了土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)

一是城鄉(xiāng)土地的人為分割有悖土地的技術(shù)屬性。作為土地規(guī)劃約束條件的主要是人口、環(huán)境等自然要素，理論上講規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地的技術(shù)規(guī)定性相一致，而與土地所有制無關(guān)。但目前的實(shí)際情況不是這樣。長期以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地不同權(quán)的情況并不僅限于市場交易領(lǐng)域，國家事實(shí)上對鄉(xiāng)村建設(shè)用地采取特殊的用途管制政策。由于我國法律按城鄉(xiāng)劃分土地的所有制類型，久而久之，這就異化為對不同所有制土地的區(qū)別對待。

二是農(nóng)村建設(shè)用地類型細(xì)分形成了對土地利用的強(qiáng)干預(yù)。農(nóng)村的建設(shè)用地，又進(jìn)一步細(xì)分為宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、村莊公共建設(shè)用地等類型。這種分割是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在空間劃分上的體現(xiàn)，比之于城鄉(xiāng)之間的分割，更加缺少正當(dāng)性和實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義。

三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程讓權(quán)利損失進(jìn)一步顯化。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量的村莊進(jìn)入城市，成為“城中村”。這里實(shí)際不存在城鄉(xiāng)之分，但規(guī)劃上的不平等隨處可見，一些地方的規(guī)劃中，將其看作“待開發(fā)區(qū)”，甚至通過留白將 “城中村”排除在城市功能之外。圖紙上的一線之隔，被叫作城市的一側(cè)可以開發(fā)建設(shè)，被叫作村莊的一側(cè)則連更新都十分困難，這已經(jīng)成為城市發(fā)展的難解之題。

表面上看，城中村問題似乎是一個(gè)利益問題，但事實(shí)上國有土地上的棚戶區(qū)改造比城中村改造容易得多，關(guān)鍵問題是城中村的集體土地?zé)o法同等入市。在已經(jīng)開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，雖然允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但仍然不能建設(shè)普通住宅，這對于事實(shí)上已經(jīng)建設(shè)了大量住宅（通常被稱作“小產(chǎn)權(quán)房”）的城中村而言，仍然沒有提供解決問題的制度通道。這項(xiàng)改革仍然需要進(jìn)一步拓展和深化。

之所以形成既有的規(guī)劃格局，有著保護(hù)耕地等技術(shù)要求上的考慮。而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口和居民點(diǎn)都大幅減少，這時(shí)耕地保護(hù)可以通過劃定連片功能區(qū)方式得以實(shí)現(xiàn)，而不必再將全部的農(nóng)村土地作為一種特殊的規(guī)劃管制空間。“十四五”規(guī)劃《綱要》提出逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，為土地規(guī)劃管理體制調(diào)整提供了新的思路。

（二）規(guī)劃管制造成了鄉(xiāng)村土地發(fā)展權(quán)的過度損失

土地規(guī)劃和用途管制是為了矯正土地利用的外部性和公共用地短缺這兩方面的市場失靈。這些問題主要發(fā)生在城市特別是大城市當(dāng)中。在廣袤的鄉(xiāng)村，人口居住分散，互相之間影響很小，這種情況下的規(guī)劃和用途管制可以采取底線保障，而不需設(shè)置過多的強(qiáng)制條款[17]。目前的規(guī)劃管理體制造成了鄉(xiāng)村土地發(fā)展權(quán)的過度損失，改革已經(jīng)啟動但仍有待深化。

農(nóng)用地需要放棄土地的開發(fā)權(quán)是一個(gè)世界通例，但一般來說即便在農(nóng)用地上也需要保障一定比例的土地用于專業(yè)農(nóng)莊建設(shè)，包括農(nóng)戶住宅、養(yǎng)殖場、烘干倉儲等設(shè)施。我國專業(yè)農(nóng)戶的這項(xiàng)權(quán)利普遍沒有得到保障，這主要與土地用途的剛性管制有關(guān)。支撐這套制度的一個(gè)基本認(rèn)識是不管制人們就會肆意占用耕地。實(shí)際上，鄉(xiāng)村地區(qū)特別是真正的農(nóng)業(yè)區(qū)，永久性建筑的經(jīng)濟(jì)價(jià)值很低，土地使用權(quán)人不會開展無序建設(shè)。一些國家和地區(qū)（如泰國、美國休斯敦）完全沒有土地用途管制制度，人們也沒有在水稻田里隨意“種房子”，反而居住還十分緊湊。只要設(shè)置完整的事前規(guī)范和事后核查體系，同時(shí)配套以公共服務(wù)節(jié)點(diǎn)可達(dá)性等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行控制，鄉(xiāng)村土地就不會被濫用，至于具體的建設(shè)選址和建設(shè)方式可以交給業(yè)主自行確定。前幾年影響甚大的“大棚房”問題，大部分發(fā)生在城市郊區(qū)，有的甚至就在城市內(nèi)部。如果僅從經(jīng)濟(jì)角度看，這是少部分人對城市土地價(jià)格畸高的一種反應(yīng)。而城市土地價(jià)格高，亦與我們土地規(guī)劃管理體系的不合理有關(guān)：一是在城市周邊缺少一個(gè)可交易的拓展區(qū)，市場機(jī)制無從發(fā)揮作用;二是大量沒有農(nóng)業(yè)價(jià)值的丘陵、荒坡不允許非農(nóng)開發(fā)，減少了建設(shè)用地的供應(yīng)，這其實(shí)是鄉(xiāng)村土地發(fā)展權(quán)過度損失的又一個(gè)例證。

（三）各級政府及小自治體之間規(guī)劃權(quán)力劃分失衡

從世界經(jīng)驗(yàn)看，土地規(guī)劃管理的程序通常由中央政府制定一套一般性的立法框架，但這個(gè)框架本身不是具體的規(guī)劃內(nèi)容，而只包含一套一般原則和不同層級政府或自治體間的權(quán)力劃分[16]。當(dāng)前的規(guī)劃管理體制在這方面也存在一系列問題：

一是土地和城市規(guī)劃通常由市縣組織編制，這個(gè)層級仍然有些太高。舉凡法治成熟國家，規(guī)劃方案一般由基層自治體提出，再由政府予以審批;如遇糾紛，亦由基層自治體訴諸法院。其道理在于，一定層級的政府在制定規(guī)劃時(shí)，考慮的是全域問題;如果規(guī)劃交由中央政府來制定，那么它就必須考慮全國性問題和區(qū)域間協(xié)作問題。從這個(gè)意義上講，只有將基層自治體作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)平臺，才能夠最大限度將規(guī)劃技術(shù)與發(fā)展實(shí)際整合到一起。

二是技術(shù)導(dǎo)向的規(guī)劃范式會打破長期演化所形成的土地利用體系，不利市場機(jī)制的運(yùn)作。目前體制下，地方自治體（比如社區(qū)、村莊）在編制環(huán)節(jié)沒有表達(dá)意見的通道。需知道，結(jié)果公示與過程參與是截然不同的。僅僅依靠一些縮略圖塊和關(guān)鍵指標(biāo)的公示，不要說非專業(yè)的居民，就是業(yè)內(nèi)專家亦很難提出意見。

三是土地和城市規(guī)劃存在對居民約束剛性和對政府約束彈性的緊張對立。對一個(gè)城市的居民而言，規(guī)劃過于細(xì)化與剛性，相當(dāng)于在空間上把經(jīng)濟(jì)活動泛計(jì)劃化，從而堵塞了很多經(jīng)濟(jì)機(jī)會，阻遏了城市空間的更好利用[18]。而對一個(gè)政府而言，規(guī)劃可以隨意調(diào)整變更，政府會在私法主體和公法主體之間來回切換，通過規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)價(jià)值捕捉。這一緊一松的對立，加劇了公平性的損失。

三、土地與社會穩(wěn)定關(guān)系的再認(rèn)識

人們習(xí)慣上說土地關(guān)乎社會穩(wěn)定，這一看法大體不錯(cuò);但關(guān)于其內(nèi)在機(jī)制，很多認(rèn)識則顯得浮于表面、似是而非。特別是很多認(rèn)為傳統(tǒng)社會中存在一個(gè)“土地兼并—流民嘯聚—揭竿而起”的循環(huán)，將之視作是傳統(tǒng)王朝治亂興衰的根源，并據(jù)此宣稱土地市場化改革會帶來土地兼并進(jìn)而危及社會穩(wěn)定。然而，大量研究已經(jīng)證明，這一判斷很大程度上是一種缺少事實(shí)依據(jù)的猜想，在邏輯上站不住腳。

（一）傳統(tǒng)社會土地分配并非嚴(yán)重不均

大量土地史的研究已經(jīng)證明，從傳統(tǒng)社會一直到民國時(shí)期，我國土地的集中度并不高。據(jù)趙岡的研究，從北宋到清末的千余年間，地權(quán)分配的長期趨勢是分散和平均，而且大地主越來越少、無地農(nóng)戶越來越少，所謂“永遠(yuǎn)的兼并”不能成立[19]。龍登高研究發(fā)現(xiàn)，土改前夕農(nóng)村前10%的富有階層占有土地的比例，在南方大約為25%—30%，北方則遠(yuǎn)低于這一比例[11]。相關(guān)研究還有不少，數(shù)據(jù)不盡一致，但是反映的情況大體如此[20]。

（二）傳統(tǒng)農(nóng)村貧窮的根源是人地矛盾和技術(shù)落后

雖然傳統(tǒng)農(nóng)村的土地不均是一個(gè)偽命題，但傳統(tǒng)農(nóng)村的普遍貧困則是一個(gè)事實(shí)。其根源在于人口增長太快，而農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步太慢，糧食產(chǎn)量成為社會發(fā)展的絕對約束。秦朝以降，以多子繼承制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的中央集權(quán)制確立，早婚和普遍結(jié)婚習(xí)俗長期延續(xù)，由此促成了較高的生育率[21]。至晚在明朝初年，一個(gè)典型的小農(nóng)社會已經(jīng)形成。但由于傳統(tǒng)中國缺乏促使農(nóng)業(yè)技術(shù)迅速進(jìn)步的制度，直到近代，良種選育、耕作方式改進(jìn)等關(guān)鍵領(lǐng)域仍然發(fā)展滯后。人口快速增長與技術(shù)進(jìn)步長期停滯的矛盾成為中國農(nóng)村發(fā)展的長期制約因素[22]。

（三）歷代農(nóng)民革命指向的主要是橫征暴斂和土地特權(quán)

上述條件下，正常年景，農(nóng)民能夠通過精耕細(xì)作養(yǎng)活自身以及不斷擴(kuò)大的非農(nóng)人口，已屬不易;遇到災(zāi)荒或者戰(zhàn)爭等天災(zāi)人禍，流民與暴動便不足為奇。拋開天災(zāi)不說，所謂人禍其實(shí)主要不是坊間流傳的土地不均、租佃沖突，而是官僚權(quán)貴的租稅特權(quán)和官府的橫征加派。隨著人們的權(quán)利意識覺醒，近代以來的土地革命中人們的訴求主要是反對土地特權(quán)，中、法、俄等國呈現(xiàn)出類似的共通邏輯。無論是古代的農(nóng)民戰(zhàn)爭還是近代的土地革命，人們所反對的不是市場交易框架土地分配不均和租佃沖突，而主要是政府及其官僚政治權(quán)力的運(yùn)用不當(dāng)[4]。

（四）無限度的土地集中背后通常是政治衰朽

歷史學(xué)研究表明，古今中外沒有任何地方的土地集中是由小私有者“自由買賣”導(dǎo)致的[23]。正常情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的性質(zhì)決定經(jīng)營者本身不會采取無限度的土地兼并與擴(kuò)張。美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)顯示，過去50年里，由所有者直接經(jīng)營的土地面積變化不大，總體穩(wěn)定在全部農(nóng)田的60%左右。越是小型農(nóng)場，農(nóng)場主自有土地占比越高;反之越是大型農(nóng)場，租賃土地占比越高[24]。傳統(tǒng)中國，品官形勢之家具有免稅免役的特權(quán)。在政治衰朽的時(shí)期，很多平民百姓“帶產(chǎn)投獻(xiàn)”到官僚貴族門下，以逃避繁重的稅賦和徭役。中國古代出現(xiàn)的大規(guī)模土地兼并多是這一政治邏輯的產(chǎn)物，而非土地私有和市場交易的結(jié)果。當(dāng)前，在亞洲、非洲和拉美一些國家中仍然存在數(shù)十萬畝土地集中在一起的種植園，很多人將之看成土地私有制的惡果。實(shí)際這種狀況，既非私有制，更非公有制，而是“強(qiáng)權(quán)所有制”;既非資本主義，更非社會主義，而是“叢林主義”。

通過上述分析可以看出，土地的非正常兼并是由國家治理的衰朽造成的，這與土地市場化交易無關(guān)。正常的土地交易并不會帶來大規(guī)模的土地兼并，更不是造成傳統(tǒng)國家治亂循環(huán)的根本原因。

四、深化土地制度改革的實(shí)踐指向

在上述分析中，實(shí)際已經(jīng)包含了對土地制度改革方向性問題的討論，這部分對若干關(guān)鍵問題作出扼要總結(jié)。

（一）提升效率

一是增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。突出加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，加快推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、入股改革，探索為長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)放專門的權(quán)利憑證，鼓勵(lì)土地經(jīng)營規(guī)?；?、連片化、長期化。

二是探索承包地、宅基地自愿有償退出機(jī)制。啟動農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等集體成員權(quán)益的“一攬子”退出改革，探索土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)“永久退出”機(jī)制，為擴(kuò)大土地連片耕作創(chuàng)造條件。

三是深化土地規(guī)劃管理改革。逐步擴(kuò)大土地“增減掛鉤”對土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的替代，打破土地利用的“泛計(jì)劃框架”。下沉土地規(guī)劃管理權(quán)限，實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大利益相關(guān)者在土地規(guī)劃管理中的作用，將基層自治體作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)平臺。

（二）促進(jìn)公平

一是夯實(shí)基礎(chǔ)性改革成果?，F(xiàn)在農(nóng)村土地確權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等基礎(chǔ)性改革工作都接近完成，但實(shí)際上其中仍然存在不少問題。比如，很多地方土地產(chǎn)權(quán)（尤其是宅基地）證書還沒有發(fā)放到農(nóng)民手上，還有一些地方承包地確權(quán)存在較大的紕漏。土地權(quán)屬的初始分配是社會公平的起點(diǎn)，對于上述基礎(chǔ)性改革成果要砸實(shí)筑牢，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。

二是推動征地交易市場化改革。具體補(bǔ)償價(jià)格由市場主體自主談判協(xié)商確定，政府主要負(fù)責(zé)交易平臺運(yùn)行維護(hù)、劃定基準(zhǔn)地價(jià)、提供交易信息等基礎(chǔ)性工作，并加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法追究等方式進(jìn)行干預(yù)，而非一味提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三是優(yōu)化國家、集體、個(gè)人間土地增值收益的分配。在土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，處理好集體和個(gè)人的利益關(guān)系，集體收益占比過高的地區(qū)，適度增加個(gè)人分配比重;個(gè)人收益過高的地區(qū)，應(yīng)引入稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，通過這一通行的國民收入調(diào)節(jié)手段促進(jìn)社會公平。

（三）維護(hù)穩(wěn)定

一是劃定所有制與產(chǎn)權(quán)改革的邊界。厘清改革的層次和邊界，部署具體改革事項(xiàng)時(shí)將所有制與產(chǎn)權(quán)問題在表述上分開，以免在傳播中帶來誤讀和誤信，也防止有些人動輒以觸動所有制為名去質(zhì)疑改革、否定改革。

二是規(guī)范界定土地制度改革稱謂。明確以“土地制度改革”作為新時(shí)代土地制度改革的規(guī)范名稱，涉及城鄉(xiāng)區(qū)分時(shí)，在前面冠以“城市”“鄉(xiāng)村”;涉及內(nèi)容區(qū)分時(shí)，原則上以“土地產(chǎn)權(quán)制度改革”“土地規(guī)劃管理體制改革”等稱謂。避免以“土改”“新土改”“土地改革”“城市土改”“土地所有制改革”等有著濃厚歷史色彩的概念直接指稱當(dāng)前改革。

三是把握土地政策的政治方向。近些年的土地政策中，時(shí)而強(qiáng)調(diào)對專業(yè)農(nóng)戶的特殊支持，時(shí)而又強(qiáng)調(diào)對小農(nóng)戶的特殊保護(hù)。不同情境下對不同類型農(nóng)戶的特殊化，容易被反復(fù)炒作進(jìn)而導(dǎo)致土地問題的“政治化”。宣傳土地政策，一方面必須考慮小農(nóng)對國家秩序建構(gòu)的基礎(chǔ)性意義，另一方面又必須考慮專業(yè)農(nóng)戶對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)性意義。未來在公開話語中須樹立全體農(nóng)民平等的理念，不宜過分強(qiáng)調(diào)對某一類型農(nóng)戶的特殊保護(hù)。

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（中文校對：李陽）

Legitimacy Benchmark and Planning System： Some Basic Understandings of Deepening Land System Reform

Chen Ming

（Institute of Political Science， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）

Abstract： Since the New Era， the reform of land system has made positive progress， but with the reform moving towards deep water， some wrong ideas and theoretical understanding have brought many obstacles to the deepening of reform. At present， there is a lack of correct understanding of issues， such as the legitimate benchmark of land property rights， the institutional drawbacks of land planning， and the relationship between land and social stability. A direct problem is that the land system reform is unbalanced and inadequate， and the basic reform achievements such as land ownership and collective property right system are difficult to be smoothly transformed into market efficiency. In order to deepen the reform of land system， it is necessary to clarify some basic understandings about land system and make clear the practical direction of reform on this basis.

Key words：? land system; land property right; land planning; social stability

（英文校譯：陳琳）