山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險防范研究

陶墉錚 林子涵 崔建新

[摘 要]黨的十九大報告明確指出，要深化金融體制改革，做好地方債務(wù)風(fēng)險的防范工作。目前，我國部分地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險系數(shù)較高，地方債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為威脅地方經(jīng)濟良性發(fā)展的一大絆腳石，也成為當(dāng)下山東省亟待解決的問題之一。文章在闡述山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析了山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險存在的瓶頸，并提出山東省地方性政府債務(wù)風(fēng)險防范的建議。

[關(guān)鍵詞]山東省;地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險;風(fēng)險防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.024

1 引言

由于地方政府債務(wù)對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有良好的刺激和引領(lǐng)作用，從2008年開始受到各地方政府的偏愛，自此以后地方政府舉債行為成為常態(tài)化。但是隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的深入，政府對于地方債的依賴程度越來越高。我國部分地方政府盲目舉債，政府部門的代際交替使得部分地方政府當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)只重視眼前經(jīng)濟發(fā)展的需求，而忽視了未來地方如何去償還債務(wù)，忽視了舉債而產(chǎn)生的成本效益是否合理等問題。同時，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，極易出現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟越落后，地方債務(wù)越高的惡性循環(huán)。

目前，地方債務(wù)風(fēng)險作為重大需要防范的金融風(fēng)險之一，關(guān)系到“三大攻堅戰(zhàn)”的整體進度，涉及全國人民奔向小康社會的步伐。山東省作為我國的經(jīng)濟大省，如果地方政府債務(wù)風(fēng)險過高會嚴重限制地方經(jīng)濟的良性發(fā)展。因此，現(xiàn)階段尋求一條控制好地方政府債務(wù)風(fēng)險的道路，為山東省加強地方政府債務(wù)風(fēng)險防范管理提供借鑒顯得十分必要。本文在闡述山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進而剖析山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險存在的瓶頸，并提出山東省地方性政府債務(wù)風(fēng)險防范的建議，以期為山東省各級地方政府防范債務(wù)風(fēng)險提供借鑒。

2 山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

2.1 債務(wù)規(guī)模偏大

由表1可知，2016—2019年的山東省地方債務(wù)余額分別為9444.38億元、10196.85億元、11436.57億元和13127.51億元。從2017年開始，山東省地方政府債務(wù)余額超過1萬億元大關(guān)，債務(wù)總體規(guī)模同時期在全國省級政府中僅次于江蘇省，排名全國第二。同時，山東省地方債務(wù)限額在2016—2019年分別為10238.8億元、11216.8億元、12547.8億元和14307.6億元，地方債務(wù)限額也在同時期省級政府排名第二，地方債務(wù)限額規(guī)模較為龐大?？傮w來看，近四年山東省地方債務(wù)余額雖同比低于國家頒布的債務(wù)限額，但由于債務(wù)規(guī)模過大，無疑會產(chǎn)生較大的償債風(fēng)險。

2.2 債務(wù)負擔(dān)不斷加重

2017年山東省地方債務(wù)余額與前一年度相比增加752.47億元，而2018年同比增加1239.72億元，2019年同比增加1690.94億元，債務(wù)余額逐年呈上升趨勢。與此同時，2019年山東省政府債務(wù)率為77%，同2018年相比增長了3.1%，雖然總體政府債務(wù)率略低于全國平均水平，但仍意味著山東省地方債務(wù)的風(fēng)險在提升，債務(wù)負擔(dān)在加重，預(yù)期風(fēng)險狀況依舊不容樂觀。如果放任政府債務(wù)率的提高，無疑會降低山東省新增債務(wù)的額度，進而影響省內(nèi)各地級市政府的舉債規(guī)模，引發(fā)建設(shè)資金不足、開發(fā)力度不夠、出現(xiàn)大量隱性負債等一系列問題，嚴重阻礙山東省整體發(fā)展的腳步。

2.3 償還債務(wù)風(fēng)險較大

雖然政府債務(wù)限額一定程度上可以約束各級地方政府的舉債規(guī)模，但由于山東省債務(wù)規(guī)模較大，各級政府仍面臨沉重的償債壓力。截至2019年，山東省的地方政府債務(wù)余額是其一般公共預(yù)算收入2倍多，兩者相差達到7780.6億元。山東省各市一般公共預(yù)算收入均低于地方債務(wù)余額，除了青島市、濟南市、煙臺市、東營市和日照市地方債務(wù)與一般公共預(yù)算收入的比重在100%～200%區(qū)間，其余各市比重均遠高于200%。尤其是棗莊市地方債務(wù)為415.4億元，而一般公共預(yù)算收入僅147.26億元，相差接近3倍。由此看來，山東省各地方政府財政收支缺口加大，面臨著較高的償債風(fēng)險。

3 山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險存在的瓶頸

3.1 政府擔(dān)保行為存在缺陷

根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡稱《擔(dān)保法》）的規(guī)定，省、市、縣級地方政府不能成為債務(wù)的擔(dān)保人，但是舉債行為過程中的擔(dān)保環(huán)節(jié)至關(guān)重要，在地方政府的現(xiàn)實運行中， 大部分出資人要求政府提供還款擔(dān)保，這就與《擔(dān)保法》中的法律規(guī)定形成矛盾，嚴重制約了地方政府舉債行為的合理運作，從而影響政府職能的履行。因此，一些地方政府對部分債務(wù)進行了違規(guī)擔(dān)保，導(dǎo)致這些債務(wù)形成了潛在的債務(wù)償還風(fēng)險，不能在正常地方債務(wù)管理體系中得以體現(xiàn)。

3.2 不法金融機構(gòu)惡意放債

目前，由于地方政府在投資項目方面有財政資金支持，部分金融機構(gòu)對政府機關(guān)存在幻想，即有政府機關(guān)必然不會破產(chǎn)。為了快速提升機構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的經(jīng)營績效，缺乏最基礎(chǔ)的項目風(fēng)險測評，無法做到依據(jù)市場化原則進行科學(xué)融資。除此之外，政府建設(shè)項目大部分金額巨大且利率彈性較小，所以存在一些金融機構(gòu)為爭取更好的業(yè)績，放松對政府項目的風(fēng)險管控，違規(guī)進行融資活動。這些金融機構(gòu)盲目地對政府進行放債的行為，大大加重了政府的債務(wù)負擔(dān)，提高了地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險的概率。

3.3 信息披露制度不完善

由于近些年才逐漸開始對外公布政府的預(yù)算和決算，債務(wù)信息面對的方向依然是政府內(nèi)部，大量可用消息只在政府內(nèi)部循環(huán)，而外部很難得到有用的消息，各級政府公布的信息以及標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，所披露的數(shù)據(jù)不能比對，內(nèi)容的不完整導(dǎo)致社會無法準(zhǔn)確地獲得有用的信息。山東省政府性債務(wù)沒有統(tǒng)一的計算方法，各省對于債務(wù)方面的數(shù)據(jù)收集和評定方法都略有不同，導(dǎo)致獲得的信息不能很好地反映出山東省政府債務(wù)狀況。因此，山東省政府債務(wù)有很大的隱蔽性，不易發(fā)現(xiàn)潛在的債務(wù)風(fēng)險。

3.4 舉借資金使用效率不高

政府通過債務(wù)投資確保經(jīng)濟增長并不是絕對的，政府負債到一定的程度獲得的效益就會下降。山東省政府多數(shù)資金使用在收益低或者公益的項目上，投資項目上有很強的外部性，收益期限也會相對較長。部分政府部門在項目的選擇上具有不合理性，并沒有達到因地制宜，綜合協(xié)商考慮，具有武斷性，導(dǎo)致所投資的項目獲益效果呈現(xiàn)遞減態(tài)勢。同時，大部分地方政府缺乏對債務(wù)投資項目的進一步追蹤，影響舉借資金產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益，從而加大了政府未來的償債風(fēng)險。

4 山東省地方政府防范債務(wù)風(fēng)險的措施

4.1 加大立法監(jiān)督力度

目前省內(nèi)縣、市級地方政府的債務(wù)總額呈現(xiàn)逐年升高的趨勢。這就要求省級政府制定相關(guān)政策來緩解償債壓力，必須要求各級地方政府要深入了解債務(wù)情況，不僅需要督促融資平臺做到合理舉債，還需督促銀行等金融機構(gòu)做好科學(xué)放貸，嚴格規(guī)范放貸前的審核工作，做到不盲目放貸。尤其是針對特殊方式舉債和違規(guī)擔(dān)保情況，要進行跨部門、不定時、不定量調(diào)查，促進相關(guān)金融機構(gòu)進行合理借債、科學(xué)借債，并依法督促相關(guān)地方政府和相關(guān)個人，堅決規(guī)避不合理舉債行為的發(fā)生，從源頭上降低債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的可能。

4.2 規(guī)范政府與融資企業(yè)行為

規(guī)范政府與企業(yè)行為最先要注意的是劃分地方政府和社會融資平臺的邊界問題，嚴格遵守財政部出臺的各項文件規(guī)定。明確新預(yù)算法生效后，一方面地方政府債務(wù)的范疇不包括地方國有企業(yè)及融資平臺舉措的債務(wù);另一方面地方政府債務(wù)需要嚴格規(guī)范各部門舉債方式，嚴禁將政府資產(chǎn)和國家土地作為舉債的資金來源。此外，政府務(wù)必大力規(guī)范金融機構(gòu)的融資行為，在進行融資活動時以市場行情為主要出發(fā)點，合理評價項目風(fēng)險，不得違規(guī)接受或要求地方政府提供任何形式的擔(dān)保。

4.3 完善債務(wù)信息披露機制

政府可以充分利用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢，著手建設(shè)囊括全省各縣、市地方債務(wù)動態(tài)變動的共享數(shù)據(jù)平臺。建設(shè)的地方債務(wù)信息數(shù)據(jù)平臺的內(nèi)容涉及地方債的余額變動、地方債的舉借和償還變動以及地方債的實際用途等信息。通過大數(shù)據(jù)債務(wù)信息平臺達到對省內(nèi)債務(wù)的實時監(jiān)測和預(yù)警，有關(guān)部門隨時就債務(wù)情況的實際變動進行分析和研究，以降低可能發(fā)生債務(wù)風(fēng)險的概率。同時，大數(shù)據(jù)債務(wù)信息平臺向社會開放，接受社會各界學(xué)者和人民的監(jiān)督，實現(xiàn)全省債務(wù)信息的開放和共享。

4.4 強化債務(wù)融資項目的預(yù)算績效管理

政府部門在債務(wù)融資資金的使用方面需做到進一步的細化工作。首先，要對債務(wù)融資項目進行充分的考查，征詢相關(guān)專家的意見來確定是否具有實施的必要性。其次，要做好債務(wù)融資項目在各地市的合理分配，例如棗莊市、菏澤市等經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，在一些融資項目上可優(yōu)先傾斜，青島市、濟南市等經(jīng)濟發(fā)達水平較高的地區(qū)，要評估債務(wù)融資項目是否已經(jīng)飽和。最后，政府需做好債務(wù)融資項目的追蹤工作，對于那些投資效率低的融資項目，要進行相關(guān)人員的追責(zé)，從而有效降低舉債資金的低效率投資。

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[基金項目]青島理工大學(xué)社會科學(xué)基金項目“基于可持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)的國有企業(yè)高管績效考核分析”（項目編號：2030423）。

[作者簡介]陶墉錚（1995—），男，山東德州人，學(xué)士學(xué)位，從事債務(wù)治理研究; 林子涵（1996—），男，天津?qū)氎嫒耍瑢W(xué)士學(xué)位，從事債務(wù)治理研究;崔建新（1984—），女，山東煙臺人，碩士，青島理工大學(xué)副教授，從事公司治理及人力資本研究。