救災資金投入長效機制探究

[摘 要]新時期下，我國政府績效意識逐漸增強，提出全過程救災資金績效管理，要求創(chuàng)新自然災害防治投入機制，凝聚投資合力，使“以防為主，防治結合”的救災理念進一步深化。而目前，我國救災資金投入路徑并未有效凝聚，其投入管理層面上存在公私合作不足、商業(yè)保險覆蓋率低、救災捐贈資金管理不科學等一系列問題。文章對新形勢下我國救災資金投入路徑管理現(xiàn)狀進行分析整合，從公私合作、商業(yè)保險、捐贈及個人應急儲蓄準備四個方面，對救災資金的長效投入機制進行探究，以期對創(chuàng)新自然災害防治投入機制，提高救災資金績效管理提出建議。

[關鍵詞]救災資金;投入;長效機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.16.070

1 引言

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016—2019年由自然災害造成的全國直接經(jīng)濟損失分別是5032.9億元、3018.7億元、2644.6億元和3270.9億元。作為突發(fā)公共事件，自然災害的突發(fā)性給救災活動的展開增加難度。突發(fā)公共事件的應對是財務活動和業(yè)務活動的統(tǒng)一。前者指向資金和資源，后者指向受托履職情況[1]。我國《突發(fā)公共事件應對法》將突發(fā)公共事件的業(yè)務管理分為：預防準備—監(jiān)測預警—處置救援—恢復重建。與之對應，財務活動分為：投入—使用—產出。其中，投入環(huán)節(jié)是自然災害等突發(fā)公共事件財務活動的起點，投入路徑是否有效凝聚決定防災減災工作的成效。相關政策對救災資金投入管理提出了要求：《國務院辦公廳關于印發(fā)國家綜合防災減災規(guī)劃（2016—2020年）的通知》（國辦發(fā)〔2016〕104號）指出要完善防災減災救災資金投入機制，拓寬資金投入渠道。2020年7月“自然災害防治工作部際聯(lián)席會議第二次會議”中指出要加強創(chuàng)新自然災害防治投入機制，最大限度凝聚投資合力。強化資金管理監(jiān)督，提高使用績效[2]。由此可見，相關政策由單純強調救災資金的使用和產出逐漸走向資金的投入，要求對救災資金開源提質增效。

近年來我國部分學者對救災資金投入管理進行了研究。武玲玲、常延嶺等（2015）[3]認為財政以外的應急資金比例小，應急資金的籌集比例不合理。周洪建（2018）[4]認為社會脆弱性導致災害救助的差異性，單靠政府自身短期無法滿足群眾的完全需求。余華茂（2019）[5]指出目前應急財政投入量小，存在重復投入、預防投入不足及信貸政策支持不足等問題。錢洪宇（2019）[6]認為我國的應急財政資金管理事前預備不足，中央與地方、政府與社會缺乏應對災害的風險分擔。綜上所述，現(xiàn)有學者的研究主要集中在資金投入規(guī)模、救助風險分擔等問題上，而缺乏對投入保障資金的系統(tǒng)化路徑探究，文章試圖整合優(yōu)化自然災害救助資金投入渠道，構建救災資金投入長效機制，提高救災資金績效。

2 新形勢下我國救災資金投入路徑管理現(xiàn)狀及原因

2.1 公私合作不足

目前我國救災資金的主要投入來源是中央財政和地方各級財政。我國《預算法》第四十條規(guī)定，各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額1%～3%設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。《突發(fā)公共事件應對法》第三十一條規(guī)定，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費。在政策上，以財政為主的救災資金投入模式并未充分發(fā)揮市場機制的作用，非公共部門也應該扮演一定的角色。在救災活動發(fā)生后，往往要對群眾進行臨時安置，對災害發(fā)生地的基礎設施進行建設，無論是在資金還是資源上都存在大量缺口，單依靠政府進行救災可能會壓縮正常財政支出，增加財政債務，導致經(jīng)濟波動。

2.2 商業(yè)保險覆蓋率低

據(jù)瑞士再保險機構有關數(shù)據(jù)顯示，2019年全球保險業(yè)賠付了因災害事件造成經(jīng)濟損失的40%左右，而目前中國保險業(yè)在自然災害中的賠付比例僅為10%左右[7]。究其原因在于，一是保險機構自身的賠償能力有限。保險賠償通常由保險公司自我賠付，然而因災導致的巨額賠付與保險公司的實際財力差距懸殊，因此有關災害險種僅作為財產險附屬條件存在并沒有設立針對性的險種[6]。二是居民的災害風險防范意識不足，缺乏防范投入。大部分群眾傾向于等待政府有限的財政救助，加之政府部門與保險公司協(xié)作能力不足，缺乏相關宣傳，災民自保意識不足，不愿進行投入。三是災害財政救助受政府本級和上級財政收入的制約，要經(jīng)過層層審批，速度比商業(yè)保險理賠及時性和精準性要滯后[8]。

2.3 救災捐贈資金管理不科學

審計署出具并發(fā)布專項審計公告16份，與自然災害救助資金的社會捐贈相關的審計公告有6份（如表1所示），在公告中詳細指出我國通過社會捐贈途徑投入的救災資金管理存在的問題。

我國目前救災捐贈資金存在的問題屢審屢犯。結合上表及現(xiàn)實情況而言，主要原因如下：一是我國慈善組織內部管理制度缺失，忽視對社會捐贈路徑的有效披露，資金去向無跡可尋，社會公眾對其信任度低，影響資金的投入。二是慈善組織的相關領導人員績效意識缺乏，并未將救災資金交付的及時性納入日常工作的重點。三是慈善組織的相關監(jiān)督問責制度不完善。從內部監(jiān)督來看，未設置監(jiān)事會對內部的財務活動進行有效監(jiān)督，相關績效考評和問責機制并未建立，易出現(xiàn)以權謀私、占有滯留等違法行為。從外部監(jiān)督來看，會計師事務所往往對慈善組織相關財務報表的可靠性和相關性進行數(shù)字審計，難以滿足應急資金審計監(jiān)督的要求。此外，以民政、紀委及審計機關為主的外部監(jiān)督主體缺乏全過程的動態(tài)追蹤和反饋。

2.4 災害預防的個人應急儲蓄準備不足

據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，居民的凈存款已連續(xù)三年出現(xiàn)負增長，2018年末中國居民的借貸率為60.4%，居民的整體負債總額占到當年社會總體財富的60%以上，此外通過計算我國居民家庭儲蓄率發(fā)現(xiàn)居民儲蓄率有三個統(tǒng)計口徑，分別是GDP口徑儲蓄率、居民收入口徑儲蓄率以及國民儲蓄率。由于國民儲蓄率將政府和企業(yè)儲蓄考慮在內不能充分反映家庭居民自身的儲蓄水平，因此文章采用前兩種統(tǒng)計口徑。（表2），我國居民家庭儲蓄率并不高，過去六年平均儲蓄率GDP口徑統(tǒng)計是7.76%，居民收入口徑不足20%。較低的儲蓄率加之較高的居民杠桿率，居民的債務負擔重，以自身的財務狀況難以有效應對災害風險。

在經(jīng)歷災害時，受災民眾自身作為真正的第一反應者。在沒有外部援助的情況下，搬遷到新的住所、購買清潔用品或藥品，由于儲蓄不足迫使個人又背負大量債務，對于家庭本身而言更是災難性的。

3 投入視角下的救災資金長效機制構建

3.1 搭建公私合作投入平臺

一是政府要與對救災建設有關的企業(yè)（工程類、商貿類及生產加工類）保持密切聯(lián)系，實時觀測市場動態(tài)。在事前將不同地段相關資質的企業(yè)歸集入庫，簡化對招標企業(yè)主營產品、經(jīng)營范圍及資質的調查環(huán)節(jié)，減少非增值環(huán)節(jié)，及時進行基礎設施建設。二是政府可與商業(yè)銀行進行合作，將救災資金存放在商業(yè)銀行，對其進行歸集管理。在相關政策允許下進行各類投資服務，根據(jù)商業(yè)銀行的銀行系統(tǒng)顯示資金的占用費用，實現(xiàn)在線對救災資金進行實時監(jiān)管和調整。

3.2 發(fā)揮商業(yè)保險的杠桿作用

一是實行共保機制。要加快巨災再保險制度的建立，政府在相關政策上對災害保險進行支持，促使保險公司對巨災保險進行設計創(chuàng)新，構建保險、再保險、政府兜底的災害風險轉移機制[4]。二是提高居民的災害風險防范意識。借助新聞媒體、抖音、自媒體等多種途徑對自然災害造成的威脅進行宣傳，提高居民風險防范意識，政府可以強制高風險地區(qū)參保并對參保人員提供參保補貼，以實現(xiàn)災害保險的全覆蓋。

3.3 促使救災捐贈資金管理專業(yè)化

一是慈善組織要完善內部組織管理制度，加強對社會捐贈籌集路徑的有效披露，提高社會公眾對其信任度。二是提高慈善組織管理人員的績效意識，將救災資金上繳及時性納入日常工作的重點?？赏ㄟ^慈善總會代政府將接收的救災捐贈資金統(tǒng)一上繳，確保資金的及時性。三是完善慈善組織的相關監(jiān)督問責制度。內部設置監(jiān)事會對財務活動進行監(jiān)督，建立績效考評和問責機制。從外部監(jiān)督來看，會計師事務所要關注救災資金的違規(guī)濫用問題，培養(yǎng)跨學科審計人才。此外，以民政、紀委及審計機關為主的外部監(jiān)督主體要將審計的關口前移。

3.4 提高儲蓄用于緊急情況的比例

一是居民應樹立危機意識，及時進行自我投入，提高個人的應急資金儲蓄。二是當?shù)卣嘘P部門要與金融部門、應急管理部門和當?shù)厣鐓^(qū)組織形成合作關系，為未來不確定的儲蓄提供咨詢服務以幫助居民進行合理的財務決策。三是由于社會和經(jīng)濟因素會影響居民災害準備的能力，因此有關部門要根據(jù)對象的不同將解決方案選項進行擴展，這些解決方案可從低成本到無成本選項，再到高成本（最佳的家庭準備水平）以鼓勵居民加強個人財務準備。

4 結語

救災資金投入長效機制的構建是一個資源整合協(xié)調的系統(tǒng)工程。首先，充分發(fā)揮市場機制的作用來拓寬融資渠道，還需分析金融市場、法律環(huán)境、政策支持等內容對救災資金的公私合作進行完善。其次，在以商業(yè)保險來擴充救災資金的基礎上，對再保險的財政承擔比例需要進一步實證研究，以提出可踐行的相關舉措，鼓勵商業(yè)保險公司設計真正意義上的“災害險”。最后，在大數(shù)據(jù)時代，結合救災捐贈資金投入風險點，設計具體的資金投入管理評價指標，利用信息技術來優(yōu)化捐贈路徑也是進一步要研究的內容。

參考文獻：

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[2]中華人民共和國應急管理部.自然災害防治工作部際聯(lián)席會議第二次會議在京召開[EB/OL].[2020-07-03].https：//www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202007/t20200703_353048.shtml.

[3]武玲玲，常延嶺，彭青.完善我國應急財政資金管理的途徑[J].河北經(jīng)貿大學學報，2015，36（4）：54-58.

[4]周洪建.特別重大自然災害救助中科學問題探討（五）社會脆弱性與特別重大災害救助參與多元化[J].中國減災，2018（17）：40-43.

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[6]錢洪羽.論應急管理中的財政資金及財力保障體系規(guī)劃建設[J].審計與理財，2019（1）：30-34.

[7]SWISS RE INSTITUTE.Natural catastrophes in times of economic accumulation and climate change[R/OL].[2020-08-13].https：//www.swissre.com/institute/research/sigma-research/sigma-2020-02.html.

[8]郭冬梅.商業(yè)保險參與甘肅省災害救助體系探究[J].財會研究，2017（11）：76-80.

[基金項目]2020年北方民族大學研究生創(chuàng)新項目 “救災資金使用績效評價體系研究”（項目編號：YCX20053）。

[作者簡介]魏云嬌（1997—），女，河南南陽人，北方民族大學商學院2019級會計專業(yè)在讀研究生，研究方向：財務管理理論與實務、績效評價。