新型城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化社會治理路徑研究

閆雨

摘要：新時代我國新型城鎮(zhèn)化率逐步提高。城鄉(xiāng)融合農(nóng)民進(jìn)城，隨之而來是社會治理難度的加大。新型城鎮(zhèn)化背景下社會治理要把握住以人為本的理念，切實(shí)解決農(nóng)民戶籍、就業(yè)等民生問題，立足小城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)新時代新型城鎮(zhèn)化過程中社會治理觀念、手段等優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;社會治理

新型城鎮(zhèn)化是在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識不斷深入的基礎(chǔ)上提出的。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的精髓是一脈相承的，兩者既有密切的聯(lián)系又有不同時代、政策、環(huán)境背景下的特點(diǎn)。自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加緊。國家統(tǒng)計(jì)局（2020.1.17）數(shù)據(jù)顯示2019年，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)目84843萬人，比上年末增加1706萬人;從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看鄉(xiāng)村常住人口數(shù)目55162萬人，減少1239萬人;城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诎俜直葹?0.60%，與上年末相比增長百分比在1.02。城鎮(zhèn)化率突破60%，這在我國是首次。

城鎮(zhèn)化率的上升要求全面提升社會治理水平，為此要與時俱進(jìn)，優(yōu)化社會治理路徑。

一、新時代新型城鎮(zhèn)化背景下社會治理優(yōu)化的必要性

2020年隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，我們正在邁步走入社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)時期。這樣的時代背景下對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出新的要求，社會治理水平要針砭時弊。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會治理面臨的問題與挑戰(zhàn)，既是社會轉(zhuǎn)型期矛盾的集中體現(xiàn)，也是對未來地方政府社會治理提出的新要求。

第一，應(yīng)對社會保障體系進(jìn)行完善。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐加快農(nóng)民進(jìn)城數(shù)量大幅增加，就業(yè)、教育、醫(yī)療保險等需求隨之上升農(nóng)民渴望維護(hù)自身權(quán)益。社會保障體系亟需完善。首先是政府工作人員認(rèn)識上的不足。存在部分人員將“低?！弊鳛檎抡こ?，即可有可無，農(nóng)民與城市市民相比仍有土地財(cái)產(chǎn)，因此“低保”對農(nóng)民而言形同虛設(shè)。其次由于收入受自然災(zāi)害的影響起伏較大，外出務(wù)工人員的收入也不穩(wěn)定，故很難有效地統(tǒng)計(jì)出居民的真實(shí)收入。因此在“低?！睂ο蠼缍?biāo)準(zhǔn)上存在問題。第三“低保”資金勢必?cái)?shù)量龐大，對于經(jīng)濟(jì)落后收入來源單一地區(qū)，完全依賴地方政府財(cái)政投入是唯一方法。

第二，社會治理應(yīng)對農(nóng)村戶籍制度做出改變。農(nóng)民真正在城市有歸屬感，是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的動力因素，戶籍制度的完善是社會治理亟需做出改善的一項(xiàng)?，F(xiàn)行的戶籍制度是20世紀(jì)50年代根據(jù)當(dāng)時中國國情建立起來的，以行政手段把全體公民劃分為城市人和農(nóng)村人兩種不同的身份等級制度。這一制度曾支持了中國工業(yè)化起步趕超的狀態(tài)，但這一戶籍制度不可避免造成嚴(yán)重后果，人口長期停滯、社會主義平等原則違背等，也制約著新型城鎮(zhèn)化率水平。

第三，社會治理要完善農(nóng)民教育、就業(yè)培訓(xùn)等保障措施。這是農(nóng)民在城市獲得成就感的主要來源。此外，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在文化認(rèn)知、生活方式上也有很大差異，這種差異容易導(dǎo)致城市居民對進(jìn)城農(nóng)民的排斥和歧視，如何避免二者的對立情緒，也是今后基層社會治理需要重點(diǎn)考慮的問題。農(nóng)民由于自身文化水平也很難適應(yīng)城市生活，就業(yè)困難對進(jìn)城產(chǎn)生排斥感，進(jìn)而影響著城鎮(zhèn)化水平的提升;另外安土重遷的傳統(tǒng)思想也左右著農(nóng)民的實(shí)際行為，因此，廣泛發(fā)動群眾、完善教育培訓(xùn)、多途徑實(shí)施就業(yè)指導(dǎo)，使廣大農(nóng)民盡快適應(yīng)城市，找準(zhǔn)適合位置參與建設(shè)城市，是新時代對社會治理提出的要求。

新型城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民涌入城市，過去整體單一的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，取而代之的是社會結(jié)構(gòu)和利益的多元化、分散化。這樣的管理模式逐漸難以回應(yīng)多元訴求。如何回應(yīng)多元訴求是優(yōu)化社會治理過程中需要深入思考的一環(huán)，構(gòu)建回應(yīng)不同群體利益訴求的多元化的治理模式很有必要。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下社會治理優(yōu)化因素

（一）社會治理觀念變革：以人為本

我國之前城鎮(zhèn)化發(fā)展功利性過重，只片面強(qiáng)調(diào)了數(shù)量和質(zhì)量，對于城鎮(zhèn)化中“人”的考慮過少。堅(jiān)持以人為本發(fā)展城鎮(zhèn)化，讓更多的居民定居城鎮(zhèn)切實(shí)體會主人翁權(quán)益。許多進(jìn)城人口在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快下并沒有享受到這一成果。2013年11月12日，黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議提出“要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍城市居民與常住人口之間差距縮小兩個百分點(diǎn)左右。

其一，打破戶籍制度壁壘。戶籍制度的完善是支持農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工促進(jìn)全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大舉措。戶籍制度改革要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間的福利差距，通過逐步放松戶籍使城鄉(xiāng)資源要素有序、合理流動，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入良性循環(huán)軌道。

其二，保證農(nóng)民進(jìn)城后的勞務(wù)。城鎮(zhèn)化發(fā)展勢必使農(nóng)民走入城市，由第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)向服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)移，由此才能帶來城鎮(zhèn)化率的提升，在農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，勞動力轉(zhuǎn)移要健康結(jié)合。一方面免除農(nóng)民后顧之憂，在農(nóng)民舉家遷往城市后，完善系列社會保障措施，不限制就業(yè)，鼓勵農(nóng)民積極就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對于尚未在城市落腳的農(nóng)民，積極落實(shí)戶籍制度，使農(nóng)民有歸屬感，對于在城市中穩(wěn)定工作住房的農(nóng)民，盡快落實(shí)醫(yī)療、教育等保障，保證農(nóng)民享受與城市居民相同待遇。另一方面，全社會培養(yǎng)公正、平等的風(fēng)氣，不搞歧視、排斥，不再教育、醫(yī)療等保障手段中刻意排除農(nóng)民，使農(nóng)民子女上學(xué)有保障，看病有保障，保證今后移居到城鎮(zhèn)的農(nóng)民享有主人翁待遇。

（二）社會治理主體變革：協(xié)同治理

伴隨著社會治理遇到的新瓶頸，單一依靠政府很難適應(yīng)新時代快速發(fā)展。有必要基于黨和國家，治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)的基本目標(biāo)，吸引社會力量，形成多元主體互動促進(jìn)融合，積極參與社會治理。實(shí)現(xiàn)長效機(jī)制也是有效優(yōu)化社會治理，解決農(nóng)民進(jìn)城后帶來的衍生困難的主要途徑。

首先，要強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識，積極轉(zhuǎn)變政府為服務(wù)型政府。社會群體治理能力薄弱，對政府治理的依賴性很大，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，加大對第三產(chǎn)業(yè)投入創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。轉(zhuǎn)變農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式，可以通過對農(nóng)民進(jìn)行技能再就業(yè)培訓(xùn)等形式，使農(nóng)民除了農(nóng)田經(jīng)驗(yàn)以外掌握新技術(shù)，廣泛開展就業(yè)。完善戶籍等事關(guān)農(nóng)民權(quán)益的制度，掃除農(nóng)民進(jìn)城后因戶籍等造成不適應(yīng)，使勞動力在城鄉(xiāng)之間合理流動。

其次注重社會資源分配，激發(fā)多元主體內(nèi)生動力。為此，以政府為主導(dǎo)的各種治理主體應(yīng)該基于其與社會治理事務(wù)的利益關(guān)聯(lián)程度決定其資源投入程度。不同利益主體有著不同的價值追求，要協(xié)調(diào)追求不同價值的多個主體，就要找到其利益的交匯點(diǎn)。為增強(qiáng)多元主體之間的協(xié)同性，一方面，要重視合作體系內(nèi)部的資本結(jié)構(gòu);另一方面，要加強(qiáng)不同主體成員的資本、業(yè)務(wù)和管理參與。

第三，多元主體協(xié)商溝通。在這一機(jī)制體制中，政府核心引領(lǐng)，因地制宜結(jié)合實(shí)踐借鑒一些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，“肅寧經(jīng)驗(yàn)”（河北），“楓橋經(jīng)驗(yàn)”（浙江）均是由黨組織統(tǒng)一帶領(lǐng)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，走出一條成功的多元主體共同治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。協(xié)同治理的能力水平是多元主體長效性的保障，輸送人才吸引優(yōu)質(zhì)資源，構(gòu)建良性的公共服務(wù)機(jī)制。

（三）社會治理手段變革：發(fā)揮城鎮(zhèn)作用

1. 加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃管理

發(fā)揮城鎮(zhèn)作用優(yōu)化社會治理，在加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的過程中高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。一方面地方主管部門對小城鎮(zhèn)的開發(fā)制訂詳細(xì)規(guī)劃。街道路面長期性規(guī)劃，電力、通訊、消防等部門提前部署，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)。另一方面，房地產(chǎn)公司提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)資金實(shí)力雄厚技術(shù)強(qiáng)的企業(yè)，以保證建設(shè)城鎮(zhèn)化相關(guān)項(xiàng)目順利實(shí)施。

2. 加強(qiáng)社會事業(yè)和社會保障，推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)

農(nóng)民進(jìn)程要保障基本生活，除了合作醫(yī)保、最低保障等，先要解決就業(yè)問題，這可以從周邊城鎮(zhèn)入手，發(fā)展加工業(yè)企業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)營;同時培訓(xùn)相關(guān)知識，確保農(nóng)民發(fā)揮個人專長，實(shí)現(xiàn)自給自足。全社會要完善公共基礎(chǔ)服務(wù)，豐富服務(wù)內(nèi)容，不僅從物質(zhì)上提高也要從精神方面實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障。

三、優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會治理的路徑

其一，頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)社會治理有序發(fā)展。頂層設(shè)計(jì)工作做好，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略事半功倍。城鎮(zhèn)化率提升不是一朝一夕的事是一個長期過程，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，從規(guī)劃、統(tǒng)籌、實(shí)施都要做到細(xì)致，不能無序盲目。社會治理反映出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多內(nèi)容，對城鎮(zhèn)化規(guī)劃起到提綱挈領(lǐng)的作用，要始終遵循客觀規(guī)律，合理科學(xué)安排，推動城鎮(zhèn)化因地制宜，土地開發(fā)與空間布局，信息化網(wǎng)絡(luò)等長遠(yuǎn)考慮。頂層設(shè)計(jì)起到的作用，就在于避免資源浪費(fèi)，降低成本，事先統(tǒng)籌，合理布局，生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等面面俱到。規(guī)劃過程要積極借鑒也要避免負(fù)面影響，例如具體方案不明、規(guī)劃不明確等，循序漸進(jìn)確保城鎮(zhèn)化建設(shè)有序順利進(jìn)行。

其二，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中社會治理創(chuàng)新。社會治理手段創(chuàng)新就要綜合運(yùn)用法律、教育、行政等手段，善于運(yùn)用法治思維解決社會難題頑癥，把城市管理納入法制化軌道。社會治理實(shí)踐中有時候并不能確保多元主體的統(tǒng)一。這是一個長期的磨合過程，關(guān)鍵在于組織和制度建設(shè)是否齊全。另外社會治理也應(yīng)當(dāng)以信息化手段進(jìn)行創(chuàng)新改革。積極吸收新技術(shù)，以高新技術(shù)輔助社會治理。

四、結(jié)語

在社會矛盾發(fā)生改變的新時代，相關(guān)部門必須把握新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新時代對社會治理提出新要求，要積極進(jìn)行變革，樹立以人為本的觀念，采取多元協(xié)調(diào)共治等模式，因地制宜發(fā)揮城鎮(zhèn)作用，積極創(chuàng)新社會治理方式及手段，不斷完善頂層設(shè)計(jì)，吸納高科技信息化技術(shù)。運(yùn)用信息化的管理方式，不斷完善公共基礎(chǔ)制度，逐步消除社會不公平現(xiàn)象，只有社會治理工作優(yōu)化才能有效促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化新紀(jì)元。

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（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)政府管理學(xué)院）