長(zhǎng)期脫管船舶的海事監(jiān)管對(duì)策研究

戴建彬

摘 要：近年來(lái)，在航運(yùn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的大背景下，部分船舶長(zhǎng)期逃避監(jiān)管，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安穩(wěn)定。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析了長(zhǎng)期脫管船舶的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，以及在海事監(jiān)管中存在的難點(diǎn)和法律問(wèn)題，最后針對(duì)性地提出海事監(jiān)管的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)期脫管船舶;海事;監(jiān)管

中圖分類號(hào)：U698? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2021）04-0046-03

近年來(lái)，在航運(yùn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的大背景下，部分船舶長(zhǎng)期逃避監(jiān)管，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安穩(wěn)定，危害水上交通安全，構(gòu)成較大的安全隱患。全國(guó)各地區(qū)政府和水上交通安全監(jiān)管部門采取一系列措施，取得了很大成績(jī)，有效遏制了長(zhǎng)期脫管船舶的違法違規(guī)行為。但長(zhǎng)期脫管船舶的產(chǎn)生是動(dòng)態(tài)過(guò)程，一旦放松嚴(yán)管態(tài)勢(shì)，就容易再次泛濫，成為海事部門難以獨(dú)立處理的頑疾。

1長(zhǎng)期脫管船舶的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期逃避海事監(jiān)管船舶，也被稱為長(zhǎng)期脫管船舶，指的是超過(guò)一年沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、安全檢查和進(jìn)出港報(bào)告記錄的中國(guó)籍國(guó)內(nèi)航行船舶（不含公務(wù)船、躉船、報(bào)備的停航船以及長(zhǎng)期在國(guó)外施工的船舶）。長(zhǎng)期脫管船舶種類繁雜，規(guī)模及數(shù)量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶、長(zhǎng)期停航船舶、超齡老舊船舶、無(wú)有效證書船舶、跨航區(qū)運(yùn)輸船舶等類型皆有，船舶種類涵蓋干貨船、散貨船、砂船、工程船和游艇等。

1.1長(zhǎng)期脫管船舶數(shù)量龐大

2019年4月至11月，交通運(yùn)輸部海事局開(kāi)展長(zhǎng)期脫管船舶專項(xiàng)整治行動(dòng)。截至2019年底，經(jīng)整治恢復(fù)進(jìn)出港報(bào)告和接受安全檢查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的船舶7527艘，占比48.4%;尚不能掌握去向的船舶3245艘，占比20.9%;辦理停航船舶2608艘，占比16.7%;已經(jīng)確認(rèn)去向的其他船舶（含扣押、軍隊(duì)租用、在外施工等）1804艘，占比11.6%;注銷登記船舶376艘，占比2.4%。

1.2長(zhǎng)期脫管船舶脫離監(jiān)管的主客觀因素復(fù)雜

長(zhǎng)期脫管船舶脫離監(jiān)管的主觀客觀因素夾雜，此類船舶不辦理停航手續(xù)，不登記注銷，不登記續(xù)辦，長(zhǎng)期未按照程序進(jìn)行安檢，游離于海事監(jiān)管之外，客觀上可能在于船舶所有人對(duì)相關(guān)規(guī)定不知曉、法律意識(shí)淡薄，未存留拆解、拍賣證據(jù);或者船舶已拆解報(bào)廢或私下轉(zhuǎn)讓，成為“黑戶船”。從權(quán)屬上看，船舶所有人既有個(gè)人，也有法人，甚至有一些是集體共有，一些所有人離世，未明確船舶權(quán)屬的繼承;部分船舶長(zhǎng)期去向不明，其所有人的聯(lián)系方式已發(fā)生變更，存在電話不通、地址更改的情況。

2 長(zhǎng)期脫管船舶存在的問(wèn)題

2.1船舶技術(shù)狀況差，船舶不適航

船公司出于運(yùn)營(yíng)成本的考慮，未定期對(duì)船舶進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)，也未按規(guī)定申請(qǐng)船舶檢驗(yàn)和船舶安全檢查，逃避海事等相關(guān)部門的監(jiān)管，致使船舶長(zhǎng)期處于“過(guò)勞”的狀態(tài)，技術(shù)狀況不佳;部分脫管船舶沒(méi)有配備防污染設(shè)備或設(shè)備無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其未按規(guī)定排放油污水或生活污水，極易造成海洋環(huán)境污染。

2.2船員履職水平參差不齊，船員不適任

船公司為了節(jié)約人力成本，常常聘用無(wú)有效證書的工人或者履職能力差的船員上船服務(wù)，部分船員并無(wú)海上作業(yè)經(jīng)驗(yàn)，也未接受過(guò)任何航行安全方面專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，船公司也未定期對(duì)船員進(jìn)行安全和技術(shù)上的培訓(xùn)。船員的操作水平參差不齊，在船舶航行中交叉會(huì)遇或遇到突發(fā)情況時(shí)，不按規(guī)定進(jìn)行操作，從而造成碰撞、擱淺、觸礁等事故險(xiǎn)情。

2.3安全意識(shí)和法律意識(shí)薄弱，管理風(fēng)險(xiǎn)漏洞大

一些船舶管理和經(jīng)營(yíng)人既對(duì)航運(yùn)業(yè)相關(guān)法律知之甚少，又不太重視行業(yè)安全：一方面知曉違法行為會(huì)導(dǎo)致罰款扣分，但自認(rèn)為如不被查到就可以逃脫監(jiān)管，存在僥幸心理;另一方面是對(duì)配員不足與發(fā)生事故之間的關(guān)系缺乏深刻理解，忽視了配員不足時(shí)船員疲憊導(dǎo)致的精力不足、身體狀況差、心情低落等問(wèn)題[1]。船公司為獲得經(jīng)濟(jì)利益最大化，常常安排船舶超載運(yùn)輸，在惡劣氣象狀況下冒險(xiǎn)開(kāi)航趕航期，不加考慮船舶和船員的安全，缺乏安全主體責(zé)任，從而造成水上交通事故， 給水上通航和作業(yè)秩序造成嚴(yán)重危害。船公司和船舶經(jīng)常不按法律規(guī)定接受相關(guān)部門監(jiān)管，不按規(guī)定進(jìn)行進(jìn)出港報(bào)告，不按規(guī)定申請(qǐng)停航，不按規(guī)定對(duì)船舶登記、換證和注銷。

3 長(zhǎng)期脫管船舶的監(jiān)管難點(diǎn)

3.1部分脫管船舶無(wú)法辦理注銷

由于此類船舶已經(jīng)不涉及船舶所有人經(jīng)濟(jì)利益，且并無(wú)較嚴(yán)重的法律后果，往往船舶所有人不愿配合海事部門進(jìn)行整改。此外這些船舶往往年代久遠(yuǎn)，多數(shù)船舶采取非正常渠道拆解（例如直接當(dāng)廢鋼材處理），無(wú)法提供正規(guī)發(fā)票、收據(jù)或證明，在辦理船舶注銷登記時(shí)存在一定困難。目前船舶注銷手續(xù)需要船舶所有權(quán)人提出申請(qǐng)，且全部所有人都到場(chǎng)才能辦理，一些船舶的共同所有人（尤其是個(gè)人船東，已經(jīng)被采取強(qiáng)制措施、失蹤或死亡）聯(lián)系不到，目前的法律法規(guī)對(duì)船舶所有人失聯(lián)的情況沒(méi)有明確規(guī)定，造成了部分船舶注銷手續(xù)無(wú)法辦理。

3.2船舶停航推行難

根據(jù)《停航船舶安全與防污染監(jiān)督管理辦法》（海船舶〔2010〕61號(hào)）要求，船舶停航要滿足船舶最低值守要求，并每天報(bào)告動(dòng)態(tài)。由于全球航運(yùn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，船公司將船舶長(zhǎng)期錨泊停航并疏于管理的情況有增多趨勢(shì)，嚴(yán)重影響著船舶自身的錨泊安全和錨泊水域的通航安全[2]。同時(shí)，停航的用工成本已占船舶開(kāi)支的大頭，停航船舶不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，所以船公司基于成本考慮不按規(guī)定申請(qǐng)船舶停航，并將船舶長(zhǎng)期錨泊閑置， 極易產(chǎn)生走錨、翻沉等海上交通事故，存在重大安全隱患。

3.3針對(duì)部分不配合的船舶所有人缺乏抓手

船舶所有人對(duì)自己的船舶進(jìn)入長(zhǎng)期脫管船舶并無(wú)壓力，也沒(méi)有強(qiáng)烈的配合整改的意愿，究其根本還是船舶違法成本太低，即使船舶長(zhǎng)期未進(jìn)行船舶進(jìn)出港報(bào)告，也沒(méi)有受到太多處罰。另外，一部分長(zhǎng)期脫管船舶管理公司、船舶所有人不配合海事系統(tǒng)長(zhǎng)期脫管船舶專項(xiàng)活動(dòng)，海事部門缺少相應(yīng)的聯(lián)系渠道、懲罰措施，造成這部分船舶難以整改。

4 長(zhǎng)期脫管船舶中的法律問(wèn)題分析

4.1船舶退出機(jī)制缺失

在目前船舶退出機(jī)制上只有《老舊運(yùn)輸船舶管理規(guī)定》，退出依據(jù)的是所有人的自覺(jué)守法，針對(duì)拒絕拆解，拒絕放棄所有權(quán)的船舶，海事部門缺少?gòu)?qiáng)制依據(jù)[3]。針對(duì)一些長(zhǎng)期脫管船舶雖然已經(jīng)確認(rèn)拆解、報(bào)廢、滅失，但按照《船舶登記工作規(guī)程》第八節(jié)第一百條對(duì)船舶注銷的相關(guān)要求，船公司或船東無(wú)法提供全部的材料，使船舶無(wú)法按程序從船舶登記系統(tǒng)中注銷。

4.2行政處罰難施行

由于長(zhǎng)期脫管船舶往往存在船舶船況差和配員不足的情況，違法行為多，船東不愿承擔(dān)罰款而拒不配合，海事執(zhí)法人員無(wú)法順利對(duì)其開(kāi)展行政處罰，按照相關(guān)法律的規(guī)定，只能以公告的形式送達(dá)，到期后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因歷時(shí)過(guò)久，海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)也將耗費(fèi)大量的人力財(cái)力，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

4.3船舶問(wèn)題整改困難

按照船舶檢驗(yàn)的相關(guān)規(guī)定，船舶需要進(jìn)行定期檢驗(yàn)和年度檢驗(yàn)，但因長(zhǎng)期脫管船舶的船況往往達(dá)不到船檢機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著船主需要投入更多的成本來(lái)通過(guò)船舶檢驗(yàn)，這就使船主產(chǎn)生一種抵觸情緒，從而使問(wèn)題久拖不決。雖然海事管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)此類船舶進(jìn)行滯留、禁止離港、責(zé)令船舶駛向指定區(qū)域等措施，但也難以從根本上解決問(wèn)題，只能不斷催促船主主動(dòng)去整改。

5 海事監(jiān)管的對(duì)策和建議

5.1加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高監(jiān)管信息化水平

建立長(zhǎng)期脫管船舶數(shù)據(jù)庫(kù)，充分利用船舶進(jìn)出港報(bào)告系統(tǒng)、船舶登記系統(tǒng)、安檢系統(tǒng)的船舶數(shù)據(jù)，高效篩選出長(zhǎng)期脫管船舶，并定期對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的船舶數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，以便于海事部門針對(duì)性地開(kāi)展監(jiān)管工作，從而節(jié)省人力和時(shí)間成本。

5.2強(qiáng)化船公司管理，提高違法成本

海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)船公司的安全監(jiān)管力度，提高公司日常監(jiān)督和體系審核的針對(duì)性和有效性，督促船公司完善船員管理和船舶管理，按規(guī)定申請(qǐng)停航和注銷登記等手續(xù)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)公司重點(diǎn)跟蹤制度和水上交通安全約談制度，對(duì)于逃避行政處罰的船舶，按規(guī)定列入重點(diǎn)跟蹤或協(xié)查船舶。對(duì)于長(zhǎng)期脫管船舶存在的違法行為，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加大處罰力度，按規(guī)定及時(shí)采取行政強(qiáng)制措施和向法院申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行，增加船公司的違法成本，遏制非脫管船舶轉(zhuǎn)化為脫管船舶。

5.3簡(jiǎn)化行政手續(xù)，引導(dǎo)船舶所有人主動(dòng)作為

海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)已經(jīng)明確拆解、報(bào)廢、滅失的船舶，應(yīng)督促船舶所有人按規(guī)定向船籍港登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理注銷登記。對(duì)于未能提供注銷登記所需要的材料的，探索適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化船舶注銷登記的手續(xù)。規(guī)范、簡(jiǎn)化船舶發(fā)證程序，降低辦證的時(shí)間和人力成本，引導(dǎo)船舶所有人按規(guī)定辦理船舶證書。

5.4強(qiáng)化監(jiān)管合力，健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

海事管理機(jī)構(gòu)不僅要加強(qiáng)直屬局間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，也要加大與船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、水路運(yùn)輸管理部門、港口行政管理部門、交通運(yùn)輸局等部門的信息通報(bào)和協(xié)作聯(lián)動(dòng)力度，建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，制定有效的聯(lián)合執(zhí)法方案，充分利用執(zhí)法資源，實(shí)行長(zhǎng)效治理。對(duì)涉及治安管理、刑事犯罪等情況，按照相關(guān)法律法規(guī)向海警、公安等部門通報(bào)或移送案件。

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