供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下國企補(bǔ)助法律問題研究

中共石家莊市委黨校課題組

[摘要]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為我國國企改革帶來了新思路、新方法和新要求，而政府對(duì)國企的補(bǔ)助亂象就成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國企改革深入推進(jìn)必須解決的棘手問題。因此，從目前國企補(bǔ)助的法律現(xiàn)狀著手，探尋國企補(bǔ)助的合法性邊界，進(jìn)而提出完善國企補(bǔ)助法律制度的建議和思考。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;政府補(bǔ)助;國企補(bǔ)助

[中圖分類號(hào)]D920.4? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2021）05-0042-03

近年來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為我國國企改革提供了新思路、新方法和新要求。但國企改革不僅需要企業(yè)自身改革，還需要政府及法律制度配套措施的保駕護(hù)航，而目前政府補(bǔ)助機(jī)制，尤其是對(duì)國企補(bǔ)助的法律制度較為混亂。因此，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下國企補(bǔ)助法律現(xiàn)狀予以分析，探究國企補(bǔ)助的合法性邊界，進(jìn)而提出國企補(bǔ)助法律制度的完善路徑，對(duì)深化國企改革具有重要意義。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下國企補(bǔ)助法律現(xiàn)狀之問題分析

（一）對(duì)國企補(bǔ)助合法性的法律態(tài)度不明確

為了彌補(bǔ)市場失靈，利用財(cái)政收入對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是各個(gè)國家普遍采用的調(diào)控方式。但是針對(duì)我國國企的特殊地位，我國學(xué)者對(duì)政府是否應(yīng)當(dāng)給予國企補(bǔ)貼存在著眾多意見：有學(xué)者認(rèn)為國企尤其是公益類的國企承擔(dān)了較多的社會(huì)公共責(zé)任，在一定程度上替政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，國企有權(quán)力獲取一定的財(cái)政補(bǔ)貼以彌補(bǔ)其承擔(dān)公共責(zé)任時(shí)所產(chǎn)生的支出;有學(xué)者認(rèn)為在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，強(qiáng)調(diào)資源的優(yōu)化配置事關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮好市場在資源配置中的作用，而政府補(bǔ)貼行為恰是對(duì)市場支配資源機(jī)制正常運(yùn)行的一種扭曲;有學(xué)者認(rèn)為得到政府補(bǔ)貼的國企在參與市場競爭中已經(jīng)天然獲取了競爭優(yōu)勢(shì)，不利于公平競爭，也加大了其在國際市場上面臨的反補(bǔ)貼調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)[1];有學(xué)者認(rèn)為政府補(bǔ)貼行為是對(duì)市場定價(jià)機(jī)制的干預(yù)，也是對(duì)市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制、市場價(jià)格機(jī)制運(yùn)行的干擾[2]。諸多不同的觀點(diǎn)在一定程度上也影響著行政機(jī)關(guān)的決策，造成了我國中央和地方政府以及地方政府之間對(duì)國企補(bǔ)助態(tài)度差異較大的局面。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下國企補(bǔ)助法律依據(jù)缺乏

首先，國企補(bǔ)助的規(guī)制缺乏宏觀調(diào)控法等經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的法律文件。國企補(bǔ)助依據(jù)較多的是會(huì)計(jì)或稅法層面的法律文件，缺乏在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，尤其是宏觀調(diào)控法對(duì)政府補(bǔ)助行為的規(guī)制。如《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)——政府補(bǔ)助》對(duì)政府補(bǔ)助進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，政府補(bǔ)助的概念也是源于此，但該文件僅為部委規(guī)章。其次，與政府補(bǔ)助規(guī)制有關(guān)的《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律對(duì)政府補(bǔ)助沒有作出專門條款的規(guī)定，缺乏針對(duì)性和準(zhǔn)確性。再次，目前政府補(bǔ)助主要依據(jù)政府機(jī)關(guān)發(fā)布的一些通知和文件，比如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2017年重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》對(duì)醫(yī)藥行業(yè)實(shí)行補(bǔ)助措施等。國企改革中對(duì)國企補(bǔ)助的調(diào)整也多依據(jù)政府的紅頭文件，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

（三）現(xiàn)有國企補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等制度設(shè)計(jì)不合理

首先，不合理的國企補(bǔ)助目的造成了僵尸企業(yè)的存續(xù)。僵尸企業(yè)是阻礙我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推行的絆腳石，但部分僵尸企業(yè)的存續(xù)恰恰是政府補(bǔ)助行為所致。有些地方政府出于提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)GDP，保障地方稅收來源的目的，對(duì)一些長期虧損企業(yè)進(jìn)行不合理的政府補(bǔ)貼，給僵尸企業(yè)留下了生存空間。其次，不合理的政府補(bǔ)貼方式干擾了市場的公平競爭。政府補(bǔ)貼通常以貨幣或非貨幣形式進(jìn)行，但某些政府對(duì)國企實(shí)行政府擔(dān)保、貸款融資或是以某些長期存在的政府收入作為補(bǔ)貼內(nèi)容，致使獲取補(bǔ)貼的國企獲得長期、穩(wěn)定的競爭優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而影響了市場的公平競爭。再次，不合理的政府補(bǔ)助對(duì)象加劇了我國供給結(jié)構(gòu)的不平衡。有關(guān)調(diào)查表明，2011年至2016年間，每年超過一半的政府補(bǔ)助都流向了制造業(yè)，其次是采礦業(yè)，且增幅巨大，但對(duì)水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)等補(bǔ)助力度較小、均值較低[3]。這一現(xiàn)象表明政府補(bǔ)助對(duì)象的選擇沒有完全符合供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革對(duì)企業(yè)創(chuàng)新力的重視，使得政府補(bǔ)助用于維持高耗能、低產(chǎn)出的行業(yè)，阻礙了供給結(jié)構(gòu)不平衡狀況的糾正。

二、國企補(bǔ)助合法性研究——國企補(bǔ)助法律制度建立之基礎(chǔ)

（一）財(cái)稅激勵(lì)作用是國企補(bǔ)助具有合法性的前提

在我國宏觀調(diào)控法律中，以稅法、預(yù)算法等法律構(gòu)建的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制是我國政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有力路徑。而政府補(bǔ)貼作為各國普遍采用的一種調(diào)控方法，其經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和調(diào)控效力正是國企補(bǔ)助作為政府合法行為的前提條件。國企補(bǔ)助作為預(yù)算支出中的政府補(bǔ)貼，是政府針對(duì)市場失靈的領(lǐng)域和時(shí)期對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的一種調(diào)節(jié)手段。在市場自由運(yùn)行中，企業(yè)的趨利性使得那些盈利概率小但是卻關(guān)乎國計(jì)民生的行業(yè)，或是成本大、風(fēng)險(xiǎn)高的研發(fā)活動(dòng)不被企業(yè)青睞。而政府作為“看得見的手”就需要對(duì)這一失靈進(jìn)行調(diào)節(jié)，一方面依靠國企提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，另一方面要彌補(bǔ)企業(yè)在從事該活動(dòng)時(shí)不可避免的虧損，而政府補(bǔ)貼則是這種彌補(bǔ)和激勵(lì)的有效手段。但是必須強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)上的有效性是其具有合法性的前提，但并不意味著其絕對(duì)的合法，其合法性還需滿足一定的條件，避免陷入“政府失靈”的另一極端。

（二）國企補(bǔ)助應(yīng)具有合法性邊界

歐盟關(guān)于政府補(bǔ)助的法律制度體系已較為完整，形成了以《歐盟憲法條約》為核心，《歐盟運(yùn)行條約》為標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。關(guān)于政府補(bǔ)助直接規(guī)定在《歐盟運(yùn)行條約》的第107條的禁止規(guī)定和豁免條款之中，從條文可以看出，歐盟對(duì)于政府補(bǔ)助持有否定態(tài)度，只有滿足“不與共同市場相抵觸”的綠燈條款才能被豁免，滿足“可視為不與共同市場相抵觸”的黃燈條款才有可能被豁免，其兜底的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“不扭曲市場競爭”[4]。因此，我國國企補(bǔ)助合法性的標(biāo)準(zhǔn)也可借鑒這一原則，即國企補(bǔ)助行為不得增強(qiáng)其競爭優(yōu)勢(shì)地位或損害其他經(jīng)營者的競爭機(jī)會(huì)。

（三）區(qū)分國企性質(zhì)，設(shè)置不同的國企補(bǔ)助的合法性邊界

2015年，中共中央《關(guān)于全面深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類兩種類型，并提出分類改革的理念，并在《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》中明確兩者具有截然不同的功能和目標(biāo)，而政府補(bǔ)助的動(dòng)機(jī)和法理依據(jù)受到企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)成本、定價(jià)機(jī)制和公共社會(huì)責(zé)任的影響，因此有必要區(qū)別商業(yè)類和公益類國企補(bǔ)助的合法性邊界。

商業(yè)性國企補(bǔ)助的合法性邊界較小。關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國企，因其在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)還承擔(dān)一定的社會(huì)效益，對(duì)于其代替政府承擔(dān)公共責(zé)任的行為需要政府補(bǔ)貼的支持與激勵(lì)，但必須明確這些補(bǔ)貼必須針對(duì)特定的行為才具有合法性。公益類國企補(bǔ)助原則上是合法的。因其產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制受政府影響，政府定價(jià)導(dǎo)致公益性企業(yè)的虧損理應(yīng)由政府承擔(dān)，而政府補(bǔ)助便是最直接的方式;同時(shí)公益性國企承擔(dān)著較多社會(huì)責(zé)任，考慮到財(cái)政激勵(lì)和產(chǎn)業(yè)維持，財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)發(fā)揮推動(dòng)作用;公益類國企補(bǔ)助代替政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府則需要提供相應(yīng)的給付方符合稅收契約原則。因此公益性國企補(bǔ)助在滿足“不扭曲市場競爭”的原則是合法的。

三、國企補(bǔ)助法律制度的完善路徑

（一）增加規(guī)制政府補(bǔ)助的專門法律條款

完善相關(guān)法律以為國企補(bǔ)助合法性提供制度依托。本研究認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在競爭法、預(yù)算法、行政法等法律條文中就政府補(bǔ)助增加專門性規(guī)制條款，分別從競爭規(guī)則、預(yù)算支出和執(zhí)法行為角度對(duì)政府補(bǔ)助行為進(jìn)行規(guī)制，明確政府補(bǔ)助的決策機(jī)制和補(bǔ)助原則，規(guī)范政府的補(bǔ)助行為，通過在立法層面完善政府補(bǔ)助的法律規(guī)制工作，進(jìn)而為國企補(bǔ)助的合法性提供法律制度基礎(chǔ)。

（二）出臺(tái)國企補(bǔ)助法律規(guī)制條例

鑒于公益類和商業(yè)類國企的合法性要求不同，建議在國企補(bǔ)助法律規(guī)制條例的具體制度之中，對(duì)二者進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，具體如下。

1.商業(yè)類國企補(bǔ)助可采用原則禁止，例外豁免的形式?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條第一款直接規(guī)定禁止政府補(bǔ)助行為（禁止條款又稱為紅燈條款），但是在滿足豁免情形時(shí)可以免除處罰（豁免條款稱為綠燈條款，可能豁免條款稱為黃燈條款）。建議借鑒歐盟關(guān)于政府補(bǔ)貼的規(guī)定，通過“原則禁止，例外豁免”的制度設(shè)計(jì)來區(qū)分商業(yè)類國企補(bǔ)助中的不同情形。“原則禁止”指在國企補(bǔ)助法律規(guī)制條例中規(guī)定非法的國企補(bǔ)助的概念和構(gòu)成要件，即由政府或通過政府資源給予了商業(yè)類國有企業(yè)主體及其活動(dòng)以競爭優(yōu)勢(shì)，損害了市場公平競爭秩序和其他經(jīng)營者合法利益的行為則不具有合法性?！袄饣砻狻鼻樾慰赏ㄟ^列舉方式，如針對(duì)消費(fèi)者的消費(fèi)行為而給予企業(yè)補(bǔ)助、因自然災(zāi)害或特殊事件給予國企補(bǔ)助、對(duì)商業(yè)類國企從事的具有普遍經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)的補(bǔ)助、促進(jìn)文化和遺產(chǎn)保護(hù)但不影響公共利益和市場公平競爭的補(bǔ)助、由國務(wù)院決定的其他豁免補(bǔ)助情形等。

2.公益類國企補(bǔ)助遵循原則允許，但要嚴(yán)格補(bǔ)助規(guī)范程序。其一，明確政府補(bǔ)助的原則是企業(yè)從事公共服務(wù)或提供公共產(chǎn)品的行為，而非基于國企的身份。其二，明確政府補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)或者補(bǔ)助的核算方法，可以設(shè)立一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于滿足數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的國企補(bǔ)助可以統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助金額，直接進(jìn)行補(bǔ)助;對(duì)于超過規(guī)定數(shù)額的國企補(bǔ)助，需要通過事前成本透明和事后問責(zé)核定的方式來決定公益性企業(yè)的利潤率，進(jìn)而確定補(bǔ)助的金額和方式[5]。其三，做好事前委托工作，即只對(duì)政府委托生產(chǎn)或提供相應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，從而保證政府補(bǔ)貼的針對(duì)性和預(yù)算合理性。

（三）建立國企補(bǔ)助監(jiān)督體系

加強(qiáng)國企補(bǔ)助監(jiān)督，建立較為全面的制度監(jiān)督體系是避免國企補(bǔ)助亂象的有效途徑。首先，建議將政府補(bǔ)助專門規(guī)定在預(yù)算法中，由地方各級(jí)人民代表大會(huì)審議并監(jiān)督。其次，建立完善的國企補(bǔ)助信息披露制度。上市企業(yè)不僅要按照證券法等法律規(guī)定做好披露工作，還應(yīng)當(dāng)增加披露內(nèi)容的范圍、披露的頻率及披露國企補(bǔ)助的使用狀況、剩余返還狀況等;非上市國企要定期撰寫政府補(bǔ)助的使用報(bào)告，監(jiān)管機(jī)構(gòu)撰寫監(jiān)管報(bào)告和績效評(píng)價(jià)報(bào)告等，做好信息監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作。其三，建立專門的政府補(bǔ)貼監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一是因?yàn)樵诠┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國企改革的雙重背景下，很有可能出現(xiàn)政府補(bǔ)助的頻繁變動(dòng)情況;二是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)不可能對(duì)商業(yè)類國企補(bǔ)助的豁免情形和公益類國企補(bǔ)助的具體條件作出詳盡規(guī)定，故需要專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督政府補(bǔ)貼政策的變動(dòng)，及監(jiān)管政府補(bǔ)助行為的合法性和合理性。

課題負(fù)責(zé)人：張杰英

課題組成員：解其斌 劉 軒

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：鄧小龍