沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中存在的突出問題剖析

李楠

（北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司，北京 100037）

沈陽地鐵自20世紀30年代開始規(guī)劃，經(jīng)歷了多次籌建，于2005年正式開工建設(shè)。截至2020年，沈陽市城市軌道交通已經(jīng)歷了三次線網(wǎng)規(guī)劃修編，規(guī)劃總長610 km；經(jīng)歷了三期建設(shè)規(guī)劃，第一期批復了1、2號線，第二期批復了4、9、10號線，第三期批復了1號線東延、2號線南延及3、6號線一期工程，累計獲批284.6 km[1-3]。沈陽市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2019—2024年）如圖1所示。

圖1 沈陽市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2019—2024年）

沈陽地鐵經(jīng)歷了15年的建設(shè)，已建成通車1、2、9、10號線4條線路，合計116.1 km，全網(wǎng)日均客流量約120萬人次。在建線路長約47.8 km，擬建線路合計112.2 km。總結(jié)沈陽市經(jīng)歷的三期建設(shè)規(guī)劃，筆者認為在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面存在幾個較為突出的問題，有些問題通過專題研究可以補救，有些卻成為了永久性的硬傷。筆者對這些問題產(chǎn)生的原因加以分析總結(jié)，并提出相關(guān)建議[4-6]。

1 建設(shè)規(guī)劃上報時及批復后執(zhí)行中的問題

在國辦發(fā)〔2018〕52號文件下發(fā)前，全國各個發(fā)展城市軌道交通的城市普遍存在忽視或夸大財政能力，盲目追求上報建設(shè)規(guī)模，批復后又不能很好地執(zhí)行建設(shè)規(guī)劃的問題。該問題在沈陽存在兩種情況，一是上報時壓政策紅線上報，把預(yù)測的財政能力用到極限，多次與審批部門溝通，提供證明材料，導致審批時間拉長，拖延了建設(shè)進程；二是上報階段夸大建設(shè)需求及必要性，批而不建，長期占用建設(shè)指標。

1.1 建設(shè)規(guī)劃上報時的問題

筆者參與了沈陽市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃的編制及批復的全過程，該項目于2016-09上報至國家發(fā)改委，批復歷時2年有余，時間跨度較長，規(guī)劃期由最初上報的“2016—2023年”調(diào)整為最終批復的“2019—2024年”，建設(shè)規(guī)模由208.1 km調(diào)整為103.7 km。項目前期始終抱著“盡量多批”的心態(tài)，項目總投資中財政資金投入、政府資本金占當年城市公共財政預(yù)算收入的比例均是按照最低標準壓“紅線”上報，審批期間多次調(diào)整方案，與國家發(fā)改委溝通并向其提供財政能力方面的證明材料。2017-08包頭地鐵叫停，建設(shè)規(guī)模隨著“國辦發(fā)〔2018〕52號”文件的出臺再次縮減后，終獲批復，過程中還是走了很多彎路的。

上報國家發(fā)改委的第三期建設(shè)規(guī)劃包含1號線東延、2號線南延、4號線北延及南部支線、3號線一期、6號線一期、7號線一期、8號線一期和11號線一期，累計新增線路長度208.1 km，規(guī)劃期為2016—2023年，總投資為1 370.17億元，財政投入資本金為274.03億元，占總投資的20%，該比例為“國發(fā)〔2015〕51號”文件中的資本金最低要求，未執(zhí)行“國辦發(fā)〔2003〕81號”和“發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號”兩個文件中資本金比例為40%的最低要求，直接導致2018年“國辦發(fā)〔2018〕52號”文件出臺，明確軌道交通項目資本金不得低于40%后，本期《建設(shè)規(guī)劃》規(guī)模直接縮減至103.7 km。

在上報后的2年多時間內(nèi)，沈陽市與國家發(fā)展改革委始終就建設(shè)規(guī)模問題進行磋商，未達成統(tǒng)一意見，建設(shè)規(guī)模先后經(jīng)歷了上報的208.1 km、專家評估會后的172.1 km、國辦發(fā)〔2018〕52號文件下發(fā)后129.6 km及最終批復的103.7 km。

如果沈陽市最開始按照103.7 km上報，預(yù)計可在“包頭地鐵叫?！敝?，也就是2017年上半年完成批復，而實際經(jīng)歷多次磋商，于2018年底方獲得批復，獲批后啟動了第三期軌道交通的建設(shè)工作。如可提前獲批，沈陽市的城市軌道交通建設(shè)至少可節(jié)省2年時間。

1.2 建設(shè)規(guī)劃批復后執(zhí)行中的問題

地方在上報建設(shè)規(guī)劃方面往往希望“多上報，多批復”，而國家真正按照地方的想法批復后，地方也未必按照批復的去建設(shè)。如沈陽第二期建設(shè)規(guī)劃批復的10號線工程，批復規(guī)模約50 km，目前僅建設(shè)了27.2 km，其余段落尚未啟動建設(shè)；第三期建設(shè)規(guī)劃上報時，沈陽市也明確表示剩余工程仍要建設(shè)，因三期建設(shè)規(guī)劃仍要考慮其政府資本金占用情況，直接影響了三期建設(shè)規(guī)劃的批復規(guī)模。

究其原因無非兩方面：一是該段確實沒有建設(shè)的必要性，上報建設(shè)規(guī)劃時夸張了其需求，在下一期建設(shè)規(guī)劃報批時又舍不得砍掉已批復線路，患得患失；二是政府財力問題，該段工程建設(shè)將導致財政捉襟見肘，加之政府建設(shè)重點轉(zhuǎn)移等問題，導致該段工程建設(shè)的性價比較低。

由于該段工程遲遲未啟動建設(shè)，第三期建設(shè)規(guī)劃編制及報批均需考慮其投資，相當于在第三期建設(shè)規(guī)?；A(chǔ)上增加了22.8 km的線路，至目前三期建設(shè)規(guī)劃的部分線路已啟動建設(shè)，而該段工程依然無啟動建設(shè)的跡象。本來是努力爭取的建設(shè)指標，卻成了“食之無味，棄之可惜”的雞肋，甚至是影響發(fā)展的累贅。

1.3 小結(jié)

規(guī)劃的編制應(yīng)加強科學論證，同時增加建設(shè)規(guī)劃方案決策在城市層面的透明度，避免過多的行政干預(yù)。城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃批復和建設(shè)規(guī)劃上報前應(yīng)經(jīng)過市人大審議，提高公眾參與程度，使建設(shè)規(guī)劃批復后不能、不易隨意變更[4]。希望沈陽市能夠依照國家相關(guān)政策及城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，研究10號線南段的建設(shè)必要性問題，以避免影響后續(xù)線路的報批工作。同時應(yīng)根據(jù)自身需求及能力科學、合理制訂下期建設(shè)規(guī)劃上報時機及上報規(guī)模，爭取做到上報即批復。

2 建設(shè)計劃不穩(wěn)定引起用地控制不到位問題

多數(shù)城市皆存在建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行中用地無法落實問題，尤其是因建設(shè)計劃推遲導致大宗用地的停車場及車輛段需在后續(xù)階段重新選址，甚至有因無地可用被迫延伸線路情況。該問題較突出的線路為沈陽地鐵2號線，因線路二期工程建設(shè)計劃推遲，又未提前控制規(guī)劃停車場用地，導致線路延伸后無停車場可用，購置車輛無處停放。

2.1 問題產(chǎn)生的原因及后果

2號線一期工程于2006年開工建設(shè)，于2011年底建成通車，建設(shè)1座定修段，位于線路南端，設(shè)24個停車列位。原計劃2013年底建成北延工程約10 km，設(shè)7座車站，設(shè)1座停車場。

截至2013年底，北延工程僅建設(shè)完成3座車站，約5 km線路，未包含停車場；待第二段北延工程啟動建設(shè)時，該停車場用地已出讓，沿線已無可用地塊。這也就直接導致了2號線在2018年北延工程全部建成時，線路長度由21.8 km增加至31.9 km，停車列位依然是24個。交路模式不變的情況下，將直接加大行車間隔，服務(wù)水平明顯降低。運營公司通過努力，增購了7列車輛，停放于正線的故障車停車線上，僅能維持原運營水平。采用單一交路運營模式，最小行車間隔5 min2 s，最大上線列車數(shù)量28列。截至目前，該運營模式已維持2年時間。

2號線現(xiàn)狀交路方案如圖2所示。

圖2 2號線現(xiàn)狀交路方案

2.2 解決方案

筆者參與了2號線北延線的設(shè)計工作，根據(jù)沈陽地鐵運營公司的需求，于2019年初主持編制了《沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)化運營運力配置研究（2019—2021）》專題研究報告，該報告根據(jù)近期新線開通的計劃對沈陽市2019、2020及2021年三個年度的網(wǎng)絡(luò)客流進行了預(yù)測。地鐵9號線于2019-05開通，地鐵10號線于2020-04底開通，沈陽市“十+環(huán)”的地鐵網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)形成。目前客流正在培育期，預(yù)計至2021年初，2號線早高峰最大斷面將達2.04萬人次/h，遠大于現(xiàn)狀運營方案可以提供的最大運輸能力1.72萬人次/h，預(yù)計早高峰小時最大斷面客流滿載率約120%。因此，現(xiàn)有運營方案已不能適用預(yù)測客流需求，需要對運營方案進行調(diào)整。根據(jù)專題研究結(jié)論，沈陽地鐵運營公司正在準備通過大小交路運營組織方案來緩解現(xiàn)交路方案能力不足問題。

沈陽地鐵運營公司擬采用的運營組織方案如圖3所示，運輸能力為2.02萬人次/h，基本能夠滿足2021年的預(yù)測客流需求，但網(wǎng)絡(luò)客流依然會持續(xù)增長，運營組織壓力依然很大。所幸2號線南延線工程正在建設(shè)中，該項目新建1座停車場，預(yù)計2023年底建成，屆時2號線的增購車輛無處停放問題將徹底解決。但南延線工程建成后，將帶來另一問題，2號線屆時將形成全長46 km，一段一場全部位于線路南端的格局，制約運營收發(fā)車作業(yè)效率并縮短運營天窗時間。

圖3 2號線擬采用交路方案

2.3 小結(jié)

因建設(shè)計劃不能落實及停車場選址用地未能得到有效控制，直接影響了一條地鐵線路近5年的服務(wù)水平，相比地塊的開發(fā)價值來說，損失還是很大的。地鐵的建設(shè)可以帶動沿線開發(fā)建設(shè)，最直接的帶動就是地塊價值和房價的上升，地鐵所經(jīng)各區(qū)皆愿享受地鐵建設(shè)紅利，而不愿付出土地成本。在其他線路的建設(shè)中，車輛基地、主變電所等地鐵配套設(shè)施的用地落實都存在極大的難度，甚至制約整個工程建設(shè)期。希望后續(xù)的線路建設(shè)時能夠引以為戒，加強規(guī)劃階段的車輛基地、主變電所等地鐵設(shè)施用地控制力度。最理想的辦法是根據(jù)批復的地鐵線網(wǎng)規(guī)劃，出臺沿線用地規(guī)劃控制辦法，對規(guī)劃確定的軌道交通及其配套設(shè)施用地予以強制性控制，未經(jīng)法定程序，不得改變用途。

3 建設(shè)方案缺乏前瞻性問題

為保證建設(shè)工程的合法性、科學性及經(jīng)濟性，方案的制訂應(yīng)依據(jù)上位規(guī)劃和輸入資料，但不應(yīng)機械地依據(jù)和照搬，關(guān)鍵方案適度超前在國家相關(guān)規(guī)定中也是允許的。青年大街站為1、2號線換乘車站，是沈陽地鐵第一座換乘車站，該站的建設(shè)方案制訂由于缺乏前瞻性，忽視功能性，現(xiàn)已極度擁堵。

3.1 車站情況

車站位于沈陽市沈河區(qū)十一緯路與青年大街交叉路口處，為島側(cè)十字節(jié)點換乘車站，全站采用暗挖法施工。1號線車站在下，地下兩層，為14 m島式站臺車站，沿十一緯路呈東西向布置；2號線車站在上，地下兩層，為6.2 m側(cè)式站臺車站，沿青年大街呈南北向布置。青年大街站廳層平面如圖4所示，青年大街站臺層平面如圖5所示。

圖4 青年大街站廳層平面圖

圖5 青年大街站臺層平面圖

以上換乘方案完全基于客流預(yù)測進行設(shè)計的，當時遠期（2035年）的預(yù)測客流為：1號線換乘2號線全日換乘客流量為12 459人次，早高峰為1 018人次；2號線換乘1號線全日換乘客流量為12 458人次，早高峰為1 019人次?，F(xiàn)狀客流方面，1號線換乘2號線全日換乘客流量為90 383人次，早高峰為17 166人次；2號線換乘1號線全日換乘客流量為89 686人次，早高峰為12 293人次。現(xiàn)狀客流參數(shù)最大已超預(yù)測遠期客流的15倍，這也就直接導致該換乘車站較為擁堵，當然“運能不足問題”也是導致該站擁堵的因素之一。

3.2 原因分析

從工程上看，通過換乘形式、車站規(guī)模的等方案的優(yōu)化可以緩解目前的擁堵狀況，沈陽地鐵也進行了相關(guān)的改造研究，但終因改造施工風險及施工期運營組織風險等問題未能實現(xiàn)。

通過查詢設(shè)計資料，該站換乘方案的制訂均是通過了專家評審和業(yè)主認可的，說明在當時車站設(shè)計的理論依據(jù)是科學的、合理的、經(jīng)濟的，并不存在問題。但在2015年，也就是車站建成4年時換乘客流擁堵問題已經(jīng)凸顯，說明了在車站方案的制訂時還是存在疏漏的。

總結(jié)制訂方案的疏漏有三方面：①沒有認識到網(wǎng)絡(luò)核心換乘車站的關(guān)鍵地位，機械地依據(jù)了客流預(yù)測數(shù)據(jù)，重視建設(shè)經(jīng)濟性的同時忽視了使用功能性的重要地位；②缺乏調(diào)研，沒能做到理論結(jié)合實際，不過1、2號線的設(shè)計及可研報告編制時期應(yīng)是中國城市軌道交通剛剛起步的階段，國內(nèi)相關(guān)案例較少，可以理解，但也應(yīng)廣泛收集研究國外的相關(guān)案例；③缺乏前瞻性，地鐵建設(shè)者以及城市的規(guī)劃者都沒有意識到當時正是中國經(jīng)濟騰飛的起步階段，隨著經(jīng)濟的增長，城市人口必然隨之增長，當時的規(guī)劃錯誤的引導了客流預(yù)測。

3.3 小結(jié)

隨著國民經(jīng)濟實力的迅速增長，中國的城市軌道交通也經(jīng)歷了10余年的飛速發(fā)展，積累了大量的經(jīng)驗教訓，規(guī)劃編制、專題研究、要件審批等都更具科學性，工程建設(shè)在保證經(jīng)濟性的同時應(yīng)更加注重人性化設(shè)計。

4 結(jié)論

沈陽地鐵運營已近10年時間，“一環(huán)+十字”的網(wǎng)絡(luò)主要框架已基本建成，主要骨干線路正加緊建設(shè)，以上三個問題僅是沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中的典型，網(wǎng)絡(luò)的形成還有很長的路要走，未來15～20年的將是沈陽地鐵網(wǎng)絡(luò)逐漸實現(xiàn)規(guī)劃的重要時期，希望沈陽市的地鐵建設(shè)者能夠汲取以往的經(jīng)驗教訓，開拓視野，轉(zhuǎn)變思路，提高地鐵建設(shè)品質(zhì)，為廣大沈陽市民提供高水平的公交出行體驗。

沈陽地鐵建設(shè)的問題也是東北經(jīng)濟問題、人口問題、產(chǎn)業(yè)問題在軌道交通行業(yè)中的具體表現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟增速緩慢、人口負增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型乏力等問題已形成惡性循環(huán)，政府財政捉襟見肘，也就導致了政府處處“找錢”，處處“省錢”，最終反饋到基礎(chǔ)設(shè)施上就是“拆東墻，補西墻”。正所謂經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，要想從根本上解決沈陽地鐵建設(shè)中的問題，轉(zhuǎn)變城市建設(shè)者的理念，還是需要國家加大提振東北地區(qū)經(jīng)濟的力度，挽救東北人口流失的態(tài)勢，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面。