家庭源危險廢棄物多元共治的法治進路

家庭源危險廢棄物治理是我國危險廢物治理的薄弱環(huán)節(jié)。由于產(chǎn)量小、來源廣、種類多、回收體系不健全，實踐中家庭源危險廢棄物常常被廣大居民當作一般生活垃圾處置，對公眾健康和生態(tài)環(huán)境造成較大威脅。當前，我國家庭源危險廢棄物呈增速擴張和增量發(fā)展之勢，亟須進行規(guī)范化回收、利用和處置，并將其納入法治化軌道，以利于有效保障公眾健康和維護生態(tài)安全。

一、家庭源危險廢棄物的概念界定與治理特殊性

（一）家庭源危險廢棄物的概念界定

關于家庭源危險廢棄物的內涵與外延，國內外學界和實務界的認識莫衷一是。美國國家環(huán)保局將家庭源危險廢棄物（Household Hazardous Waste）稱之為“易燃、腐蝕、有毒、易反應的家用廢棄品?！盵1]我國2016年版《國家危險廢物名錄》并未對家庭源危險廢棄物進行定義，而是通過正面清單的方式加以闡釋，即家庭日常生活中產(chǎn)生的廢藥品及其包裝物、廢溫度計、廢鎳鉻電池和氧化汞電池以及電子類廢物等。2021年版《國家危險廢物名錄》對前版目錄進行細微調整。如將2016年版《國家危險廢物名錄》中規(guī)定的“廢藥品及其包裝物”改為“廢藥品”，將“廢溫度計”改為“廢含汞溫度計”，這有助于避免將廢藥品的包裝物、不含汞的廢溫度計納入危險廢棄物的范疇。

對比而言，美國對家庭源危險廢棄物的類別劃分更為精細。美國國家環(huán)保局將家庭洗滌用品、個人護理用品、涂料、家用電器、汽車產(chǎn)品等產(chǎn)品中具有毒性、易燃性、易腐蝕性的廢棄產(chǎn)品通通視為家庭源危險廢棄物，并每個類別之下做了詳細的界分。[2]在學術領域，有學者將家庭源危險廢棄物稱為“家居危險廢物”[3]，有學者則稱之為“家庭危險廢物”[4]，因此在稱謂上并不一致。

基于以上分析，家庭源危險廢棄物來源于“家庭日常生活”，有別于來源于社會生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療機構和實驗室產(chǎn)生的危險廢棄物。因此，“來源于家庭日常生活”是家庭源危險廢棄物區(qū)別于其他類型危險廢棄物的最本質特征。在外延上，家庭源危險廢棄物包括但不限于廢藥品、廢礦物油、廢含汞溫度計、電子類危險廢物等諸多類別。總而言之，只要是家庭日常生活產(chǎn)生的且具有毒性、易燃性、易爆性、易腐蝕性等一種或多種特性的廢棄物，均屬于家庭源危險廢棄物的范疇。

（二）家庭源危險廢棄物治理的特殊性

作為危險廢物的重要類別，家庭源危險廢棄物具有量小面廣、回收困難、風險不確定、治理目標多元等特征，導致對家庭源危險廢棄物治理顯得異常復雜。首先，家庭源危險廢棄物產(chǎn)量小、來源廣泛。根據(jù)《重慶市危險廢物集中處置設施建設布局規(guī)劃（2018—2022年）》的預測，2022年重慶市家庭居民生活產(chǎn)生的危險廢物將達到1.4萬噸/年。根據(jù)美國《2015年HHW管理績效審查報告》顯示，各大城市收集家庭源危險廢棄物的數(shù)量僅占城市固體廢物數(shù)量的0.12%～1.88%。[5]相對于工業(yè)源、社會源和醫(yī)療源危險廢棄物的年產(chǎn)量，家庭源危險廢棄物的年產(chǎn)量明顯偏小。應當注意，盡管家庭源危險廢棄物產(chǎn)量小，但卻來源于居民生活的方方面面，很難進行集中處置。

其次，家庭源危險廢棄物回收困難。由于家庭源危險廢棄物產(chǎn)量偏小，因此《國家危險廢物名錄》將其納入豁免管理清單，這也直接導致不少家庭源危險廢棄物被居民當作一般生活垃圾隨意丟棄。加之廣大居民難以準確甄別危險廢棄物，使得其難以被有效地回收處置。

再者，家庭源危險廢棄物風險的不確定。家庭源危險廢棄物的風險來源存在較大的不確定性，其風險既可能來源于產(chǎn)品廢棄后固有的危險因子，也可能來源于居民的隨意丟棄，還可能來源于外界環(huán)境的物理化學作用。此外，治理目標多元。家庭源危險廢棄物既是有毒有害的垃圾，又是可回收利用的資源。因此，對家庭源危險廢棄物治理應當兼顧無害化處理和資源化利用的雙重目標，而不是局限于廢棄物減量化、無害化的單維治理目標。

二、家庭源危險廢棄物多元共治的法律困境分析

從法律層面看，目前家庭源危險廢棄物治理大多依靠“延伸生產(chǎn)者責任”或“強化行政規(guī)制”。事實上，無論是依靠市場激勵還是政府管制，均屬于單維（單中心）治理模式。由于治理主體、治理方式和治理目標較為單一，因此單維治理模式難以平衡家庭源危險廢棄物治理中多元的利益訴求，也無法因對復雜的家庭源危險廢棄物治理風險。

（一）多元共治模式的引入

基于家庭源危險廢棄物所具有的來源廣泛、回收困難、風險不確定性等特征，無論是廣大居民、企業(yè)或社會，都不能單獨承擔起治理任務。換言之，若要有效防治家庭源危險廢棄物風險，社會力量多元化多層次一同參與治理是必然趨勢。正如我國臺灣地區(qū)環(huán)境法學者陳慈陽所言，“環(huán)境保護并非僅是國家的責任，也非僅靠經(jīng)濟或社會單一方的力量可以達成，欲達成此目的主要還是需要所有相關力量的共同合作”[6]。這種依靠多元化社會力量多層次共同參與治理的模式被學界稱之為多元共治模式，有別單純依靠政府或市場的單維（單中心）治理模式。

多元共治是社會治理中的概念，亦稱多中心治理，旨在克服政府單維治理所導致的“無效率、反應滯后、缺乏激勵、不能反映民眾價值偏好的危機”[7]。家庭源危險廢棄物多元共治并非簡單的“多元主體（方式）共治”，而是一個主體多元、規(guī)則多元、方式多樣、目標多重、過程互動的治理過程，其實質是環(huán)境治理裁量權和收益權的充分共享。堅持多元共治模式，可以有效解決當前我國家庭源危險廢棄物治理中過度依賴行政管制或市場激勵而帶來的制度困境。目前，構建家庭源危險廢棄物多元共治模式已得到相關政策的支持。2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》指出，堅持多方共治，明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局。顯而易見，黨的十九大報告和《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》為家庭源危險廢棄物多元共治模式的構建奠定了堅實的政策基礎。

（二）實現(xiàn)多元共治的法律困境

有效推進家庭源危險廢棄物的多元共治，目前仍存在諸多法律難題。首先，治理主體權責邊界模糊。家庭源危險廢棄物治理涉及政府部門、企業(yè)、廣大居民、社區(qū)、社會組織等多元主體，各個主體唯有協(xié)同配合才能發(fā)揮多元共治的協(xié)同效應。然而，以上共治主體之間的法律關系究竟如何，各個主體之間應當承擔什么樣的法律責任，現(xiàn)行立法并未明確。實踐工作中，政府及相關部門往往包攬了家庭源危險廢棄物治理，使得“多元共治”異化為“一元治理”，社會力量被阻擋在治理大門之外。其次，治理方式單一化。當前，家庭源危險廢棄物治理大多側重于政府規(guī)制或宣傳教育，使得對共治主體的強制力度偏弱，不足以督促和引導責任主體履行分類投放和回收處置責任。譬如政府很少運用執(zhí)法、司法等強制手段治理家庭源危險廢棄物，使得對廣大居民的威懾力度有限。最后，治理信息共享不足。美國著名法理學者凱斯·孫斯坦曾言：“風險治理的第一步是政府要提供足夠的信息，使人們能夠做出明智的判斷。”[8]由此推知，信息充分共享與交互是實現(xiàn)家庭源危險廢棄物治理的重要方式，但目前危險廢棄物信息發(fā)布渠道狹窄、信息傳遞滯后、缺乏良性互動，影響家庭源危險廢棄物多元主體共治目標的實現(xiàn)。

三、家庭源危險廢棄物多元共治模式的法律建構

家庭源危險廢棄物多元共治是一種“規(guī)則之治”和“制度之治”[9]。以法治為中心的家庭源危險廢棄物多元共治制度有助于克服傳統(tǒng)單維治理模式導致的短期性、不穩(wěn)定性，能夠以明確、具體、可操作的制度規(guī)范約束各治理主體的行為，形成家庭源危險廢棄物多元共治長效機制。

（一）完善相關立法和執(zhí)法機制

家庭源危險廢棄物多元共治模式的有效建構，完善相關立法是前提條件。盡管中央高層頻頻強調推進環(huán)境治理領域的多元共治，但具體到環(huán)境立法層面，多元共治理念并未得到足夠彰顯。2020年新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第3條規(guī)定，國家倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引導公眾積極參與固體廢物污染環(huán)境防治;第6條規(guī)定，生活垃圾分類堅持政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行的原則。以上兩個條款中“倡導”“堅持”等表述，在家庭源危險廢棄物治理實踐中無疑缺乏法律強制力，且并未融入相關制度設計之中?；诖?，有必要通過修訂相關立法，逐步構建一個結構嚴密、功能齊備、內在協(xié)調的家庭源危險廢棄物多元共治法律體系，將多元共治理念融入具體制度之中，如構建廢棄物信息共享制度、廢棄物線索互報制度。在執(zhí)法層面，應當建立回應型執(zhí)法機制，強化日常監(jiān)管巡視、積極回應社會公眾訴求，同時加強執(zhí)法與司法的聯(lián)動，以多元執(zhí)法力量保障家庭源危險廢棄物的有效治理。

（二）厘清共治主體的權責邊界

主體權責清晰是實現(xiàn)家庭源危險廢棄物多元共治的必要條件。具體而言，一是明確家庭源危險廢棄物多元共治中的責任主體。多元共治意味著“治理主體的廣泛參與，政府、企業(yè)、社區(qū)、居民、媒體、學校、專家、社會組織等主體均應積極參與其中，發(fā)揮各自的治理能力和治理專長”[10]。家庭源危險廢棄物多元共治中的參與者包括但不限于政府、居民、企業(yè)、學校、媒體、社區(qū)等。二是明確家庭源危險廢棄物多元共治主體的責任內容。家庭源危險廢棄物治理是一個分工合作的責任體系，分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置是一個環(huán)環(huán)相扣、密不可分的完整鏈條，各主體在不同鏈條或環(huán)節(jié)中扮演不同的角色。從應然視角看，政府及相關部門作為家庭源危險廢棄物治理的監(jiān)管者、激勵者、引導者和制度供給者，為廢棄物治理提供最基本保障。除此之外，居民應作為家庭源廢棄物多元共治中的初始分類者或分類投放者，承擔初始分類或投放責任，企業(yè)作為市場化運行的廢棄物運輸者和處置者，社會組織則可作為家庭源危險廢棄物治理中的監(jiān)督者、引導者。通過各主體各司其職、密切合作，進而實現(xiàn)家庭源危險廢棄物的多元共治。

（三）健全信息共享與交互平臺

家庭源危險廢棄物信息在政府、企業(yè)、居民等利益相關主體中存在不對稱性，使得各治理主體無法協(xié)同配合并作出科學決策。有學者曾一針見血地指出：“廢棄物信息交流的不對稱性，根源在于從其產(chǎn)生、使用、貯存到處理、處置等全過程中信息鏈上各利益相關方對環(huán)境信息占有不均勻。而占有不均勻的根本原因在于缺乏不同利益主體之間的信息公開與分享平臺?！盵11]因此，必須要推進廢棄物信息在共治主體之間的有效共享與交互，確保對信息的充分占有并作出科學的處置對策。首先，要健全信息發(fā)布和公開方式，鼓勵政府之外的共治主體收集、制作和發(fā)布信息。要“發(fā)揮物業(yè)公司、社區(qū)、企業(yè)等多個主體在各自領域的信息優(yōu)勢和資源優(yōu)勢”[12]，避免信息失真和信息不對稱。其次，搭建信息公開與反饋平臺，創(chuàng)新交流方式，借由信息平臺來加大信息增量、加速信息流動，使廣大居民、企業(yè)、社區(qū)等方便獲取有關家庭源危險廢棄物治理的有用信息，進而推進家庭源危險廢棄物多元共治。

基金項目：重慶市社科規(guī)劃項目“家庭源危險廢棄物環(huán)境責任界定與治理機制研究”（2019BS113）

參考文獻：

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作 者：中共重慶市委黨校法學教研部講師

責任編輯：劉小僑