在線公共服務補救的理論內(nèi)涵及框架研究

張渝 邵兵家 劉雪艷

在網(wǎng)絡環(huán)境下，由于公眾情緒往往重于信息的真實性，網(wǎng)絡輿情的“后真相”效應越加凸顯，這大大提升了網(wǎng)絡輿情治理的難度，使網(wǎng)絡輿情暴發(fā)后的治理更難實現(xiàn)良好效果[1]。由此，許多學者提出政府應改變網(wǎng)絡輿情的治理思維，注重網(wǎng)絡輿情的可預期性、可預防性[2]，加強網(wǎng)絡輿情預期管理，由事后監(jiān)管為主變?yōu)槭虑八茉鞛橹?，在個體性事件尚未演變?yōu)槿后w性事件前就展開補救，使事件的網(wǎng)絡信息內(nèi)容始終體現(xiàn)以公眾為中心的政府核心價值，從根本上降低網(wǎng)絡輿情的產(chǎn)生[1-2]。

然而，當前公共管理研究的關注點始終側(cè)重于群體性事件的治理，而非個體性事件的補救[3]。公眾也越發(fā)意識到在面對地方政府反應遲緩的零態(tài)度時，唯有通過媒體將個體性事件發(fā)酵為群體性事件才能得到社會及上級政府的回應。與此同時，公眾對政府信任存在的“央強地弱”差序格局又進一步加重了公眾寄望于新媒體的心態(tài)[1-2]。這種現(xiàn)狀不僅加大了我國公共管理的難度，也加深了民眾與地方政府之間的心理鴻溝。因此，地方政府如何在個體性事件階段實施補救行為，降低其向群體性事件演變的概率，是我國公共管理急需解決的問題。

隨著“國發(fā)辦〔2019〕51號”重要文件對全國一體化在線政務服務平臺“好差評”管理體系構(gòu)建任務展開戰(zhàn)略部署，通過在線政務系統(tǒng)對個體性事件及時補救，強化網(wǎng)絡輿情治理的預期性已成為我國公共管理實踐的重要內(nèi)容[4-5]。但由于在線公共服務補救的理論內(nèi)涵闡釋及實現(xiàn)邏輯研究均剛起步[3]，相應的實踐探索先于理論研究，導致我國在線公共服務補救實踐發(fā)展的價值定位缺乏必要的理論指導。因此，本研究對在線公共服務補救研究方向展開探索，提出了在線公共服務補救研究的主體架構(gòu)，并描述了研究的主要內(nèi)容及其理論與應用價值。

一、文獻評述

服務失敗和服務補救的研究已發(fā)展近25年，成果主要聚焦于私人服務領域，如酒店、航空、零售等[3]。但隨著顧客導向服務理念被廣泛應用至公共服務，并成為創(chuàng)新公共服務方式的核心內(nèi)容[6]，學者們提出應從個體性事件視角對公共服務失敗與補救展開研究，將以公眾為中心的公共服務理念落實到理論研究中，彌補當前的研究空白[3]。

（一）公共服務失敗

1.公共服務失敗的涵義

按照服務供給方的不同，公眾在日常生活中所接受的服務產(chǎn)品通常被分為私人服務（Private Service）與公共服務（Public Service）[3]。其中私人服務的供給方為具有市場屬性的大中小企業(yè)、商家，而公共服務的供給方以政府部門為主，也包括國有企事業(yè)單位和相關中介機構(gòu)[3]。公共服務失?。≒ublic Service Failure）是指公共組織未能、或公民認為公共組織未能按照既定規(guī)范向公民提供服務，個體性事件即指具體情境下的公共服務失敗[3]。兩類失敗都是因被服務者感知實際接受的服務質(zhì)量低于了期望所導致[3]。

這說明公共服務失敗與輿情不同，輿情是較多群眾關于社會中各種現(xiàn)象、問題所表達的信念、態(tài)度、意見和情緒等等表現(xiàn)的總和，其研究對象為群體性事件[7]，而公共服務失敗的研究對象為具體的公共服務，是個體性事件[3]。此外，輿情通常是由公共服務失敗傳播導致的，但公共服務失敗并非一定會發(fā)展為輿情，這主要取決于政府對公共服務失敗補救的成效。

2.公共服務失敗的特征

雖然公共服務與私人服務在運營上高度相似，但兩者差異顯著，具體表現(xiàn)為以下三點：一是兩類服務失敗的后果不同。私人服務失敗可能會對企業(yè)和商家在經(jīng)營上產(chǎn)生巨大影響，但公共服務失敗并不會導致公共組織機構(gòu)倒閉[8]。因此，公共服務組織競爭與憂患意識較低[3]。二是公共服務失敗的成因及構(gòu)成更加復雜。受公共組織集體性和政治性的影響，公共服務失敗可能被政治化和放大[3]。三是公共服務的發(fā)生概率更高。公共管理文獻傾向于將服務失敗和公民感知的服務失敗視為公共部門運作的正常特征[3]。這說明公民對公共服務績效的感知普遍較低，且受無市場約束、官僚主義等因素影響，公共服務失敗較私人服務失敗更容易發(fā)生[3]。

3.公共服務失敗的成因

公共服務失敗的產(chǎn)生原因可分為六類。一是因無知而導致的失敗，指公共組織不清楚公民的需求，信息赤字導致服務失敗[9-11]。二是因刻板導致的失敗，指應因官僚主義或不可能的規(guī)則阻礙了公共組織的有效運作而導致的服務失敗[12]。三是因干預失敗而導致的失敗，指補救策略不符合實際問題的情況，這是由于公共組織處理的通常是開放的、棘手的、非常規(guī)和非標準化的復雜社會、民生問題，使充分的服務補救響應變得困難[13]。四是因忽視而導致的失敗，指公共組織的管理層或決策者對部分服務漠不關心、任由其動搖的結(jié)果，多源于公眾對該類服務的關注度較低，或是組織本身不愿實施改革[14]。五是因設計而導致的失敗，指公共組織有意將服務設計為服務水平不足，多發(fā)生在公眾對服務的需求很高但資源稀缺的地方，例如將申請政府補貼、福利的程序設計繁瑣，以抑制需求[15]。六是公眾個人的消極偏見或群體特征導致的失敗，如某項服務背負了過多的負面評價[16]或僅僅是因為它屬于公共服務范疇[17]，使公眾在績效評估時帶入了消極偏見，又如低水平政治參與、個人主義的政治文化、人際信任和社交生活的缺乏等群體特征使個體更容易感知到公共服務失敗[18]。

4.公眾對公共服務失敗的反應

當公共服務失敗發(fā)生時，公民通常會產(chǎn)生采取以下三種反應：一是直接發(fā)聲，即指公民會對負責執(zhí)行、管理或運營這些服務的組織相關人員，或媒體、朋友和家人表達不滿[19-20]。二是責備，即指要求公共組織及其上級部門對服務失敗進行解釋，并明確責任人，要求其承擔責任[3]。三是退出，這是公民抵制服務失敗的常用策略[20]。退出行為可分為積極、消極、不使用三類，其中積極的退出行為是指公民的創(chuàng)新性行為，通過自己創(chuàng)造一個可替代方案，例如組織民間組織[21]，消極的退出則意味著采取了非法的途徑來獲取服務，例如賄賂公務人員[22]，不使用則尤指公民因服務設計失敗而放棄使用基本服務。

這說明，公民對公共服務失敗的反應是輿情的危機潛伏期，當公眾采取直接發(fā)聲或責備行為時，事件傳播的參與主體主要為政府相關部門、事件當事人及少量的媒體。媒體在這個階段所獲得的信息主要是通過相關政府部門，事件的群眾輿論尚未形成。因此，政府部門在此階段對事件的掌握情況、對危機事件性質(zhì)及嚴重程度的預判以及采取措施的速度及力度，對輿情的形成及擴展起著至關重要的作用[7]。當公民采取退出行為時，這種退出本質(zhì)上是對政府的信任喪失[3]，因此會對社會治理、政治穩(wěn)定會產(chǎn)生更嚴重的影響，這更加強調(diào)了政府及時對公共服務失敗展開補救的必要性。

（二）公共服務補救

在私人服務領域，服務補救是指服務供應商對發(fā)生的服務失敗所采取的措施。服務補救績效主要從顧客對服務補救是否滿意，以及顧客在服務補救后的行為意向來評價的[3]。服務補救滿意會直接影響顧客在服務補救后的行為意向，主要包括重購意向、口碑、轉(zhuǎn)換服務供應商的意向[3]。對應的，公共服務補救是指公共組織對發(fā)生的服務失敗所采取的措施，公共服務補救滿意度是評價公共服務補救績效的核心指標[3]。當前僅有少量公共服務補救的直接相關文獻。Yeh和Chu[6]認為公務人員解決抱怨的能力是影響公眾在線抱怨?jié)M意度的關鍵因素;及以公眾為中心，運用公眾在線抱怨?jié)M意度和感知服務質(zhì)量來評價在線政務質(zhì)量是可行且必要的。李雪松等[23]運用訪談歸納出政府主要的在線服務補救策略，包括謹慎、賠償?shù)?。Van de Walle[3]則歸納出公共服務補救行為的三點特征，即公共服務環(huán)境中的補救并不著眼于具體的公共服務失敗，而是關注有缺陷的服務績效采取的補救行為來避免未來的失敗;公共服務補救行為往往是針對集體而不是針對公民個體，公民個體對服務的滿意受到極少的關注;公共服務補救行為與公民行為意向的關系尚不清晰。

綜上發(fā)現(xiàn)，公共服務補救與公共管理文獻中的高頻詞“回應性”或“政府回應”是有區(qū)別的。如表1所示，雖然兩者都以落實以公眾為中心、建立服務型政府為目標，以提高公共服務的差別化及個性化特征，促進協(xié)同治理為目的。但政府回應是指政府對社會包括公眾、各類社會主體、各個服務對象的訴求所做出的回答、答應或響應[24]。因此，政府回應在情境下并不限于公共服務失敗，在內(nèi)容上側(cè)重于研究如何更有效果地對社會個體或群體的訴求進行回應，這些訴求可能是公眾在遭遇具體服務失敗后的要求，也可能是為促進某一公共服務可持續(xù)發(fā)展提出的愿望。相較而言，公共服務補救研究范圍更具體，研究內(nèi)容更具操作性，更有助于為創(chuàng)新公共服務方式提出可行性建議。

（三）在線公共服務補救

在線服務補救即指基于網(wǎng)絡渠道實施的服務補救，私人服務領域文獻主要運用公平理論、期望理論、歸因理論、價值共創(chuàng)理論等探討了提升顧客在線服務補救滿意度的影響因素及其內(nèi)在機理[3]。

在線公共服務補救方面，當前僅李雪松等[23]、Yeh和Chu[6]探討了在線公共服務補救，其余研究更側(cè)重于在線政務對增強政府在網(wǎng)絡輿情、公眾在線訴求回應性方面的作用[3，24]。文獻表明，在線政務的普及應用有效增強了公民參與[25]，促進了政府與公民的良性互動[26]，為公眾發(fā)表意見提供大量機會[27]，有助于提升公共組織解決公眾抱怨的效率，以及政府外部問責能力[28];同時，公眾對運用在線政務表達抱怨有積極的看法[6]。這說明隨著公民對政府糾正公共服務失敗的需求轉(zhuǎn)至線上，并傾向于認為政府運用在線政務實施補救是有效舉措，政府運用互聯(lián)網(wǎng)實施公共服務補救已成為現(xiàn)實和常態(tài)。因此，探討在線政務環(huán)境下的公共服務補救對落實以公民為中心的公共服務理念具有重要意義。

二、我國在線公共服務補救研究的主體架構(gòu)

由于公共服務本身具有政治性和集體性特征，導致公共服務失敗的消極影響范圍更廣，對社會影響更深、更大[3]。同時，新公共服務理論指出公眾-政府關系并不等同于企業(yè)-消費者關系，公共服務始終以最大化公共利益為前提，在服務過程中公務人員不僅要關注“顧客”的需求，還要著重關注于公民并在公民之間建立信任和合作關系[3，24，28]。因此，基于已有的在線服務補救研究成果，本文構(gòu)建了既能滿足公民個性化需求，又不損害公共利益的在線公共服務補救研究框架。同時，受我國科層體制的制約，現(xiàn)有的各種公眾和社會反饋機制并不系統(tǒng)和直接[28]。因此，本文提出的主體架構(gòu)也充分考慮了地方政府層級、績效、權(quán)力等邊界條件對在線服務補救績效產(chǎn)生的影響。

如圖1所示，本文構(gòu)建的在線公共服務補救研究主體架構(gòu)主要包括四個方面，即外部在線公共服務補救、內(nèi)部在線公共服務補救、兩者的相互影響及在線公共服務補救績效的評價指標建設。

（一）外部在線公共服務補救

外部在線公共服務補救是指公共組織基于網(wǎng)絡渠道對遭遇公共服務失敗的公民采取的補救行為。常見的服務補救行為主要包括四個方面：響應行為，即承認問題發(fā)生、對問題發(fā)生進行道歉、展示移情態(tài)度、進行快速回應、管理層參與問題解決過程等。信息行為，即對問題發(fā)生原因進行解釋、聽取公民對解決方案的意見、對解決方案進行決策、承諾問題不會再次發(fā)生、提供書面道歉等。具體行動，即采取行為糾正問題、采取改變或優(yōu)化服務程序、采取后續(xù)措施對問題解決的質(zhì)量進行檢查等。補償行為，即提供象征性補償、等價補償、退款等。

識別有效的外部服務補救行為及策略是提高公共組織服務補救質(zhì)量，贏得公民滿意的關鍵，對降低管理成本、優(yōu)化資源配置具有重要作用。但由于公共服務失敗是具有高度情景化和場景性的個體性事件，且公共組織在服務質(zhì)量、人員構(gòu)成等組織特征上存在差異性，公民個體也受人口統(tǒng)計學及人格特征的影響，加大了識別有效補救行為的難度，因此，尋找有效、完善的在線外部公共服務補救行為是在線公共服務補救研究的關鍵。

（二）內(nèi)部在線公共服務補救

內(nèi)部在線公共服務補救是指公共組織針對負責外部在線公共服務補救工作的基層一線公務人員所做的努力?；鶎右痪€公務人員是實施外部在線公共服務補救的具體辦事人，公共組織對這些公務人員的資源支持、情感支持及權(quán)力支持會影響他們對補救績效、補救任務的預期，從而影響公共服務補救質(zhì)量及顧客對公共服務補救的評價。因此，內(nèi)部在線公共服務補救研究本質(zhì)上是公共組織通過系列管理手段，最大效度消除基層一線公務人員由外部服務補救而產(chǎn)生的負面情感，提高他們在實施外部服務補救時的滿意度，增強他們在未來及時有效解決顧客抱怨的管理能力。其最終目的是使外部在線公共服務補救工作更具吸引力，使對任務滿意的基層一線公務人員能夠為遭遇公共服務失敗的公民提供令他們滿意的補救。

該部分研究重點是基于內(nèi)部營銷理論及全面質(zhì)量管理理論對內(nèi)部公共服務補救的維度，探索各維度對在線公共服務補救績效的影響機理，以歸納提煉出有助于公共組織提高基層一線公務人員滿意度的內(nèi)部補救策略，如有形的內(nèi)部補救策略包括資源與工作支持、員工福利等，無形的內(nèi)部補救策略如授權(quán)、界定工作權(quán)限、建立完善的補救程序、搭建內(nèi)部溝通與合作渠道等，以及這些策略發(fā)生效用的邊界條件，如公共組織的層級、歸屬領域、地域等。

（三）內(nèi)部與外部在線公共服務補救的相互影響

公共服務的本質(zhì)是官民間的互動過程，基層一線公務人員作為組織邊界跨越者，承擔著提供為民服務與接收公共組織內(nèi)部服務的雙重角色，這也使得基層一線員工成為內(nèi)部在線公共服務補救與外部在線公共服務補救相互作用影響的橋梁。本文基于Heskett等（1994）[29]提出的服務利潤鏈模型形象展示了內(nèi)部在線公共服務補救作用于外部在線公共服務補救的過程。值得強調(diào)的是，公務人員是公共組織的“形象大使”，身肩“為民服務”重任，這使得公民不僅希望公務人員有良好的服務態(tài)度，還希望公務人員舉止行為符合公民對公共組織有擔當、廉潔等積極形象預期。這些期望會提升內(nèi)部在線公共服務補救的難度，也因此使得內(nèi)部在線公共服務補救對公民的在線服務補救滿意度有更重要的影響作用。

（四）在線公共服務補救績效評價指標體系建設

當前我國逐步建立了“好差評”公共服務評價制度，為構(gòu)建在線公共服務補救績效的評價體系提供了現(xiàn)實基礎。但當前的“好差評”系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計與公開側(cè)重于補救過程，并未涉及補救滿意度，使得在線公共服務補救績效難以科學評估。此外，在線公共服務補救績效的評價內(nèi)容是復雜且多元的。因此，應結(jié)合私人服務補救中的研究成果，從顧客認知、情感、行為意愿等方面對在線服務補救績效進行綜合評價。

三、構(gòu)建我國在線公共服務補救體系的理論價值與實踐意義

當前在線公共服務失敗與補救的相關研究尚未展開，但隨著我國服務型政府構(gòu)架藍圖的逐步實現(xiàn)，以公民為中心提供政務服務，全面實現(xiàn)“放管服”已成為我國各級政府服務創(chuàng)新的核心內(nèi)容。因此，加強跨學科合作，將科學的服務補救理論及研究成果運用至公共管理領域不僅能為網(wǎng)絡輿情治理提供新的研究視角，也能為政務服務的模式創(chuàng)新提供新思路。本文的理論價值與應用價值具體如下。

（一）理論價值

一是深入剖析了公共服務失敗、在線公共服務補救與網(wǎng)絡輿情的邏輯關系，為追溯網(wǎng)絡輿情預期管理源頭提供理論依據(jù)。公民在遭遇服務失敗后并非一定會尋求公共服務補救或直接發(fā)布網(wǎng)絡輿論。因此，鼓勵公民向公共組織抱怨是實施公共服務補救的前提，也是避免公民轉(zhuǎn)向第三方媒介進行輿論擴散的重要途徑。這也說明理解公民抱怨的影響因素對促進公民真實行為意愿的表達，加強政府與公民的良性互動，避免個體事件向群體性事件轉(zhuǎn)化具有重要意義。現(xiàn)有研究尚未對公民抱怨的前變量，以及公民抱怨與在線公共服務補救之間的關系展開研究。因此，構(gòu)建在線公共服務補救體系將對此部分空白進行補充。

二是對提升在線公共服務補救滿意度的策略展開研究，分析政府提供的內(nèi)部、外部服務補救程序、補救策略對在線公共服務補救滿意度的影響機制。以服務科學的視角，結(jié)合公平理論、控制理論、價值共創(chuàng)理論，同時考慮公共服務具有政治性及群體性的特征，對提升在線公共服務補救滿意度的策略進行探索，彌補當前在線公共服務補救研究的理論空白。

三是對在線公共服務補救的意義進行探索，彌補當前網(wǎng)絡輿情治理的相關研究側(cè)重于群體性事件，忽視個體性事件處理意義的研究空白。服務科學相關研究表明，高效的補救可以產(chǎn)生“服務補救悖論”現(xiàn)象，即個體在接受服務補救后的滿意高于遭遇服務失敗前的滿意水平，這為在線公共服務補救的效用提供了可解釋的理論基礎。而進一步探尋在線公共服務補救悖論發(fā)生的邊界條件，將更清晰地詮釋在線公共服務補救滿意度在緩解個體性事件向群體性事件轉(zhuǎn)化，提升公民政府信任的積極作用。

（二）實踐價值

網(wǎng)絡輿情形成的基礎條件是網(wǎng)絡輿論。在深化“放管服”改革的實踐中，關注網(wǎng)絡輿論，重視群眾的個性化需求成為許多地方政府預防及治理網(wǎng)絡輿情的重要舉措。但在媒介傳播的作用下，網(wǎng)絡輿論具有快速發(fā)酵的特征，極易發(fā)展為輿情事件。因此，關注網(wǎng)絡輿論形成前公民的公共服務失敗體驗，構(gòu)建在線公共服務補救體系更有助于對輿論發(fā)展態(tài)勢進行引導與規(guī)避。

其次，當前各級政府都開放了市長信箱、公共服務論壇等互聯(lián)網(wǎng)渠道，以獲取公共服務失敗后的網(wǎng)絡民意。這些平臺為基于大數(shù)據(jù)分析公共服務失敗的現(xiàn)狀，以及了解各階層群眾的服務需求提供了基礎。因此，構(gòu)建在線服務補救體系更有助于體現(xiàn)各級政府服務效能的差異化，以及政府轉(zhuǎn)化“官本位”思想的姿態(tài)，提升公眾對地方政府的政策感知及政府信任，降低網(wǎng)絡輿論的形成概率。

最后，與問計于民不同，公共服務存在于公民的日常生活中，不僅具有服務無形性、易逝性等特征，還具有頻率高、與公民個人相關度高的特征，因此，公民在遭遇公共服務失敗后的抱怨不同于網(wǎng)絡問政，其對象只是單次服務，而非公民對社會的長遠規(guī)劃。這就使得僅構(gòu)建針對網(wǎng)絡問政的政府回應制度并無法將我國政府建立服務型政府的愿景落腳于具體事件中，還需要從公民需求出發(fā)，考慮公民的差異性，從小事中讓公民感受到政府重視。這對培養(yǎng)公民對地方政府的信任，使公民從日常服務中體會到幸福感、安全感與獲得感也具有重要意義。

基金項目：2020年國家社會科學基金項目“重大危機事件中非主流輿論與公眾情緒聯(lián)動演化規(guī)律研究”（項目編號：20BSH076）;2020年重慶市社會科學規(guī)劃項目“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下公眾在線公共服務補救滿意度的提升策略研究”（項目編號：2020BS46）階段性研究成果。

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作 者：張 渝，重慶郵電大學經(jīng)濟管理學院講師

邵兵家，重慶大學市場營銷系主任，二級教授

劉雪艷，重慶郵電大學經(jīng)濟管理學院副教授

責任編輯：張 波