2020年,我國農(nóng)業(yè)保險政策環(huán)境不斷優(yōu)化,農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量得到有效提升,脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的保障和服務(wù)功能得到了進(jìn)一步發(fā)揮。相對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)業(yè)保險的新要求而言,目前促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量的政策體系尚存在一些挑戰(zhàn)。展望未來,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)險發(fā)展提供了廣闊空間。
近年來,農(nóng)業(yè)保險保費收入增長迅速,從2007年的53.3億元快速增加至2020年的814.93億元,已經(jīng)超越美國,成為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場。隨著農(nóng)業(yè)保險市場的快速成長,農(nóng)業(yè)保險保費收入占財產(chǎn)保險保費收入的比例也逐步提高至2020年的6.83%,成為市場增量的重要貢獻(xiàn)者。
2020年,農(nóng)業(yè)保險提供風(fēng)險保障4.13萬億元,同比增長8.57%。隨著保費收入的增加以及保障程度的提高,我國農(nóng)業(yè)保險賠款也迅速增加,從2007年的29.2億元增加到2020年的592.52億元,初步發(fā)揮了農(nóng)業(yè)保險對于損失補償和恢復(fù)生產(chǎn)的作用。
2007年以來的絕大多數(shù)年份,農(nóng)業(yè)保險有較大額度的承保利潤。近年來受費率下降、保險金額提高、市場競爭積累造成費用率攀升以及局部地區(qū)農(nóng)險巨災(zāi)等因素的綜合影響,農(nóng)業(yè)保險承保利潤大幅下降,農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營壓力凸顯。2020年農(nóng)業(yè)保險承保利潤為1.01億元,承保利潤率為0.17%。
此外,近年來我國農(nóng)業(yè)保險市場主體不斷增加,集中度較高,2020年共有33家保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。其中,市場份額超過5%的有4家公司,人保股份占比43.87%,中華聯(lián)合占比13.02%,太保財險占比10.52%,國壽財險占比8.00%。另外,有17家保險公司農(nóng)業(yè)保險保費收入不到2億元,總體占比1.81%。
在農(nóng)業(yè)保險政策環(huán)境方面,2020年,銀保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等出臺了一系列推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的政策,包括擴大以獎代補試點范圍,明確市場準(zhǔn)入機制,完善農(nóng)業(yè)保險市場招標(biāo)規(guī)則,完善農(nóng)業(yè)保險定價機制,進(jìn)一步健全大災(zāi)風(fēng)險分散機制,啟動漁業(yè)互助保險重大體制改革,促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險數(shù)字化轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策環(huán)境不斷優(yōu)化。
我國對于新型農(nóng)村經(jīng)營主體的保障水平有待提高。一是農(nóng)業(yè)保險尚不能有效滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的異質(zhì)性需求。目前農(nóng)業(yè)保險以面向傳統(tǒng)小農(nóng)戶的低保障、廣覆蓋的成本保險為主,不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的差異化需求。
二是農(nóng)業(yè)保險對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保障水平亟待提升。為了提高重要糧食作物保障水平,我國先后在13個糧食主產(chǎn)省選擇開展和擴大大災(zāi)保險試點,在部分省份開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點,但從全國范圍看,玉米、水稻、小麥三大糧食作物畝均保險金額仍然較低,不能完全適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高成本、高投入的生產(chǎn)特點,難以滿足規(guī)?;?jīng)營主體的保障需求。
三是財政的保費補貼政策沒有很好地體現(xiàn)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的支持。目前財政對農(nóng)業(yè)保險實行統(tǒng)一保費補貼政策,補貼比例與投保人的種植規(guī)模以及保險產(chǎn)品的保障水平都沒有關(guān)系,沒有能夠很好地體現(xiàn)促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策導(dǎo)向。
四是農(nóng)業(yè)保險合同的缺陷也不利于提升保障水平。分階段賠付的方法影響了保障水平提升;保險條款中不允許設(shè)置絕對免賠,降低了農(nóng)業(yè)保險對于較大災(zāi)害損失的賠付水平,難以滿足規(guī)模經(jīng)營主體對“低獲賠概率、高保險賠付”的保障需求。
我國財政補貼政策也有待優(yōu)化。一是地方特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求拓寬補貼品種。目前地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險沒有有效納入中央財政補貼保費的支持體系。農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種范圍有待拓展,以適應(yīng)地方特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
二是基本公共服務(wù)均等化要求完善差異化補貼政策。一些農(nóng)業(yè)大省往往也是財政弱省,最需要農(nóng)業(yè)保險和保費補貼,但由于財力有限,對中央財政保費補貼的配套能力較差。這就使得最需要農(nóng)業(yè)保險保障的地區(qū)反而更少、更滯后地享受到中央財政的保費補貼。
三是省級以下的政府,特別是市縣級政府不僅負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)公共服務(wù),而且還承擔(dān)著沉重的籌資責(zé)任。
此外,在經(jīng)營模式上有待創(chuàng)新。目前的經(jīng)營模式產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問題,不利于農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展。而農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式出現(xiàn)問題的根本原因在于,我國農(nóng)戶以小規(guī)模分散經(jīng)營為主的國情與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品之間本質(zhì)上不相容。
在大災(zāi)風(fēng)險分散制度上有待完善。總體來看,我國農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散制度尚不健全。隨著農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生、農(nóng)業(yè)保險降費、提高保障程度以及經(jīng)營成本的提高,近年來部分省市已經(jīng)出現(xiàn)較大程度的超賠,農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度已經(jīng)不足以應(yīng)對大災(zāi)風(fēng)險,需要研究再保險、大災(zāi)風(fēng)險融資安排等制度選擇與設(shè)計,以健全和完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散制度。
朱俊生
在制度風(fēng)險上有待防范。政府對公司微觀經(jīng)營滲透和不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險仍相當(dāng)程度上存在;保費補貼撥付機制不合理,出現(xiàn)大量的應(yīng)收保費;農(nóng)險市場主體的準(zhǔn)入與退出機制扭曲等。包括一些供給主體較多市場競爭激烈的地方,尋租現(xiàn)象比較普遍和嚴(yán)重;一些經(jīng)營不規(guī)范、侵害農(nóng)戶利益的市場主體雖然受到監(jiān)管部門的行政處罰,但違規(guī)成本有限,不足以形成威懾。
展望未來,國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)險發(fā)展提供了廣闊空間。為了更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展,助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險的政策體系。
一是提高對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保障水平。盡快將完全成本保險拓展至全國范圍,探索實現(xiàn)完全成本保險向產(chǎn)量保險的轉(zhuǎn)型,保障水平從產(chǎn)量保險提高到收入保險;保費補貼要適時向規(guī)?;?jīng)營的新型農(nóng)村經(jīng)營主體傾斜;優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險合同設(shè)計,取消或提高分階段賠付系數(shù),允許設(shè)置絕對免賠,使得規(guī)模經(jīng)營主體能夠獲得較高水平的賠償。
二是優(yōu)化財政補貼政策。將地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補做法逐步擴大到全國;基于地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要進(jìn)一步增加保費補貼品種;以差異化的補貼政策實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險公共服務(wù)的均等化;應(yīng)盡量降低直至取消市級、特別是所有縣級財政的補貼比例,以減輕地方政府特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財政負(fù)擔(dān),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險公共服務(wù)的縱向公平。
三是促進(jìn)經(jīng)營模式創(chuàng)新。建立普惠性農(nóng)業(yè)保險體系;以指數(shù)保險彌補傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的不足;為促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式創(chuàng)新提供相應(yīng)的政策支持,包括將指數(shù)保險納入中央財政補貼范圍,為構(gòu)建普惠性農(nóng)業(yè)保險體系提供補貼,促進(jìn)與指數(shù)保險發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
四是完善大災(zāi)風(fēng)險分散制度。優(yōu)化中國農(nóng)業(yè)再保險的運作機制,完善農(nóng)業(yè)保險再保險體系,比如構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險公司與原保險人“分擔(dān)風(fēng)險、分享收益”的風(fēng)險共擔(dān)機制,利用國內(nèi)、國際兩個再保險市場轉(zhuǎn)移、分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險,探索對不同風(fēng)險區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)互換等;完善大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度,鼓勵保險公司在正常經(jīng)營年份積累大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金,從而在不同年度之間分散風(fēng)險;建立融資安排,在再保險攤回賠款、大災(zāi)準(zhǔn)備金均不足以支付賠款的情況下,啟動相應(yīng)的融資安排,為經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的公司提供流動性支持。
五是防范與化解制度風(fēng)險。要秉持法治原則,規(guī)范和約束農(nóng)業(yè)保險中權(quán)力的運行;優(yōu)化保費補貼撥付機制,探索將中央和省級財政補貼直接補貼經(jīng)辦機構(gòu),或?qū)ΡYM補貼專戶實行動態(tài)監(jiān)控,同時盡快降低直至取消縣級財政保費補貼;進(jìn)一步完善農(nóng)險市場主體的準(zhǔn)入與退出機制,一方面在市場準(zhǔn)入上引導(dǎo)公司對農(nóng)業(yè)保險專業(yè)化經(jīng)營,增強持續(xù)經(jīng)營的預(yù)期,從而鼓勵保險公司增加對農(nóng)業(yè)保險的資源投入,提升服務(wù)的質(zhì)量,另一方面建立真正的市場化退出機制,提升市場主體的違規(guī)成本,從而發(fā)揮市場機制良幣驅(qū)逐劣幣的正向激勵作用。