從“黨的領(lǐng)導制度”到“黨的領(lǐng)導制度體系”

摘 要：“黨的領(lǐng)導制度體系”的形成，經(jīng)歷了一個歷史的過程。黨的十一屆三中全會后，在總結(jié)中華人民共和國成立后的經(jīng)驗教訓中，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人深刻認識到制度的極端重要性，在黨的歷史上首次提出了“黨的領(lǐng)導制度”這一全新的命題。在深化制度改革、建設、創(chuàng)新和執(zhí)行的實踐中，黨的領(lǐng)導制度更加科學化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，逐步形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導制度體系。新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系，必須堅持正確政治方向，一體推進黨的領(lǐng)導制度改革、建設和執(zhí)行，把黨的領(lǐng)導制度融入國家治理體系，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供根本保證。

關(guān)鍵詞：黨的建設;黨的領(lǐng)導;制度;改革

基金項目：中國社會科學院青年科研啟動項目“中國化馬克思主義黨建理論的生成邏輯”（2020YQNQD0067）。

[中圖分類號] D26 ? ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2021）004-0051-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.004.005

黨的十九屆四中全會首次提出“黨的領(lǐng)導制度體系”的新概念，并將其作為中國特色社會主義制度的首要內(nèi)容和根本領(lǐng)導制度，并對新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系進行全面部署。這一重大概念的提出，標志著改革開放以來黨的領(lǐng)導制度建設取得了重大成果，是馬克思主義執(zhí)政黨建設進入新時代的重要體現(xiàn)。根據(jù)黨的十九屆四中全會部署，黨的領(lǐng)導制度體系實際上是一個寬泛概念，是對黨的各項具體領(lǐng)導制度的系統(tǒng)集成，包括黨領(lǐng)導自身、國家、社會和人民群眾等各項制度，涉及黨內(nèi)關(guān)系、黨政關(guān)系和黨群關(guān)系等，主要包括不忘初心、牢記使命，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，黨的全面領(lǐng)導，為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平，全面從嚴治黨等六個方面的制度。從改革開放初期提出“黨的領(lǐng)導制度”到黨的十九屆四中全會提出“黨的領(lǐng)導制度體系”，雖然只多了“體系”二字，但其中的歷史進程，有必要進行回顧和總結(jié)，這不僅可以從學理上深化黨的領(lǐng)導制度史研究，也為新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系提供有益借鑒。

一、問題的提出

改革開放以來，隨著改革的全面推進和逐步深化，特別是20世紀80年代政治體制改革的推進，學界開始關(guān)注到“黨的領(lǐng)導制度”問題。通過中國知網(wǎng)學術(shù)期刊進行搜索，以“黨的領(lǐng)導制度”為篇名，共發(fā)表相關(guān)論文100多篇。其中，最早的一篇論文發(fā)表于1986年11月，1987年、1988年各2篇，1990年代4篇，2001至2014年21篇。隨著黨的十九屆四中全會提出“黨的領(lǐng)導制度體系”，2019年11月后出現(xiàn)高峰。這些研究主要是宏觀的理論研究偏多，重點探討了黨的領(lǐng)導制度的內(nèi)涵、構(gòu)成、功能及其與國家制度和國家治理體系間的關(guān)系問題。研究內(nèi)容主要涉及以下幾個方面：

一是關(guān)于黨的領(lǐng)導制度體系的內(nèi)涵。有研究認為其是由黨和國家權(quán)威機構(gòu)制定，明確和規(guī)范黨在國家治理中的權(quán)力配置和“權(quán)威—服從”關(guān)系，以增進信任、驅(qū)動治理、促進發(fā)展，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平為目的的可理解、可執(zhí)行的規(guī)則體系。按制定主體劃分，包括法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和傳統(tǒng)慣例;按制度層級，包括憲制性制度和一般制度;按制度內(nèi)容，包括組織、決策、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督、自身建設等制度規(guī)范。黨的十九屆四中全會決定的六個方面制度;并不是黨的領(lǐng)導制度體系的全部內(nèi)容，可理解為黨的領(lǐng)導制度體系的核心內(nèi)容和下一步工作重點[1]。這些制度，分別是要不斷強化黨的領(lǐng)導的前提條件，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的核心要求，從制度上明確規(guī)定黨的領(lǐng)導范圍，夯實黨執(zhí)政的階級基礎和群眾基礎，增強黨的領(lǐng)導本領(lǐng)，永葆黨的先進性及純潔性、維護黨的良好形象[2]。這些制度內(nèi)在聯(lián)系、兼容互補，共同構(gòu)成了黨的領(lǐng)導制度體系的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)[3]。

二是關(guān)于黨的領(lǐng)導制度體系的功能。學界普遍肯定黨的領(lǐng)導制度體系的重要地位和意義，認為其是中國特色社會主義制度體系中最根本的制度，深化了科學社會主義必須堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導這一根本原則的認識和堅持發(fā)展[4]，提升了“黨的領(lǐng)導”在中國特色社會主義制度體系中的統(tǒng)帥性[5]，有利于推動黨的領(lǐng)導和國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化，有利于實現(xiàn)黨對一切工作的領(lǐng)導，是確保國家治理沿著正確方向前進、發(fā)揮國家制度和國家治理體系優(yōu)勢以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障[6]。

三是關(guān)于堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系的路徑。有研究認為，堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系，必須增強領(lǐng)導意識，堅持領(lǐng)導原則，完善領(lǐng)導體制，創(chuàng)新領(lǐng)導方式，提高領(lǐng)導本領(lǐng)[7];需要進一步認識和把握黨的領(lǐng)導重大原則與黨的領(lǐng)導根本制度的關(guān)系，黨的領(lǐng)導制度體系與中國特色社會主義制度和國家治理體系的關(guān)系，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導制度與黨的全面領(lǐng)導制度的關(guān)系，不忘初心、牢記使命制度與全面從嚴治黨制度的關(guān)系[8]。

這些研究，厘清了黨的領(lǐng)導制度體系的有關(guān)基本問題，為進一步深入研究奠定了較好基礎。而現(xiàn)有成果中，沒有注意到其與“黨的領(lǐng)導制度”的區(qū)分，且鮮有專門從歷史維度進行考察。畢竟，從改革開放初期提出的“黨的領(lǐng)導制度”到黨的十九屆四中全會的“黨的領(lǐng)導制度體系”，并不是一蹴而就。對此，有必要將其放在改革開放的歷史進程中，考察其形成的過程，并在此基礎上總結(jié)經(jīng)驗。從而為堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系提供有益借鑒。

二、1978—1989年：深化制度改革，完善“黨的領(lǐng)導制度”

黨的十一屆三中全會后，在總結(jié)新中國成立后特別是“文化大革命”正反經(jīng)驗教訓的基礎上，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人認識到社會主義制度“還不成熟，不完善”[9]221，深刻認識到制度的極端重要性，明確不要搞運動，要從制度上解決問題，并在黨的歷史上首次提出“黨的領(lǐng)導制度”[10]269的重大命題，還通過修改黨章憲法、制定準則和規(guī)定、改革領(lǐng)導機構(gòu)等，有力推進黨的領(lǐng)導制度改革，強化正式制度的重要作用[11]，克服領(lǐng)導制度中存在的權(quán)力過分集中、領(lǐng)導干部職務終身制等弊端，不斷完善黨的領(lǐng)導制度。

（一）恢復民主集中制

新中國成立后，由于沒有及時把民主集中制的原則制度化、規(guī)范化、程序化，“沒有形成嚴格的完善的制度”[10]330，“民主集中制沒有真正實行”[10]144。對此，鄧小平同志認為，這是導致“文化大革命”的重要原因[10]345，強調(diào)民主集中制是關(guān)系“黨和國家命運的事情”[12]。黨的十一屆三中全會后，從健全黨的集體領(lǐng)導和黨內(nèi)民主制度著手，充分發(fā)揚民主，逐步恢復民主集中制。1980年2月，黨的十一屆五中全會針對“文革”期間的一系列錯誤做法進行撥亂反正，決定恢復設立中央書記處，還通過了黨的歷史上第一部準則，即《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，強調(diào)黨的集體領(lǐng)導原則，維護黨的集中統(tǒng)一，發(fā)揚黨內(nèi)民主，按照選舉人意志進行選舉，不準搞特權(quán)等。這些規(guī)定雖然都比較原則，但為新時期各項具體制度規(guī)范的出臺提供了依據(jù)。1982年9月，黨的十二大通過的黨章對上述有關(guān)規(guī)定予以確認，明確要“在高度民主的基礎上實行高度的集中”[13]73，并對黨的領(lǐng)導機構(gòu)進行改革，規(guī)定黨中央不設主席、副主席，只設總書記，以更好維護黨的集體領(lǐng)導。1987年10月，黨的十三大提出要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度，建立相應工作規(guī)則和生活會制度;并提出要對黨內(nèi)選舉制度進行改革，“明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法”[14]51，根據(jù)這一精神，黨的十三屆中央委員、候補委員和紀委委員候選人實行差額選舉。1988年3月，中央組織部出臺暫行辦法，對黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉作出規(guī)定。

（二）推行黨政分開

為克服權(quán)力過分集中，黨的十一屆三中全會就提出要認真解決黨政企不分、以黨代政現(xiàn)象，“加強管理機構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責任”[9]7。黨的十二大通過的新黨章把黨的領(lǐng)導內(nèi)容主要限定在政治、思想和組織三個方面，明確要保證國家機關(guān)、經(jīng)濟文化組織和人民團體能夠獨立負責地工作。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的憲法恢復設立國家主席、副主席，設立國家中央軍委，明確“國務院實行總理負責制”[13]240，各部委和各級人民政府實行行政首長負責制。黨的十二大后，各級黨委、政府部門開始實行黨政領(lǐng)導分任制，黨的主要領(lǐng)導不再兼任行政職務，并在企事業(yè)單位中推行行政首長負責制，黨組織主要起保證和監(jiān)督作用。從1986年6月起，鄧小平同志開始集中談到黨政分開的問題，強調(diào)政治體制改革“首先是黨政要分開”[15]。從鄧小平同志提出“黨政分開”的初衷來看，目的是要加強和完善黨的領(lǐng)導，使黨能夠集中精力把方向、謀大事，防止陷入具體的、繁瑣的事務性工作中。1987年6月，國家監(jiān)察部成立，把行政監(jiān)察職能從黨的紀檢系統(tǒng)中分離出來，同年10月，黨的十三大制定了政治體制改革的藍圖，強調(diào)應改革黨的領(lǐng)導制度，調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)，黨委辦事機構(gòu)要少而精，逐步撤銷政府各部門黨組等[14]37。這些舉措，一方面有利于克服黨政不分、以黨代政的矛盾，另一方面也破壞了黨領(lǐng)導政府的組織制度，削弱了黨的領(lǐng)導?？梢哉f，這些認識和改革舉措“是探索性的”[16]230。

（三）改革干部人事制度

針對干部老化、能上不能下、人浮于事、領(lǐng)導干部職務終身制等弊端，加快干部人事制度改革，開始逐步建立干部選拔任用、考核、退休制度。通過設置顧問作為過渡，廢除領(lǐng)導干部職務終身制，逐步建立干部退休制。1980年8月，中共中央、國務院作出《關(guān)于設置顧問的決定》，明確在縣級以上單位設置顧問，并作為一項制度。1982年2月，中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，對老干部離退休年齡作出具體規(guī)定。黨的十二大通過的新黨章明確黨的各級領(lǐng)導干部的職務都不是終身的，因年齡和健康原因不適宜于繼續(xù)擔任工作的，應按規(guī)定“離職休養(yǎng)，或者退休”[13]85;對中央和省級顧問委員會的產(chǎn)生和工作任務等也作了明確。按照黨章規(guī)定，黨的十二大選舉產(chǎn)生由172人組成的中央顧問委員會，使一批老干部有序退出領(lǐng)導崗位，一批年富力強的干部進入中央委員會。另外，為改變干部賞罰不明的現(xiàn)象，還初步建立干部考核制，在縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導干部、地方政府工作部門領(lǐng)導干部和中央、國家機關(guān)司處級領(lǐng)導干部中實施年度工作考核制度。

（四）恢復和加強黨的紀律

在總結(jié)經(jīng)驗教訓中，鄧小平同志認識到“文革”期間“黨的紀律廢弛”是黨不能發(fā)揮應有作用的重要原因，堅持和完善黨的領(lǐng)導，必須“維護黨的紀律”[10]271。黨的十一屆三中全會決定廢止專案機構(gòu)審查干部的方式，恢復中央紀律檢查委員會，明確紀委的根本任務是“維護黨規(guī)黨法”[9]14。黨的十二大通過的新黨章專門設置了“黨的紀律檢查機關(guān)”一章，對各級紀委的主要任務、產(chǎn)生方式等作出規(guī)定，為新時期紀檢機關(guān)開展工作提供了根本制度保障。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于黨的高級領(lǐng)導干部必須帶頭反對生活特殊化、對干部的待遇“制定各種條例”[10]332的要求，先后于1979年11月、1983年5月21日和1984年6月3日，出臺相關(guān)規(guī)定，對高級干部、新任副部長、副省長以上干部和離休干部的生活待遇作出具體規(guī)定。此外，對于改革開放中新出現(xiàn)的違紀問題，如外事活動中鋪張浪費現(xiàn)象、領(lǐng)導干部經(jīng)商辦企和兼職等，中共中央、中央辦公廳及時作出有關(guān)決定或規(guī)定，或發(fā)出通知，專門明確具體的處分規(guī)定。但是，從實際效果來看，這些規(guī)定執(zhí)行得并不好，黨員干部出國違紀、違規(guī)經(jīng)商辦企現(xiàn)象一直屢禁不止。

三、1989—2002年：加強制度建設，完善“黨的領(lǐng)導制度”

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人按照鄧小平同志關(guān)于“聚精會神地抓黨的建設”的要求，糾正片面推行黨政分開的不當做法，以制定黨內(nèi)法規(guī)①為著力點，開創(chuàng)性地出臺了一批黨的領(lǐng)導制度法規(guī)，把黨的領(lǐng)導有關(guān)原則轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范和體制機制，進一步加強了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，有力推進了黨的領(lǐng)導制度科學化、規(guī)范化。

（一）推進民主集中制的規(guī)范化

堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合，把民主集中制作為黨的建設必須堅持的四項基本要求之一，作為黨的“根本組織制度和領(lǐng)導制度”[17]，強化制度建設，推進決策民主化。一方面，健全黨員領(lǐng)導干部民主生活會制度和地方黨委制度。1990年5月，中共中央印發(fā)《關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導干部民主生活會的若干規(guī)定》，首次從內(nèi)容、時間、準備、召開等方面作出具體規(guī)定。此后，針對民主生活會存在的問題，還分別在1997年和2000年，專門出臺意見，要求認真開展批評和自我批評，加強對會議的指導等。1992年10月，黨的十四大通過修改后的黨章，在第一章第八條中規(guī)定黨員領(lǐng)導干部必須參加民主生活會[18]56。1996年4月，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》印發(fā)實施，首次專門對地方黨委領(lǐng)導的內(nèi)容、職責、議事規(guī)則和決策程序等作出規(guī)定。另一方面，建立健全選舉制度和黨員權(quán)利保障制度。先后在1990、1994、1995年，頒布實施《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式保障黨員享有的選舉權(quán)和其他權(quán)利。另外，在黨和國家領(lǐng)導體制上，黨的十四大后，在總結(jié)黨的領(lǐng)導實踐經(jīng)驗教訓的基礎上，逐步形成“黨的總書記、中央軍委主席和國家主席三位一體”[19]的領(lǐng)導體制，有利于保持黨、國家和軍隊領(lǐng)導的一致性，實現(xiàn)黨和國家的長治久安。

（二）完善黨的思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導制度

正式確立黨管干部原則，建立健全黨的思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導制度。一是建立健全在職領(lǐng)導干部學習制度，加強黨的思想領(lǐng)導。黨的十三屆四中全會后不久，中共中央就明確要在縣處級以上黨政領(lǐng)導干部中開展黨的基本理論教育經(jīng)?；⒅贫然?，“干部進黨校學習要制度化、規(guī)范化”[20]1246，建立健全省部級在職領(lǐng)導干部學習制度。1995年9月，《中國共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例》頒布實施，使黨校工作進入規(guī)范化階段。2001年，黨的十五屆六中全會強調(diào)學習制度化是加強學習的有力保證，要建立理論學習領(lǐng)導責任制，建立健全黨委中心組學習制度等[21]2003。二是建立健全干部選拔任用、交流和考核制度，加強黨對干部工作的領(lǐng)導。1989年8月28日，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強黨的建設的通知》，要求堅持黨管干部的原則，“加強對干部工作的領(lǐng)導”“防止干部人事工作中削弱和脫離黨的領(lǐng)導的錯誤傾向”[20]591，這是中共中央文件中首次正式確定“黨管干部”的原則。根據(jù)這一要求，1990年，中共中央印發(fā)《關(guān)于地方黨委向地方國家機關(guān)推薦領(lǐng)導干部的若干規(guī)定》。1995年，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》頒布實施，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對黨政領(lǐng)導干部選拔任用進行規(guī)范。此后，還在1998至2001年間，先后頒布實施黨政領(lǐng)導干部考核、交流、領(lǐng)導班子后備干部和任職試用期暫行規(guī)定，并建立干部監(jiān)督工作督察員制度和干部任前公示制。三是提高機關(guān)、企業(yè)、高等院校、農(nóng)村中黨組織的地位。1989年8月，中共中央明確“黨在企業(yè)的基層組織處于政治核心的地位”，“高等院校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，不再擴大校長負責制的范圍，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部要充分發(fā)揮核心領(lǐng)導作用”[20]595-596。1992年，黨的十四大通過修正的黨章對上述要求予以確認，還恢復“十二大黨章對黨組的規(guī)定”[18]57-58。根據(jù)黨章的新要求，1996至1999年間，先后頒布普通高校、黨和國家機關(guān)、農(nóng)村基層黨組織工作條例。為加強黨對金融工作和央企的領(lǐng)導，成立中共中央金融工作委員會、大型企業(yè)工作委員會（1999年12月撤銷，改為中共中央企業(yè)工作委員會）。

（三）完善從嚴治黨的制度

按照鄧小平同志“整個改革開放過程中都要反對腐敗”的要求，黨的十四大把“從嚴治黨”寫進黨章，大力加強黨風廉政建設，不斷完善從嚴治黨的制度體系。一是健全違紀行為的處分規(guī)定。1989至1996年間，先后出臺中央黨政機關(guān)汽車配備和使用管理、共產(chǎn)黨員違反社會主義道德、在經(jīng)濟方面違法違紀等規(guī)定和辦法。歷時九年，十五易其稿，1997年2月，中共中央印發(fā)實施《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》。這是黨的歷史上首部系統(tǒng)集成的紀律規(guī)范，結(jié)束了長期以來缺少系統(tǒng)、具體、明確紀律依據(jù)的狀態(tài)。二是建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。為加強對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，1993年1月起，中央紀委與監(jiān)察部合署辦公。為加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，1995至2001年間，先后出臺有關(guān)規(guī)定，明確黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報、領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項、省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的具體辦法，探索建立中國特色的官員財產(chǎn)申報制度。為強化紀委監(jiān)督職能，1997年2月4日，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》，以強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導，加強紀委對同級黨委的監(jiān)督。三是建立健全領(lǐng)導干部廉潔自律制度。在注重紀律處分、黨內(nèi)監(jiān)督等他律的同時，還出臺相關(guān)法規(guī)，對領(lǐng)導干部自律提出要求。1995年5月11日，中央紀委出臺意見，明確國有企業(yè)領(lǐng)導干部廉潔自律“四條規(guī)定”的具體實施辦法。1997年3月28日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則（試行）》，首次以準則專門明確廉潔從政要求和禁止事項。四是出臺組織建設、作風建設等相關(guān)規(guī)定，頒布實施發(fā)展黨員工作細則、厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為規(guī)定、實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定等。黨的十五屆六中全會對新世紀加強作風建設制度提出要求，強調(diào)黨的作風方面存在的問題，與“許多方面的制度還不完善”[21]1996有關(guān)，加強和改進黨的作風建設必須推進制度建設。

四、2002—2012年：加強制度創(chuàng)新，健全“黨的領(lǐng)導制度”

黨的十六大后，隨著我國加入世界貿(mào)易組織，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人更加主動地適應經(jīng)濟全球化和社會主義市場經(jīng)濟的新要求，在建設社會主義政治文明和加強黨的執(zhí)政能力建設中，以改革創(chuàng)新精神提高自己，大力推進黨的領(lǐng)導實踐、理論和制度創(chuàng)新，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷改進、完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，把制度建設貫穿在黨的各項建設之中，推進黨的領(lǐng)導制度科學化、制度化、規(guī)范化和程序化。

（一）健全民主集中制

黨的十六大修正后的黨章進一步完善了關(guān)于黨的領(lǐng)導作用和集體領(lǐng)導原則的表述，明確“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各類組織中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用”、“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則”[22]。2009年，黨的十七屆四中全會明確提出要健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系。以保障黨員民主權(quán)利為基礎，實施新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，建立健全保障黨員權(quán)利的具體制度，推進黨內(nèi)民主制度化。建立中央政治局向中央全會、地方黨委常委會定期向全委會報告工作、接受監(jiān)督的制度。制定實施地方黨委委員、紀委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢的辦法。建立黨委新聞發(fā)言人制度，逐步在基層黨組織中推行黨務公開。頒布實施《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，建立健全代表參與重大決策、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法，實現(xiàn)黨代表作用發(fā)揮的常態(tài)化。完善黨委內(nèi)部議事和決策機制，進一步發(fā)揮黨委全體會議作用，推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，促進黨的領(lǐng)導決策科學化和民主化。

（二）深化干部人事制度改革

改革創(chuàng)新領(lǐng)導干部選拔任用制度。2004年4月8日，出臺黨政機關(guān)競爭上崗、黨政領(lǐng)導干部辭職、公開選拔暫行規(guī)定、地方黨委全委會對下一級黨政領(lǐng)導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法，進一步拓寬選人視野。2006年6月10日，頒布實施黨政領(lǐng)導干部職務任期、任職回避、交流工作有關(guān)規(guī)定，使領(lǐng)導干部任期、交流和回避制度進入規(guī)范化階段。出臺《干部教育培訓工作條例（試行）》，修訂實施《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》，對干部教育培訓和黨校工作進行規(guī)范。2006年9月和2010年5月，兩次修訂《領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，把收入申報整合進個人事項報告，進一步完善個人事項報告制度。根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，2006至2009年間，先后出臺意見，明確地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法和考核評價機制。堅持黨管干部、黨管人才原則，2009年和2011年11月，先后出臺規(guī)定，加強對中央企業(yè)、中管金融企業(yè)領(lǐng)導人員的管理。2010年3月11日，專門出臺試行辦法，對地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議、市縣委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查、黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作有關(guān)事項報告等作出具體規(guī)定，進一步健全干部選拔任用監(jiān)督制度。

（三）加強黨內(nèi)監(jiān)督制度

推動黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范化。從1990年3月黨中央提出制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》后，歷時13年，數(shù)易其稿，2003 年 12 月31日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對黨內(nèi)監(jiān)督作出全面規(guī)定，明確集體領(lǐng)導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換等十項具體監(jiān)督制度。根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例的有關(guān)規(guī)定，2005年12月19日，分別出臺暫行辦法和暫行規(guī)定，對誡勉談話和函詢、述職述廉進行規(guī)范。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，開始探索建立干部問責制度。為規(guī)范巡視工作，2004年2月，中央紀委、中央組織部制定實施《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》。隨后，各省、自治區(qū)和直轄市逐步設立巡視機構(gòu)，組建專職巡視隊伍，全面推開巡視工作。2007年10月，巡視制度在黨的十七大正式寫入黨章。2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》頒布實施，全面規(guī)范了巡視的機構(gòu)設置、工作程序、人員管理、紀律與責任等，同年11月，中央巡視工作領(lǐng)導小組成立，并于12月將“中央紀委、中央組織部巡視組”改名為“中央巡視組”。

五、2012至今，堅持制度治黨，確立“黨的領(lǐng)導制度體系”

黨的十八大以來，以習近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，把黨的領(lǐng)導制度建設改革納入全面深化改革的總體部署，把黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入中國特色社會主義法治體系，把黨的領(lǐng)導制度作為國家制度的首要內(nèi)容和根本制度，統(tǒng)籌推進依法治國、制度治黨和依規(guī)治黨，深化黨和國家機構(gòu)改革，更加注重建立制度、完善體系、制度執(zhí)行[23]，強化對各方面制度的系統(tǒng)集成和銜接配套，從而確立起總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導制度體系。

（一）完善黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度

改革開放以來，為克服權(quán)力過分集中的弊端，在健全民主集中制方面，重點是擴大民主，推進民主的制度化。于是，在集中的方面，主要是一些原則性規(guī)定，具體的制度規(guī)范則不多，特別是維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度供給不足?？偨Y(jié)經(jīng)驗教訓，根據(jù)黨的十八大以來的新形勢，以習近平同志為核心的黨中央從機構(gòu)設置和制度規(guī)范同時發(fā)力，進一步完善黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度。一方面，成立領(lǐng)導小組或委員會等決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導機制;另一方面，完善維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度規(guī)范。新制定或修訂的黨內(nèi)法規(guī)，都把做到“兩個維護”、增強“四個意識”或堅持和加強黨的全面領(lǐng)導作為原則性要求。制定實施《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，把“堅決維護黨中央權(quán)威”作為第三條，明確規(guī)定“堅持黨的領(lǐng)導，首先是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導”[24]。2017年10月，黨的十九大把增強“四個意識”“維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導”等內(nèi)容寫進黨章?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[25]還被載入新修訂的憲法總綱第一條，被確認為國家的根本領(lǐng)導制度。黨的十九大剛閉幕不久，《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的若干規(guī)定》實施，明確中央政治局同志要“主動將重大問題報請黨中央研究”“每年向黨中央和總書記書面述職”;中央書記處、中央紀委和全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作等等[26]。2019年2月，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》頒布，進一步加強上級黨組織對下級的領(lǐng)導。此外，還制定或修訂黨組、地方黨委、黨支部、黨的工作機關(guān)、中央委員會工作條例等，推動形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密體系[27]，完善維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度。

（二）健全黨的全面領(lǐng)導制度

完善黨領(lǐng)導國家政權(quán)機構(gòu)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等制度，強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導地位。貫徹落實黨章、憲法規(guī)定，制定或修改有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)和組織、人民團體章程，明確黨領(lǐng)導各方面重要工作和組織的法律地位。修改黨章，以黨內(nèi)根本大法確認“黨是領(lǐng)導一切的”等要求，規(guī)定實行軍委主席負責制。2020年12月，修訂實施《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，明確規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線要在黨的領(lǐng)導下進行。2018年12月28日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》頒布施行，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織全面領(lǐng)導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作。2019年1月，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》出臺，明確要堅持和加強黨對政法工作的絕對領(lǐng)導;6月，《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》頒布實施，規(guī)定要加強黨對宣傳工作的全面領(lǐng)導，加強黨的思想政治領(lǐng)導;8月，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》出臺，明確黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導;10月，《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》頒布實施，規(guī)定黨校（行政學院）工作必須遵循“黨校姓黨”根本原則;12月，修訂實施《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》，專門對機關(guān)黨的政治建設作出規(guī)定，明確要堅持黨的政治領(lǐng)導;12月，《國有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》頒布實施，規(guī)定要把黨的領(lǐng)導融入公司治理的各環(huán)節(jié)。以加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，深化黨和國家機構(gòu)改革，著力從機構(gòu)職能關(guān)系、體制機制、組織基礎和工作體系上加強和完善黨領(lǐng)導國家和社會的制度。

（三）完善全面從嚴治黨制度

堅持依規(guī)治黨，建立健全以黨的政治建設為統(tǒng)領(lǐng)，制定實施《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，健全黨的各方面建設的體制機制。在思想建設上，頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》，修訂實施《干部教育培訓工作條例》;在組織建設上，制定實施《推進領(lǐng)導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》等，實施新修訂的民主生活會若干規(guī)定和黨政領(lǐng)導干部選拔任用、考核工作條例、干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法等，健全黨管干部、選賢任能制度;在作風建設上，實施新修訂的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《機關(guān)團體建設樓堂館所管理條例》等;在黨內(nèi)監(jiān)督制度建設上，兩次修訂巡視工作、紀律處分條例，制定并修訂問責條例，頒布新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》，頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》;在制度建設上，制定實施黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，加強頂層設計，頒布新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性;為增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，出臺《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》，對落實主體責任的原則、內(nèi)容、落實和監(jiān)督追責作出具體規(guī)定。

六、新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系的現(xiàn)實啟示

回顧歷史，可以看出，黨的領(lǐng)導制度體系是在對具體領(lǐng)導制度的改革、建設和完善中逐步形成的，是黨的領(lǐng)導制度“從少到多、從個別到整體的創(chuàng)新過程”[28]，是黨的領(lǐng)導實踐中各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)具體制度的系統(tǒng)集成，經(jīng)歷了一個長期的逐步改進、變遷發(fā)展和內(nèi)生演化的過程。進入新時代，必須深入總結(jié)歷史經(jīng)驗，不斷完善黨的領(lǐng)導制度[29]，使黨的領(lǐng)導制度體系更加科學化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。

（一）堅持正確政治方向

改革開放以來，黨的領(lǐng)導制度建設之所以能夠取得重大進展，根本的原因在于堅持了正確的政治方向，把堅持、加強和完善黨的領(lǐng)導作為出發(fā)點和主要目標。20世紀80年代初，鄧小平同志在提出“黨的領(lǐng)導制度”這一重大命題時，就是著眼于堅持和完善黨的領(lǐng)導，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的制度化。黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人把政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導統(tǒng)一起來，開創(chuàng)性地出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，提高黨組織在國有企業(yè)、學校、事業(yè)單位中的領(lǐng)導地位。黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在加強黨的執(zhí)政能力建設中，把制度建設融入黨的各項建設中，大力推進制度創(chuàng)新，推行黨務公開、票決制、黨代表任期制等，不斷完善黨的領(lǐng)導制度。黨的十八大以來，以習近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人把黨的領(lǐng)導制度作為國家制度和國家治理體系的首要內(nèi)容，作為中國特色社會主義制度的根本制度，在治黨、治國和治軍的統(tǒng)一中推進黨的領(lǐng)導制度建設，堅決糾正了部分地區(qū)和單位黨的領(lǐng)導弱化的錯誤傾向，逐步確立起黨的領(lǐng)導制度體系。進入新時代，必須保持政治定力，堅持正確的政治方向，以黨的政治建設為統(tǒng)領(lǐng)，處理好民主和集中的關(guān)系，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，不斷完善黨的領(lǐng)導制度體系。

（二）一體化推進黨的領(lǐng)導制度改革、建設和執(zhí)行

歷史實踐表明，堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系是一項系統(tǒng)工程，必須堅持制度的立、改、廢、釋和行的統(tǒng)一，把制度改革、建設和執(zhí)行結(jié)合起來，不僅要讓制度更加完善，更要讓靜態(tài)的制度體系動起來，能夠有效運行。其一，必須以制度改革為先導，廢除不符合黨的性質(zhì)、不利于黨的領(lǐng)導的舊制度，堅決克服各種潛規(guī)則，打破舊的體制機制障礙。其二，必須以制度建設為重點，以黨內(nèi)法規(guī)為主要載體，強化制度制定[30]。制度制定過程中，必須堅持務實管用、簡便易行的原則，把中央要求和實際需要結(jié)合起來，突出問題導向，增強針對性和操作性，堅持創(chuàng)新發(fā)展和有機銜接相結(jié)合，使新的制度和已有的制度能夠融會貫通、形成體系，提高黨的領(lǐng)導制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性。當然，制度的規(guī)范化和體系化有一個過程，必須根據(jù)實踐需要不斷進行調(diào)試。其三，必須強化制度執(zhí)行。制定制度，只是制度建設的第一步，只有轉(zhuǎn)化為對黨員干部的實際約束，切實發(fā)揮規(guī)范作用，才是真正的制度，否則就是“稻草人”“橡皮筋”，在制度執(zhí)行的過程中，要堅持領(lǐng)導帶頭，著力提升制度意識，健全問責機制，增強制度權(quán)威，養(yǎng)成制度自覺，同時，針對制度的不足和短板，必須不斷總結(jié)經(jīng)驗，堅持繼承、守正和創(chuàng)新相結(jié)合，對制度進行修訂和完善，方能使制度更加健全。

（三）把黨的領(lǐng)導制度融入國家治理體系

歷史實踐表明，黨的領(lǐng)導制度具有根本性，同國家治理體系緊密相連。作為具有領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨雙重屬性的中國共產(chǎn)黨，不僅要領(lǐng)導自己，還要領(lǐng)導國家政權(quán)和人民群眾。在黨領(lǐng)導的過程中，不可避免地涉及黨和國家、黨和人民、黨和社會以及黨內(nèi)上下級、黨員與組織、全黨與中央的關(guān)系問題。一方面，作為領(lǐng)導黨，中國共產(chǎn)黨要在國家和社會之上，帶領(lǐng)人民群眾前進;另一方面，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨必須牢牢掌握國家政權(quán)，使自己的組織體系進入國家政權(quán)和社會，實現(xiàn)黨的組織對政權(quán)和社會的全覆蓋，從而實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導。可以說，當代我國的國家制度和治理體系中，中國共產(chǎn)黨處于核心位置，是“貫穿其中的骨架”，而黨中央則是其中的“頂梁柱”[16]11。改革開放以來，歷屆黨中央都把黨的領(lǐng)導制度改革放到整個國家制度的改革當中，在經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設等各項改革中推進，在各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的制度改革和設計中完善黨的領(lǐng)導制度，以實現(xiàn)黨對一切工作的領(lǐng)導。實踐也進一步表明，黨的領(lǐng)導制度事關(guān)全局，與中國特色社會主義各領(lǐng)域制度緊密相連，直接關(guān)系著改革的方向和國家的性質(zhì)，具有統(tǒng)領(lǐng)作用。進入新時代，必須適應黨的領(lǐng)導制度的根本性要求，加強頂層設計，把黨的領(lǐng)導制度放在中國特色社會主義制度和國家治理體系的首要位置，在中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各項制度中，充分反映和體現(xiàn)黨的領(lǐng)導，以彰顯黨的領(lǐng)導作為中國特色社會主義最本質(zhì)特征、最大制度優(yōu)勢的根本要求，不斷完善黨的領(lǐng)導制度體系。

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（責任編輯：易曉艷）