“緊日子”新形勢下基層央行內(nèi)部審計履職路徑探析

龔書瑩

【摘 要】基層央行內(nèi)審部門應(yīng)“審勢度事”，及時適應(yīng)新形勢變化，準確把握上級行關(guān)于“過緊日子”的相關(guān)要求，結(jié)合審計任務(wù)及時調(diào)整審計重點，不斷落實監(jiān)督職責，更好發(fā)揮內(nèi)部審計在推動提高央行治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

【關(guān)鍵詞】緊日子;基層央行;內(nèi)部審計

一、背景

2019年“兩會”期間習近平總書記指出“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子，這是我們黨的宗旨和性質(zhì)所決定的”，隨后全國財政工作會議明確要堅決落實習總書記過緊日子要求，開源節(jié)流、增收節(jié)支、精打細算，執(zhí)守簡樸、力戒浮華，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)。2020年，突如其來的新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了前所未有的沖擊，預(yù)算收支矛盾加劇，黨中央、國務(wù)院明確要求各部門必須真正過緊日子，各項支出務(wù)必精打細算，講求績效。這些僅僅是過“緊日子”的開始，預(yù)算資金壓減的趨勢將在未來幾年持續(xù)存在，過“緊日子”也將成為各部門長期面臨的新形勢。

二、央行政策解讀

2020年6月，中國人民銀行銀行辦公廳印發(fā)了《關(guān)于嚴把關(guān)口落實落細過緊日子要求的通知》，要求人民銀行系統(tǒng)各級機構(gòu)必須貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于真正過緊日子的決策部署，結(jié)合人民銀行實際情況和推動創(chuàng)建“讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關(guān)”工作，落實落細過緊日子各項要求，全面推動預(yù)算資金提質(zhì)增效。具體措施有：

1.提高政治站位，牢固樹立過緊日子思想。

嚴格貫徹落實黨中央決策部署，增強“過緊日子”的政治自覺、思想自覺、行動自覺。圍繞做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務(wù)，高質(zhì)量管好用好財務(wù)資源，確保各項工作任務(wù)責任不減、力度不減、成效不減。將過緊日子和全面從嚴治黨結(jié)合起來，加強和改進作風，落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，嚴肅財經(jīng)紀律，層層壓實責任，嚴格執(zhí)行標準。

2.精打細算，落實落細過緊日子各項要求。

（1）強化預(yù)算剛性約束。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障重點支出，壓減一般性支出。加強預(yù)算執(zhí)行管理，從嚴控制預(yù)算調(diào)整。加強采購管理，降低采購成本，嚴格控制單一來源采購，提高競爭性采購的比重。嚴格執(zhí)行預(yù)決算公開規(guī)定，穩(wěn)步推進財務(wù)透明度建設(shè)。

（2）保障重點領(lǐng)域支出。優(yōu)先保障重大改革、重要政策和重點項目，做到保剛性支出、保有效運轉(zhuǎn)、保重點支出。做好與當前預(yù)算已執(zhí)行部分的銜接，加強項目庫管理，嚴格審核項目必要性和合理性，整合和減少小、散項目，按照輕重緩急原則進行項目排序。

（3）大力壓減一般性支出。全面梳理費用支出，重點壓減一般性支出，對無實質(zhì)內(nèi)容、可暫緩實施或無法開展的支出事項，要堅決予以取消。研究分析近年公用經(jīng)費和項目支出的費用結(jié)構(gòu)、規(guī)律和特點，動態(tài)調(diào)整預(yù)算定額標準，確保一般性支出應(yīng)壓盡壓、可壓盡壓。

（4）嚴控各類支出標準。大力精簡一般公務(wù)活動，統(tǒng)籌開展各類業(yè)務(wù)條線宣傳，進一步加強協(xié)調(diào)整合，積極采用視頻、電視電話、網(wǎng)絡(luò)等方式開展，努力節(jié)約日常經(jīng)費開支。加強支出審核，從嚴從緊控制支出。

（5）提高資源使用效益。加強年度預(yù)算資金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、專項資金管理，加強全口徑預(yù)算監(jiān)控。結(jié)合不動產(chǎn)清理規(guī)范工作，完善共享共用和調(diào)劑機制。落實公務(wù)用車制度改革工作、加強對能源和辦公設(shè)施用品的節(jié)約集約利用、持續(xù)推動信息系統(tǒng)整合和資源共享，提高信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)運維效率。

3.講求績效，全面推動預(yù)算資金提質(zhì)增效。

（1）全面加強績效管理。開展整體支出績效評價試點，將預(yù)算績效管理范圍從項目支出拓展到所有預(yù)算資金，延伸至基層單位和資金使用終端，推動提升預(yù)算管理水平和政策實施效果。

（2）增強績效目標約束。建立“績效目標認領(lǐng)制”，按照“誰申請資金、誰設(shè)定目標”的原則，結(jié)合業(yè)務(wù)規(guī)劃、歷史數(shù)據(jù)、內(nèi)外部檢查整改建議等，合理設(shè)置績效目標，提升績效目標質(zhì)量。

（3）提升績效監(jiān)控與評價的質(zhì)量。穩(wěn)步推進預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”，突出結(jié)果導向，全面衡量項目的產(chǎn)出和效果，將業(yè)績考核結(jié)果、內(nèi)外部檢查發(fā)現(xiàn)的績效相關(guān)問題在評價中予以反映。

三、“緊日子”新形勢下基層央行內(nèi)審部門職能轉(zhuǎn)換及工作重點的變化

“緊日子”新形勢下的最大特點是預(yù)算資金的持續(xù)壓減，但人民銀行的法定職責義務(wù)卻沒有減少，對于完全依靠中央財政預(yù)算和上級行撥款的人民銀行而言，資金缺口將陸續(xù)出現(xiàn)乃至越來越大。因此，按照黨中央和上級行要求，過好“緊日子”，基本的管理思路是“開源節(jié)流”和“提質(zhì)增效”。因此，按照這個思想，作為基層央行內(nèi)部審計部門應(yīng)在工作中關(guān)注以下重點：

1.持續(xù)開展預(yù)算管理審計，更加關(guān)注全面績效。

對于基層央行內(nèi)審部門而言，要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，力爭建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，其主要任務(wù)在于推動各部門、各單位樹立績效意識、落實預(yù)算績效工作。人民銀行各級內(nèi)審部門應(yīng)通過開展預(yù)算管理審計，關(guān)注各部門、各單位在預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算績效組織管理情況、預(yù)算績效目標設(shè)定情況、項目支出績效自評情況、績效評價及結(jié)果應(yīng)用情況。重點關(guān)注：一是績效目標設(shè)置情況。目標設(shè)定是否符合“細化量化、合理可行”的要求，是否與業(yè)務(wù)規(guī)劃相吻合，是否能準確反映本單位重點工作;設(shè)定依據(jù)是否充分，是否經(jīng)過調(diào)研論證，是否符合客觀實際，是否與資金量相匹配;是否可細化為具體的績效指標，績效指標是否科學、合理。二是績效目標評價情況?？冃繕送瓿汕闆r自評時是否覆蓋所有支出，是否如實反映績效目標實現(xiàn)情況，是否對未完成的預(yù)算績效目標及指標的原因進行合理性分析;自評結(jié)果是否真實、準確、客觀。

2.深入開展經(jīng)濟責任審計，更加突出厲行節(jié)約。

十八大以來，堅持厲行節(jié)約反對浪費是各單位作風和形象方面的明確要求，在新形勢下“勒緊腰帶”也是基層央行“過日子”的現(xiàn)實選擇。近年來，人民銀行各級單位對機關(guān)經(jīng)費管理、差旅管理、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房等都做出了全面規(guī)范，且與中央八項規(guī)定精神緊密相聯(lián)。各級內(nèi)審部門應(yīng)通過開展任中經(jīng)濟責任審計和離任審計，關(guān)注人民銀行各單位及各級領(lǐng)導干部貫徹落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，全面嚴肅財經(jīng)紀律和過緊日子要求的落實情況，關(guān)注預(yù)算資金、業(yè)務(wù)專項資金和其他收入執(zhí)行的規(guī)范性，揭示各類違反財經(jīng)紀律問題。

從近年的審計情況來看，基層人民銀行厲行節(jié)約的意識已經(jīng)樹立，故意違規(guī)的問題大為減少，當前基層行內(nèi)審部門的審計重點應(yīng)強調(diào)防止出現(xiàn)“疲勞綜合癥”，避免違反八項規(guī)定問題回彈。按照上級行“過緊日子”的要求，當前審計重點關(guān)注：在“車改”過程中是否出現(xiàn)變相增加保留車輛;是否在會議費、培訓費等科目中列支、轉(zhuǎn)移、隱匿其他費用;是否在國內(nèi)公務(wù)接待中報銷各類煙、酒等費用;是否嚴格落實“收支兩條線”的要求，有無截留、坐收坐支、挪用等現(xiàn)象;專項資金是否?？顚Ｓ?、是否存在多頭管理、是否存在擴大開支范圍、超標準支出、彌補預(yù)算內(nèi)資金等情況;租賃收入、政府撥補資金等其他收入是否依法合規(guī)管理使用。

3.查深查透各類項目支出，更加強調(diào)?？顚Ｓ谩?/p>

“過緊日子”新形勢下，資金如要發(fā)揮更大的效益，就要遵守各自的支出秩序，各負其責。要將項目支出與一般性支出區(qū)分開來，更加關(guān)注項目支出和管理過程中有關(guān)制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，更加強調(diào)預(yù)算的管理效率。人民銀行項目經(jīng)費按照屬性區(qū)分，分為行政事業(yè)類支出和基本建設(shè)類支出，近年來隨著基本支出預(yù)算收緊，一些單位出現(xiàn)“項目經(jīng)費基本化”的趨勢，基層央行內(nèi)審部門審計行政事業(yè)類支出時尤其要關(guān)注經(jīng)常性經(jīng)費，如貨幣發(fā)行費、反假貨幣經(jīng)費、電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費等，避免出現(xiàn)將項目支出視作基本支出的補充和補償，擠占挪用項目經(jīng)費、超范圍列支項目經(jīng)費等問題。審計基本建設(shè)類支出時應(yīng)注意其具有投資大、周期長的特點，新形勢下審計中應(yīng)更加關(guān)注工程項目推進的效率和建設(shè)資金使用的效益。工程效率方面，審計中重點關(guān)注工程項目是否按照可行性研究和初步設(shè)計批復的建設(shè)計劃進行，對于延期時間較長甚至處于停滯狀態(tài)的項目要進一步了解原因，并針對不同原因提出審計整改意見。資金效益方面，審計應(yīng)重點關(guān)注基建項目的預(yù)算執(zhí)行進度，檢查財政資金長期結(jié)轉(zhuǎn)的原因和合理性，重點關(guān)注是否存在不及時上繳結(jié)余資金或違規(guī)使用結(jié)余資金建設(shè)概算外內(nèi)容的問題。

4.扎實做好調(diào)查、咨詢、服務(wù)，更加重視使用效益。

目前，人民銀行部分資產(chǎn)存在長期閑置或超標準配置等現(xiàn)象，在過“緊日子”的新形勢下必須探索建立本單位長期利益的資產(chǎn)協(xié)調(diào)共用機制，加大共享調(diào)劑力度，切實盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率?；鶎友胄懈骷墐?nèi)審部門應(yīng)通過開展調(diào)查、咨詢、服務(wù)等工作充分了解目前單位閑置資產(chǎn)的使用及管理情況，尤其是重要資產(chǎn)如房產(chǎn)、車輛等情況。目前，出租是解決資產(chǎn)閑置、提高資產(chǎn)使用效益的有效方式，但這些資產(chǎn)的出租出借行為需按照資質(zhì)報上級行有關(guān)部門批準，審批流程和周期較長，而未批先租又面臨政策性風險，在目前“過緊日子”的新形勢下，各級審計應(yīng)幫助資產(chǎn)管理部門共同尋求既不違反政策規(guī)定又強調(diào)資產(chǎn)使用效益的辦法和手段，共同促進閑置資產(chǎn)的配置、使用、處置、盤活，強化效益觀念，使資產(chǎn)使用收入成為基層行其他收入的重要補充。

5.強調(diào)風險管理和內(nèi)部控制，更加兼顧制度效率。

內(nèi)部控制和風險管理都是人民銀行的重要管理活動，是基層央行單位治理的基石，也是各級內(nèi)審部門的重要的制度安排。2013年，人總行辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財政部關(guān)于印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知》（銀辦發(fā)〔2013〕199號），將內(nèi)部控制的基本原理與人民銀行實際相結(jié)合，梳理了業(yè)務(wù)流程，瞄準了內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，將制衡機制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，對加強內(nèi)部管理具有重要的指導價值。2018年，人民銀行內(nèi)審司下發(fā)了《內(nèi)審部門風險評估工作管理辦法》（銀內(nèi)審發(fā)〔2018〕23號），要求各級內(nèi)審部門探索通過風險評估系統(tǒng)的方式對全轄各機構(gòu)、各業(yè)務(wù)單元、各業(yè)務(wù)職能開展風險評估?；鶎尤嗣胥y行應(yīng)當從單位實際情況入手，將內(nèi)部控制、風險評估與單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、風險水平、經(jīng)濟活動特點以及內(nèi)外環(huán)境等相結(jié)合，才能取得理想的控制效果。“過緊日子”的新形勢下，基層央行內(nèi)審部門應(yīng)加強對內(nèi)控規(guī)范和風險評估的學習，吃透文件精神，準確把握其內(nèi)涵和要點，在審計實踐中既要評估單位內(nèi)控制度存在的風險，也要關(guān)注內(nèi)控制度執(zhí)行的效率，促進單位建立健全符合有關(guān)規(guī)定、貼合單位實際的制度體系，真正將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

四、“緊日子”新形勢下基層央行內(nèi)審部門工作的新要求

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理體系當中依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的一項制度安排。內(nèi)部審計肩負著全方位監(jiān)督本單位經(jīng)濟運行的重要職責，是人民銀行經(jīng)濟決策科學化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風險防控常態(tài)化的重要制度保障?！斑^緊日子”形勢下，基層央行內(nèi)部審計部門應(yīng)切實履行監(jiān)督職能，推動國家“過緊日子”相關(guān)要求在本單位的有效落實，實現(xiàn)審計價值;同時，帶頭落實過“緊日子”的要求，在保證審計質(zhì)量的前提下厲行勤儉節(jié)約、降低審計成本，提高審計效能。具體可從以下四個方面入手：

1.依法審計，強化規(guī)范審計理念。

強化依法審計，是適應(yīng)“緊日子”新形勢的客觀要求，堅持依法并規(guī)范審計，才能更好地履行內(nèi)部審計職責。首先，審計應(yīng)始終堅持合法合規(guī)開展，不斷提高自覺遵法、模范守法的能力和水平，切實規(guī)范審計取證、事實確認、審計處理、審計整改等行為，明確各環(huán)節(jié)責任，強化審計過程控制，使審計結(jié)果經(jīng)得起各方面檢驗。其次，要以質(zhì)量為前提，嚴格項目流程質(zhì)量把關(guān)，合理規(guī)劃年度審計項目，2020年，人行南昌中支印發(fā)了《江西省人民銀行系統(tǒng)內(nèi)審項目全過程質(zhì)量控制辦法》，從項目準備、現(xiàn)場實施、審計報告、后續(xù)階段等環(huán)節(jié)對內(nèi)部審計工作流程進行了全面梳理規(guī)范，將依法審計、規(guī)范審計的理念應(yīng)用到審計實踐，對全省內(nèi)審系統(tǒng)今后開展內(nèi)部審計工作具有重要指導意義。

2.切實整改，敢于揭示并解決問題。

首先，要通過設(shè)定審計發(fā)現(xiàn)問題整改分類定性標準、建立審計發(fā)現(xiàn)問題整改巡查回訪機制和全程跟蹤評價機制不斷實現(xiàn)整改落實到人、責任到崗，探索建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項共同實施、委托整改問責共同落實的審計發(fā)現(xiàn)問題聯(lián)動整改機制。其次，要注重堅持從歷史性、全面性、客觀性角度看待審計發(fā)現(xiàn)問題，讓審計評價更客觀、問題定性更準確。面對違法違紀問題要有敢于擔當、敢于碰硬、敢于揭示問題的精神，對于明顯違反“緊日子”要求的行為要堅決提出審計整改意見，并依據(jù)問題臺賬和責任清單督促被審計單位和對象限期整改。

3.創(chuàng)新方式，提高內(nèi)部審計效能。

首先，要注重優(yōu)化審計資源配置，做到科學規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極探索融合式審計開展方式，結(jié)合實際情況整合開展預(yù)算管理審計、經(jīng)濟責任審計、專項審計、審計調(diào)查等各類審計項目，努力做到“多項一審”、“一審多果”、“一果多用”，做好內(nèi)部審計項目、內(nèi)部審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，進一步提升內(nèi)審成果運用的質(zhì)量和層次。其次，要結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點，積極創(chuàng)新內(nèi)部審計方式方法，加強審計信息化建設(shè)，綜合運用現(xiàn)場審計和非現(xiàn)場審計方式，提升內(nèi)部審計監(jiān)督的效能。

4.加強內(nèi)部審計結(jié)果的運用。

首先，要拓展審計成果運用渠道，發(fā)揮大監(jiān)督機制的合力，不斷推動將審計結(jié)果和審計問題整改情況作為考核、任免、獎懲干部以及相關(guān)決策的重要依據(jù)，并加強內(nèi)部審計與紀檢、巡察、辦公室、組織人事等部門的溝通協(xié)作，建立信息共享、結(jié)果共用等機制，對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題和責任人，移交紀檢監(jiān)察追責，或由人事部門做出組織處理。其次，要對一些普遍性、苗頭性、傾向性問題及時開展風險提示，督促各級加強防范，促進依法履職，努力實現(xiàn)提示一個、觸動一片、影響一方的效果，并通過開展編寫案例、綜合分析、業(yè)務(wù)調(diào)研，等多種形式推介工作成果，擴大交流，提升工作影響力，不斷提高內(nèi)審工作質(zhì)效，促進內(nèi)審履職發(fā)展水平提檔進位。

（作者單位：中國人民銀行新余市中心支行）