地方土地收儲工作中存在問題探討

劉波　胡海波

【摘要】在我國土地儲備制度開始試點后，國內(nèi)相關(guān)學者對土地儲備工作進行了較為深入的研究。近年來，這方面的研究逐漸由理論研究擴展到以經(jīng)驗總結(jié)為主的實踐性研究，研究方法上也由定性研究為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远垦芯繛橹?。鑒于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展上的不均衡，多元化的地方土地收儲實踐應(yīng)該得到進一步的關(guān)注和深入研究。為此，本文分析了我國目前地方土地收儲中存在的問題，以期為土地收儲制度的進一步完善提供參考。

【關(guān)鍵詞】地方土地;收儲工作;問題

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.034

1、地方土地收儲工作中存在問題

1.1城市建設(shè)中城市規(guī)劃與土地儲備工作脫節(jié)

土地資源的保護與開發(fā)是規(guī)劃得以保證的物質(zhì)基礎(chǔ)，而城市規(guī)劃則是土地儲備制度的運作基礎(chǔ)，是土地儲備資源的保障性依據(jù)。在實際工作中，城市規(guī)劃必須具有一定的前瞻性和全局性，而土地儲備工作較為具體，現(xiàn)實性較強。一些地方土地儲備的規(guī)劃工作缺乏以城市規(guī)劃作為指導，造成土地儲備的低效，無法充分發(fā)揮土地資源的效益。而城市規(guī)劃如果缺乏前瞻性，則無法及時有效引導和控制土地儲備，進行土地資源的有效配置，從而無法充分保障土地資源的最大化收益。

1.2土地儲備潛力的評價缺乏科學性

土地收儲工作與一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量、地理區(qū)位、自然環(huán)境等都有著密切的關(guān)系。缺乏對收儲地區(qū)的了解，是近年土地收儲實踐工作暴露出來的一個普遍性問題。地方土地收儲項目決策失誤通常會造成較大的地方性金融風險，同時也可能會造成地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃相悖的局面。如何使城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與城市擴張方向一致，有學者提出采用城市擴張強度指標代替產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地儲備產(chǎn)生的吸引力，再結(jié)合城市產(chǎn)城融合發(fā)展實際綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及各類設(shè)施對土地儲備的影響，為城市土地收儲評價研究提供一個可借鑒的方案。

1.3土地供應(yīng)周期長，商住用地比例低

受到土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的限制，以及農(nóng)村居民點用地實際潛力縮減的影響，大部分地塊在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)前，須先進行規(guī)劃調(diào)整（修改），使其具備報批條件。這延長了土地供應(yīng)的周期，增加了前期投入的隱性成本。此外，受城市總體規(guī)劃限制，崇左市本級收儲的第一期自治區(qū)本級國有土地規(guī)劃用途比例與自治區(qū)提出的4∶3∶3（即40%為商住用地，30%為工業(yè)用地，30%為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地）還存在較大差距，其中商住用地比例遠低于收儲盤活設(shè)計之初確定的目標。

2、提高地方土地收儲的建議

2.1調(diào)整機構(gòu)和職能設(shè)置，實現(xiàn)市級政府對土地資源的調(diào)控和統(tǒng)籌

充分發(fā)揮政府調(diào)控土地市場的主導作用，通過統(tǒng)一的土地“儲備權(quán)”和“供應(yīng)權(quán)”，對全市土地資源實行強力調(diào)控和統(tǒng)一配置，實現(xiàn)城市用地科學布局、基礎(chǔ)設(shè)施全面配套、招商引資項目高效落地，推動城市規(guī)劃建設(shè)“一張藍圖”落地。機構(gòu)改革后，切實抓好規(guī)劃、土地全市統(tǒng)籌和管理。土地儲備中心作為市唯一的土地儲備機構(gòu)，實施土地統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一運作。建議組建土地發(fā)展集團有限公司，具體實施儲備土地前期開發(fā)相關(guān)工作。通過實施土地儲備、開發(fā)、整理和經(jīng)營，利用土地政策開展投融資和資本運作，提高政府土地出讓收益，為重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點工程項目建設(shè)籌集資金。

2.2科學制定收儲盤活資金使用計劃

充分考慮供應(yīng)前期和供應(yīng)環(huán)節(jié)中的各類影響因素，合理進行收儲成本與盤活收益間的盈虧分析。結(jié)合自治區(qū)本級國有土地所在地方整體經(jīng)濟社會發(fā)展實際狀況，對資金投入和產(chǎn)出進行類比測算和綜合評價。同時，構(gòu)建良好的資金生態(tài)循環(huán)體系，發(fā)揮商住用地的土地價格優(yōu)勢，帶動其他用地，整合多方資源，加快完善擬盤活地塊自身和周邊的配套設(shè)施，優(yōu)化營商環(huán)境，為加快提升土地價值創(chuàng)造條件。

2.3結(jié)合國土空間規(guī)劃編制進度

在制定和分解下達規(guī)劃期建設(shè)用地總規(guī)模時，將自治區(qū)本級國有土地與地方城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模一并納入規(guī)劃范圍，合理安排規(guī)劃用途比例，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局。根據(jù)地塊分布具體情況，結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標，打造產(chǎn)業(yè)相對集中、城鎮(zhèn)化布局相對合理的商業(yè)群，激發(fā)偏遠地區(qū)自治區(qū)本級國有土地的開發(fā)潛力，培育土地市場。同時，要充分發(fā)揮現(xiàn)有規(guī)劃的調(diào)控指導作用，以化零為整、物盡其用的方式將規(guī)劃期節(jié)余的新增建設(shè)用地規(guī)模集中調(diào)整用于自治區(qū)本級國有土地和中心城區(qū)相鄰區(qū)域，并優(yōu)先引導投資項目用地在自治區(qū)本級國有土地及其與中心城區(qū)相鄰區(qū)域選址，以點帶面，輻射化提升兩者間的綜合地價水平。

2.4規(guī)范土地儲備資金使用管理

新增土地儲備項目所需資金，嚴格按規(guī)定納入政府預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入、地方政府儲備債券和其他財政資金中統(tǒng)籌安排。市土地儲備中心依照年度儲備計劃和資金預算，實行“?？顚Ｓ谩㈨椖抗芾?、分期撥付”，由各市級平臺、區(qū)政府及濟南土地發(fā)展集團具體實施各項目區(qū)內(nèi)土地開發(fā)整理。土地儲備資金按照項目進度分期撥付，各市級平臺、區(qū)政府投資熟化的項目，按照原定收益分成政策執(zhí)行;土地發(fā)展集團負責熟化的項目，土地出讓后，扣除熟化成本和給予所在區(qū)適當獎勵外，土地收益全部納入市級財政。

2.5建立事權(quán)財權(quán)相匹配的土地出讓收入分配體制

制定合理的獎勵機制，調(diào)動各級積極性。土地儲備開發(fā)整理項目以使用市級土地儲備資金為主，各區(qū)政府也可出資參與項目實施。使用市級土地儲備資金實施的土地儲備項目，項目完成并供應(yīng)土地后，給予項目所在區(qū)政府土地出讓收益一定比例的資金獎勵。各地土地發(fā)展集團成立，并且發(fā)展壯大后，市級平臺、區(qū)政府平臺逐漸剝離原有的土地熟化職能，與濟南土地發(fā)展集團成立合資公司，在保證市級財政收益不低于現(xiàn)行收益水平的前提下，依據(jù)出資比例分配收益。

結(jié)語：

總之，當前土地收儲工作在管理機制、運行模式、配套政策等方面，還存在一些問題，一定程度上影響了土地資源的合理配置。因此需要針對這些問題提出有效的解決措施，從而有效的提高地方土地收儲工作的效率和質(zhì)量。

參考文獻：

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