激勵視角下公務(wù)員的公共服務(wù)動機提升策略

張琳 和悅

摘 要：如何優(yōu)化公務(wù)員的公共服務(wù)動機是近年來學(xué)術(shù)界的一大熱議話題，也是政府工作重點?；诩钜暯牵崂砉珓?wù)員公共服務(wù)動機的內(nèi)在邏輯后發(fā)現(xiàn)，由于公務(wù)員個人及政府組織管理方面等原因，使得公務(wù)員難免存在個體本位觀念濃厚、公共服務(wù)動機意識淡薄且逐漸被不公感消耗等問題。針對以上問題，我國應(yīng)從工資福利、考核獎懲以及培訓(xùn)開發(fā)方面激發(fā)公務(wù)員的“利他精神”，喚醒新時代公務(wù)員的公共服務(wù)精神，形成完善公務(wù)員公共服務(wù)動機的長效激勵。

關(guān)鍵詞：激勵 公務(wù)員 公共服務(wù)動機

中圖分類號：F240

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）01-012-03

十九大報告提出我國要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍，打造一個高質(zhì)量、創(chuàng)新型的公務(wù)員團隊，而作為公務(wù)員內(nèi)心的重要動機——公共服務(wù)動機就顯得尤為重要。公共服務(wù)動機能夠影響公務(wù)員公職行為，甚至影響公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。具有較高公共服務(wù)動機的公務(wù)員的工作滿意度、參與政策的積極性和工作績效也較高，組織公民行為和親社會行為較為頻繁，而具有較低公共服務(wù)動機的公務(wù)員反之。所以，為了提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及積極響應(yīng)政府打造專業(yè)化公務(wù)員人才隊伍的政策號召，目前最迫切的任務(wù)就是利用各種激勵措施進一步提升公務(wù)員的公共服務(wù)動機，形成公務(wù)員的長效激勵，推進公共部門人力資源管理發(fā)展。

一、公共服務(wù)動機與激勵

（一）公共服務(wù)動機

動機問題是公共管理領(lǐng)域值得深入研究的三大主題之一，公共管理領(lǐng)域中公職人員存在一種顯著的內(nèi)在驅(qū)動力——公共服務(wù)動機。Perry和Wise認為公共服務(wù)動機是個人對根植于公共組織中的重要目標作出敏感反應(yīng)的心理傾向，將公共服務(wù)動機具體分為理性的、規(guī)范的和情感的動機。Rainy認為公共服務(wù)動機是一個多重概念，每個個體的公共服務(wù)動機之間存在差異，隨后Gene等人證實了這一設(shè)想，并提出了樂善好施者、共產(chǎn)主義者、愛國者、人道主義者這四個導(dǎo)向，均體現(xiàn)著強烈的從事公共服務(wù)的愿望?？梢?，公共服務(wù)動機是指個體具有的一種關(guān)心社會公共事務(wù)、樂于為社會公益事業(yè)或人類的共同利益而付出努力的驅(qū)動力。Perry在大量研究基礎(chǔ)上，提出公共服務(wù)動機是由四個維度組成，即渴望參與制定政策、對公共利益的承諾、公民同情心和自我犧牲精神。本文分析發(fā)現(xiàn)這四個維度與激勵均呈正相關(guān)性，這一發(fā)現(xiàn)也說明了從激勵視角下研究公務(wù)員公共服務(wù)動機問題、原因分析以及提升策略的可行性。

（二）激勵

激勵是指組織通過設(shè)置適當?shù)膬?nèi)外部的獎懲措施，最大化地調(diào)動組織成員工作積極性和責(zé)任感，以引導(dǎo)規(guī)范組織成員行為，最終得以實現(xiàn)個人目標及組織目標的過程。公務(wù)員激勵是指政府設(shè)法創(chuàng)造條件滿足公務(wù)員的需求，以引導(dǎo)公務(wù)員正確的價值觀念和規(guī)范其行為方式，激發(fā)其積極性，使之產(chǎn)生實現(xiàn)公共組織或公共機構(gòu)目標的特定行為。這一過程包括獎懲、考核、培訓(xùn)、工資福利、競爭辭退、職業(yè)發(fā)展等環(huán)節(jié)。

在組織管理學(xué)中，Barnard首先提出了“誘因”這一概念，并將其具體劃分為物質(zhì)誘因和非物質(zhì)誘因，這里的“誘因”其實相當于“激勵”。籍此，我們可以將“激勵”分成物質(zhì)激勵和非物質(zhì)激勵。物質(zhì)激勵是指金錢方面的激勵，比如為公務(wù)員發(fā)放薪資和福利，與外部動力有關(guān);非物質(zhì)激勵是指采取貨幣之外的方式，與內(nèi)部動力有關(guān)。而且，非物質(zhì)激勵中的參與重要決策、同情心和責(zé)任感都和公共服務(wù)動機直接相關(guān)，是公共服務(wù)動機的維度。

（三）激勵與公務(wù)員公共服務(wù)動機的相關(guān)性分析

在分析激勵與Perry提出的公共服務(wù)動機四個維度的關(guān)系時，發(fā)現(xiàn)激勵與這四個維度的關(guān)系均呈顯著正相關(guān)性。這種相關(guān)性能夠說明，基于激勵視角來提升公務(wù)員公共服務(wù)動機具有一定可行性。

公共服務(wù)動機的維度之一：渴望參與制定政策，可通過物質(zhì)激勵和非物質(zhì)激勵兩方面來達成，體現(xiàn)其有機結(jié)合。而與該維度相比，其余三個維度，即公共利益承諾、同情心和自我犧牲精神的達成則更多強調(diào)非物質(zhì)方面的激勵。因為達成這三個維度需要一定的思想境界，非物質(zhì)激勵對此更為有效。因此，本文將這四個維度整合為兩個方面：

1.渴望參與制定政策維度。美國心理學(xué)家威廉·詹姆士的某項研究表明，在心理學(xué)領(lǐng)域，人的內(nèi)在動機是需要被激發(fā)的，通常在工作中，人們只需要發(fā)揮20%～30%的能力就足以應(yīng)付日常工作。然而，當人們的內(nèi)在動機成功被激發(fā)，那么其能力便可發(fā)揮到80%～90%。同樣地，在公共管理學(xué)領(lǐng)域，可以通過物質(zhì)激勵手段成功激發(fā)公務(wù)員的公共服務(wù)動機，使得公務(wù)員參與政策制定的工作能力發(fā)揮到80%～90%。此時，公務(wù)員會因為自己的能力得到提升（提升了50%～70%），自身的成就需求和自我實現(xiàn)需求得到極大滿足，從非物質(zhì)激勵方面再次調(diào)動了公務(wù)員的工作積極性，使其更加渴望且愿意主動參與公共政策的制定過程。由此產(chǎn)生了一種良性循環(huán)模式（如圖1所示）。

2.其他維度。其他維度，即公共利益承諾、公民同情心和自我犧牲精神。首先，根據(jù)豪斯的路徑——目標理論，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)提供必需的指導(dǎo)或支持來確保員工的個人目標與群體或組織的目標兼容，在公務(wù)員團隊中領(lǐng)導(dǎo)層也應(yīng)引導(dǎo)公務(wù)員的個人目標朝組織希望的方向發(fā)展，使公務(wù)員將提供公共服務(wù)看成是“人民公仆”的責(zé)任和使命，全心全意為人民謀福利，以提升其公共利益的承諾度。其次，在日常的人力資源管理活動中，可以通過行政倫理培訓(xùn)等學(xué)習(xí)交流活動，持續(xù)培養(yǎng)公務(wù)員關(guān)心弱勢群體、彼此愛護之心，以增強公務(wù)員的公民同情心。最后，通過樹立榜樣，如“學(xué)習(xí)雷鋒好榜樣”和頒發(fā)榮譽頭銜，如“最美逆行者”等非物質(zhì)激勵的方法鼓勵公務(wù)員多向社會付出而不是索取，以提高其自我犧牲精神。

綜上所述，公共服務(wù)動機四個維度的全面達成不僅需要物質(zhì)激勵，也需要非物質(zhì)方面的激勵措施，單獨使用其中任意一種激勵方式都是欠妥當?shù)摹?/p>

二、激勵視角下公務(wù)員公共服務(wù)動機的問題

公務(wù)員的激勵實踐中，不論是非物質(zhì)激勵，還是物質(zhì)激勵方面均缺乏完善的科學(xué)體系，存在激勵不足和激勵偏差等問題。這種激勵不足與激勵偏差造成了公務(wù)員公共服務(wù)動機方面出現(xiàn)各種問題，削弱其公共精神和利他精神。

（一）個體本位觀念濃厚

我國社會現(xiàn)在正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)變的階段，對外開放和市場經(jīng)濟正在沖擊著中國傳統(tǒng)價值觀念。隨著現(xiàn)代化價值觀念的不斷沖擊，在我國公務(wù)員群體中出現(xiàn)了“個體本位”的觀念，公務(wù)員越來越以個人為中心，過多注重個人價值。周俊芳學(xué)者對一部分基層公務(wù)員進行相關(guān)問卷調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)研群體中，只有35%的公務(wù)員愿意為公共服務(wù)不求回報地奉獻，51%的公務(wù)員對志愿奉獻精神表示認同。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，有很大一部分公務(wù)員很難做到以“社會為本位”，而片面地強調(diào)競爭意識和物質(zhì)利益意識?？梢?，有很大一部分公務(wù)員十分“利己”，缺乏“利他”精神。

（二）公共服務(wù)意識淡薄

服務(wù)型政府要求公務(wù)員在執(zhí)行公共服務(wù)的過程中能夠自覺維護公共利益，主動滿足人民日益增長的美好生活需要。然而，在實際的公共服務(wù)過程中，公務(wù)員的公共服務(wù)意識和構(gòu)建服務(wù)型政府的理想是有一定差距的。

實際上，大部分公務(wù)員會將公共行政活動認為是一種“統(tǒng)治”或者是“管理”，而非“服務(wù)”，這主要是“官本位”思想在作祟。“統(tǒng)治”是指按照少數(shù)精英的意志來展開的統(tǒng)領(lǐng)、指揮和管轄的行動?！肮芾怼彪m然擺脫并淡化了統(tǒng)治的政治目的性，但仍然屬于政府的單方面職能，缺少“被管理者”——公民的參與，在這一點上和統(tǒng)治沒有根本區(qū)別。把公民放置在“統(tǒng)治”和“管理”的客體上，“公共服務(wù)意識”淡薄，體現(xiàn)了強烈的精英意識和等級優(yōu)越感，空喊“全心全意為人民服務(wù)”的口號，讓黨的宗旨掉入了形式主義的“窠臼”。

（三）公共服務(wù)動機逐漸被不公平感消耗

Huston的相關(guān)研究證實，公共服務(wù)動機能夠使得公共組織或公共機構(gòu)更傾向于以低于私人組織的工資且至少不低于私人組織的工作效率來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。那么一旦公共組織這樣做了，公務(wù)員必將付出極多的精力和時間，卻只能獲得稀薄的回報，公務(wù)員會產(chǎn)生極大的不公平感。

總體來說，公務(wù)員的工作壓力相當大，特別是基層公務(wù)員“周內(nèi)+周末”“白天+黑夜”地連軸工作。面對這么大的工作負荷，公務(wù)員的薪資待遇還略低于市場的平均水平。這樣不僅人為地抹殺了公務(wù)員作為一個獨立個體的經(jīng)濟利益需求，與“經(jīng)濟人”假設(shè)理論相悖，還會導(dǎo)致公務(wù)員工作態(tài)度差、積極性低下，如此不公平的待遇最終逐漸抹殺公務(wù)員的公共服務(wù)動機。（如圖2所示）面對工作壓力與薪資不成比例的現(xiàn)實矛盾，公務(wù)員的公共服務(wù)動機逐漸被消耗，最終導(dǎo)致了工作倦怠、績效低下、離職等問題。

三、激勵視角下公務(wù)員公共服務(wù)動機問題的成因

引致公務(wù)員公共服務(wù)動機問題的因素諸多，本文僅從公務(wù)員個人與政府組織管理方面，探究公務(wù)員公共服務(wù)動機問題的成因，總歸起來，有以下三個主要成因。從公務(wù)員個人角度出發(fā)，公務(wù)員缺“自律”;在政府組織管理方面出發(fā)，忽略了“復(fù)雜人”假設(shè)以及公務(wù)員激勵機制不夠科學(xué)。

（一）多“他律”缺“自律”

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國對公務(wù)員的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初具特色?，F(xiàn)行的公務(wù)員監(jiān)督機制是由外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督構(gòu)成的一個多元監(jiān)督模式，外部監(jiān)督包括來自國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、黨政機關(guān)和社會上的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要包括職能監(jiān)督、一般監(jiān)督和主管監(jiān)督等。多主體、全方位地對公務(wù)員的各種行為進行監(jiān)督和規(guī)范。然而，這些監(jiān)督是一種外部的約束，或稱為“他律”，是外部的環(huán)境對公務(wù)員進行的約束，只能監(jiān)察督導(dǎo)公務(wù)員的外在行為，并未深入公務(wù)員內(nèi)在，缺乏公務(wù)員自己對自己內(nèi)心動機的約束，或稱為“自律”。對公務(wù)員的行為規(guī)范多“他律”和少“自律”的現(xiàn)狀，說到底還是因為一部分公務(wù)員自身道德素質(zhì)不高和缺乏行政倫理觀念，出現(xiàn)了不自律的問題，使得公務(wù)員公共服務(wù)動機意識更為薄弱，最終導(dǎo)致行政權(quán)力的異化。

（二）忽略“復(fù)雜人”假設(shè)

美國學(xué)者沙因在60年代末70年代初提出了一個“復(fù)雜人”假設(shè)，認為人在同一時間內(nèi)會有各種不同的需要和動機，并且這些需求和動機之間相互作用、錯綜復(fù)雜。公務(wù)員也是“復(fù)雜人”，擁有錯綜復(fù)雜的需求，包括對經(jīng)濟利益、政治權(quán)力、人際交往、個人自我價值實現(xiàn)等不同需求。公務(wù)員雖然是一群特殊群體，但公務(wù)員同樣也是人，有著人們共性的一面，即對經(jīng)濟利益的向往。也就是說，公務(wù)員是“復(fù)雜人”，不僅是“社會人”，也是“經(jīng)濟人”。

在我國公共行政執(zhí)行過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)層面過于重視“公務(wù)員要犧牲自己”“公務(wù)員要無條件地為社會奉獻”諸如此類的理念，從而忽略了其競爭意識和經(jīng)濟利益需求，未能夠為其提供等價的物質(zhì)報酬和福利保障。最終，導(dǎo)致了公務(wù)員公共服務(wù)動機逐漸被消耗。

（三）激勵機制不科學(xué)

公務(wù)員的激勵機制不僅能夠改善公務(wù)員個人與組織業(yè)績，也可以為公務(wù)員個人與組織提供一定行為動力，但其目前仍存在問題。首先，在考核環(huán)節(jié)具有抽象性，缺乏量化依據(jù)。許多行政單位沒有制定詳細的量化考核指標，導(dǎo)致考核者無法準確地運用考核尺度，使得考核過于主觀，不能真實地反映公務(wù)員工作成績和工作能力，考核結(jié)果的不準確性會打壓公務(wù)員的工作熱情，削弱其公共服務(wù)動機。其次，激勵機制中也存在形式和內(nèi)容上的問題。在基層人員執(zhí)行工作的期間，重視了精神上的激勵，忽略了適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵。工資福利制度不合理，級別工資的網(wǎng)格太密，工資上調(diào)速度太慢，以至于無法滿足公務(wù)員的基本生活水平，影響公務(wù)員的公共服務(wù)積極性。

四、激勵視角下提升公務(wù)員公共服務(wù)動機的策略

激勵理論反映了公務(wù)員公共服務(wù)動機的豐富內(nèi)涵，也為提升其公共服務(wù)動機提供了扎實的理論基礎(chǔ)。因此，以過程型激勵理論、目標導(dǎo)向理論和行為改造型激勵理論等為依據(jù)，從工資福利、考核獎懲和培訓(xùn)開發(fā)三個方面來提出建議，尋求政府組織有效激發(fā)公務(wù)員公共服務(wù)動機的策略。

（一）細化工資福利制度，有效發(fā)揮激勵作用

影響公共服務(wù)動機的因素眾多，其中工資福利制度是首要核心因素。過程型激勵理論中的公平理論認為，員工會將自己的所得——付出比與相關(guān)他人的所得——付出比進行比較，如果員工感覺到自己的比率與他人的比率不同，則會產(chǎn)生不公平感，這會影響到員工積極性。所以，細化工資福利制度已成為提公共服務(wù)動機的迫切任務(wù)。

首先，要根據(jù)現(xiàn)行市場工資水平和物價水平及時調(diào)整公務(wù)員的基本工資，保證公務(wù)員工資的公平性和動態(tài)性。定期對社會上其他企業(yè)和其他行業(yè)相當?shù)燃墕T工的工資進行調(diào)查，與體制內(nèi)相當?shù)燃壒珓?wù)員的工資進行對比分析，并以當時經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)，確定工資調(diào)整比率，定期合理調(diào)整工資。其次，落實休假、旅游、體檢等福利制度，避免“空頭福利”。將關(guān)心公務(wù)員的身體健康和心理健康、豐富其文化體育活動、提高公務(wù)員的幸福感等落到實處。避免因頻繁加班、周末開會等現(xiàn)象讓真正的福利流為形式主義。

（二）強化公共服務(wù)動機考核，完善獎懲措施

目前我國對公務(wù)員的考核內(nèi)容主要是對“德”“能”“勤”“績”“廉”五大方面的考核，總而言之，這五大方面主要還是考核公務(wù)員的公共服務(wù)能力的外在表現(xiàn)，缺乏對公共服務(wù)動機考核內(nèi)容的細化。根據(jù)豪斯的目標導(dǎo)向理論，我們可以將提升公務(wù)員公共服務(wù)動機作為目標，將公共服務(wù)動機程度納入考核內(nèi)容之中，潛移默化地提升公共服務(wù)動機，為走向目標排除所有障礙。

行為改造激勵理論中的強化理論認為管理者可以通過積極的強化物來提升員工有利于組織目標實現(xiàn)的動機和行為。在對公務(wù)員進行全方位的考核評價之后，要及時正確利用考核的最終結(jié)果給予對應(yīng)的獎懲措施?？梢圆扇⊥ㄟ^給予增加獎金、通報表揚等物質(zhì)和精神上的“正強化”;更要重視使用“減少對員工的嚴厲批評”“少讓員工出糗”等“負強化”措施，撤銷一些厭惡刺激，作為一種特殊方式的激勵。

（三）強化培訓(xùn)激勵，打造優(yōu)良軟環(huán)境

為了提升公務(wù)員的公共服務(wù)意識，增強公務(wù)員的公共精神，培訓(xùn)激勵可以從主觀和客觀的角度來入手。從主觀方面，首先，可以多增加組織內(nèi)部的行政倫理方面的培訓(xùn)機會或其他形式的學(xué)習(xí)交流機會，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)的過程中，逐漸改變其“個體本位”不愿為社會做貢獻的思想觀念。其次，積極發(fā)揮團隊的力量。如果一個團隊中大部分成員都具備濃厚的公共服務(wù)動機意識，那么也會帶動少部分缺乏公共服務(wù)動機的成員的積極性。除此之外，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的“頭雁效應(yīng)”。團隊中領(lǐng)導(dǎo)的一言一行都極為重要，為整個組織的行政行為樹立了更高的標桿。從客觀方面，加大對經(jīng)費和師資力量的投入，規(guī)范教材豐富課程體系等。通過利用科學(xué)的培訓(xùn)制度引導(dǎo)其公共價值理念，為提升其公共服務(wù)動機提供制度保障。

[本文為2020年度西安市社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“西安市新生代公務(wù)員工作滿意度實證研究——基于高承諾人力資源管理視角”（FX12）]

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（作者單位：陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院 陜西西安 710119）

[作者簡介：張琳，通訊作者，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院副教授，博士，主要從事行政管理專業(yè)研究;和悅，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院研究生，主要從事行政管理專業(yè)研究。]

（責(zé)編：賈偉）