龍游探索農(nóng)民集聚新模式開(kāi)辟小康社會(huì)新路徑

浙江省龍游縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 （324400） 勞志平

（本文作者系浙江省龍游縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)）

（本欄編輯：路 仁）

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，是新時(shí)代解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分等問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。近年來(lái)，浙江省龍游縣抓住新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，加快人口內(nèi)聚外遷、進(jìn)城入鎮(zhèn)，超級(jí)版美麗鄉(xiāng)村大花園士元實(shí)驗(yàn)區(qū)就是一個(gè)典型。

1.對(duì)士元實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)民集聚模式的分析與思考

龍游2018年啟動(dòng)超級(jí)版美麗鄉(xiāng)村大花園士元實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。計(jì)劃通過(guò)“山水林田湖草路人房”一體化打造，“空間重構(gòu)、山河重整、鄉(xiāng)村重生”，打造“詩(shī)畫(huà)般花園、高顏值產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)人社區(qū)、超級(jí)版鄉(xiāng)村”。

（1）集聚方式上更“科學(xué)” 根據(jù)“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)”的原則，按照“721”梯度安置導(dǎo)控體系，即農(nóng)村地區(qū)遷出人口70%進(jìn)入中心城區(qū)、20%進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)（含特色小鎮(zhèn)）、10%進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村。確定三種安置方式：一是在當(dāng)?shù)剡w建集中安置，新建“茶韻小鎮(zhèn)”新農(nóng)人集聚區(qū)；二是公寓式進(jìn)城安置，向縣開(kāi)發(fā)區(qū)集聚小區(qū)和城區(qū)集聚小區(qū)安置；三是分散式安置，允許搬遷農(nóng)戶以“金房券”方式分散安置,自主選擇到城區(qū)購(gòu)買(mǎi)商品房。同時(shí)，創(chuàng)新“宅基地?fù)Q養(yǎng)老”安置模式，對(duì)部分五保戶、低保戶、建房困難戶通過(guò)老年公寓安置。安置對(duì)象自愿退出宅基地使用權(quán)，歸村集體所有，即可無(wú)償使用由村集體出資建造的老年公寓直至其過(guò)世。

（2）政策讓利上更“優(yōu)越” 為降低農(nóng)民搬遷成本，士元實(shí)驗(yàn)區(qū)建成后，以建設(shè)成本價(jià)確定房屋安置價(jià)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)積極性。士元實(shí)驗(yàn)區(qū)“金房券”認(rèn)定安置房基準(zhǔn)價(jià)為：文成小區(qū)公寓按2480元/㎡，茶韻小鎮(zhèn)公寓按1200元/㎡，茶韻小鎮(zhèn)排屋按1480元/㎡，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)。如文成小區(qū)周邊房?jī)r(jià)為12000元/m2，以100平米計(jì)算，相當(dāng)于增加了95.2萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)性收入。且集聚小區(qū)允許每戶增購(gòu)10㎡優(yōu)惠價(jià)面積，增購(gòu)基準(zhǔn)價(jià)為：文成公寓按3600元/㎡，茶韻小鎮(zhèn)公寓按2000元/㎡計(jì)，方便了農(nóng)戶選房調(diào)劑。

（3）集聚區(qū)位上更“合理” 2018年起全縣共規(guī)劃了“5+5”共10個(gè)農(nóng)民集聚點(diǎn)建設(shè)，針對(duì)士元實(shí)驗(yàn)區(qū)，縣里在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)拿出基礎(chǔ)設(shè)施完備、公共服務(wù)配套、交通出行便利的地塊建設(shè)集聚小區(qū)，將小區(qū)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)有劃撥住宅用地?；拘纬伞疤荽魏侠怼⒅攸c(diǎn)突出、特色鮮明、相互銜接”的集聚小區(qū)規(guī)劃布局，農(nóng)戶可根據(jù)就業(yè)、就學(xué)、就近等需求選擇不同的小區(qū)安置。同時(shí)，通過(guò)“一橋一路一港一樞紐”、城市跨江東進(jìn)、老城區(qū)改造，加快城鎮(zhèn)能級(jí)提升，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人口的吸附力，為促進(jìn)“就地城鎮(zhèn)化”提供條件。

（4）補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)上更“優(yōu)厚” 士元實(shí)驗(yàn)區(qū)對(duì)合法產(chǎn)權(quán)的建筑，通過(guò)評(píng)估可享受重置成新價(jià)補(bǔ)償。對(duì)“三改一拆”規(guī)定暫緩拆除的附房，同意每戶40㎡的附房面積，可享受重置成新價(jià)補(bǔ)償。對(duì)部分未確權(quán)登記的房屋，認(rèn)定為審批限額內(nèi)的，仍可享受重置成新價(jià)80%的補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)集聚農(nóng)民給予每戶搬遷補(bǔ)助費(fèi)（按2次計(jì)）、簽約騰空補(bǔ)助150元/㎡、網(wǎng)格補(bǔ)助4000元/人、省定整村搬遷補(bǔ)助8400元/人等補(bǔ)助費(fèi)。此外，每年定期給予農(nóng)戶臨時(shí)安置費(fèi)（按年度支付）。以3口之家為例，審批限額內(nèi)建房?jī)H各類(lèi)補(bǔ)助就達(dá)7萬(wàn)～10萬(wàn)元，產(chǎn)權(quán)房屋補(bǔ)償在40萬(wàn)～70萬(wàn)元不等，除可滿足異地搬遷選房安置外，還有一定結(jié)余。

（5）戶型搭配上更“靈活” 茶韻小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)160㎡、200㎡、260㎡三種戶型的聯(lián)排及100～260㎡的公寓，文成小區(qū)為100㎡、130㎡、160㎡公寓，可滿足小戶（1～2人）、中戶（3～4人）、大戶（5～6人）以及7人（含）以上超大戶四種類(lèi)型建房戶的安置需求。針對(duì)人口多，有區(qū)分安置需求的大戶及7人以上戶，在戶型及小區(qū)配置上進(jìn)行科學(xué)調(diào)配。其可選擇文成公寓160㎡和人均65㎡的茶韻小鎮(zhèn)公寓，也可選擇茶韻小鎮(zhèn)大戶聯(lián)排280㎡+（n-5）*65㎡、公寓或中戶型聯(lián)排220㎡+（n-4）*65㎡、公寓（n為人口數(shù)）。如果選擇小于160㎡的文成公寓，剩余安置面積則按2倍標(biāo)準(zhǔn)選擇茶韻小鎮(zhèn)公寓。此外，如果父母及子女均有合法獨(dú)立宅基地，父母還可按原合法住宅對(duì)等面積選擇文成小區(qū)、茶韻小鎮(zhèn)公寓或茶韻小鎮(zhèn)小戶聯(lián)排（需原住宅合法建筑占地面積符合一定條件）。

（6）權(quán)益保障上更“充分” 搬遷集聚政策中不論農(nóng)民是否有合法產(chǎn)權(quán)房屋，只要有建房資格都享有安置權(quán)益，包括長(zhǎng)期無(wú)建房能力的低收入農(nóng)戶。此外，集聚簽約后，對(duì)新產(chǎn)生的建房戶（指新生子女及嫁娶導(dǎo)致的建房戶增加）依然可按大中小戶（需扣除本次已安置建房人口核定），仍可享受公寓型“金房券”安置，對(duì)新增建房人口使建房戶型變大或大戶建房人數(shù)增加的，補(bǔ)足茶韻小鎮(zhèn)公寓安置面積。同時(shí)，圍繞“市民權(quán)益可享受、農(nóng)民權(quán)益可保留”的政策導(dǎo)向，保留了集聚農(nóng)民承包地收益權(quán)，創(chuàng)新承包地“糧票化”、糧票貨幣化的租金支付模式，推進(jìn)土地向產(chǎn)業(yè)集聚、向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民搬遷集聚后仍可定期收取土地租金，實(shí)現(xiàn)遷得出、轉(zhuǎn)得了、穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)。

2.存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

士元實(shí)驗(yàn)區(qū)首輪簽約率高達(dá)97.23%，騰空交接率81.36%，刷新了龍游歷史上體量最大的搬遷“簽約”“騰空”雙記錄，但也存在一些問(wèn)題。

（1）城鎮(zhèn)能級(jí)低吸引力小 經(jīng)調(diào)查，第一批簽約的農(nóng)戶中有1187戶選擇在茶韻小鎮(zhèn)安置，只有435戶選擇在文成小區(qū)安置，選擇在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)龍崗小區(qū)的寥寥無(wú)幾?？梢?jiàn)，城市空間拓展緩慢，公共服務(wù)水平不高，對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移吸引力不足。開(kāi)發(fā)區(qū)雖有地緣優(yōu)勢(shì)，但公共服務(wù)配套不全，空氣、水質(zhì)等環(huán)境不佳，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不明顯，務(wù)工收入低，直接影響農(nóng)戶入駐積極性。

（2）農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)適應(yīng)性不強(qiáng) 農(nóng)民集聚首先應(yīng)解決就業(yè)問(wèn)題。被調(diào)查的112名農(nóng)戶中，表示進(jìn)城最擔(dān)心的是就業(yè)的有98人，高達(dá)87.54%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，士元實(shí)驗(yàn)區(qū)總?cè)丝?614人，人口結(jié)構(gòu)呈“駝峰”狀，其中50歲以上1840人，占39.9%；70歲以上426人，占9.23%；90歲的20人。這部分人受教育程度低、對(duì)外接觸少，技能單一，有“靠山吃山”的守成觀念和“小富即安”的思想。

（3）勞動(dòng)力外流問(wèn)題突出 經(jīng)調(diào)查，士元實(shí)驗(yàn)區(qū)19～30歲的青年農(nóng)民有566人，其中在外就業(yè)就學(xué)的368人，占65%，在城鎮(zhèn)及開(kāi)發(fā)區(qū)就近就業(yè)的不足20%。主要是城鎮(zhèn)及開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)體量偏小、創(chuàng)新要素缺乏，對(duì)年輕人和外來(lái)人口特別是高端人才吸引力不足。多數(shù)年輕人選擇到大中城市就業(yè)生活，回龍游發(fā)展的少。此外，30～50歲的農(nóng)戶有1391人，其中在外地務(wù)工的占51.97%，在本地務(wù)工的不足30%，勞動(dòng)力外流突出。

（4）農(nóng)戶需求存在差異性 隨機(jī)抽取112戶調(diào)查，95%的農(nóng)戶表示支持士元實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，但有2.7%的農(nóng)戶堅(jiān)決反對(duì)。部分反對(duì)的認(rèn)為，其住房多為新建，傾注了一生或幾代人的心血，遷居對(duì)他們從經(jīng)濟(jì)上和精神上都是不小的損失。另外一部分為愿搬又不具備條件的農(nóng)戶，這類(lèi)農(nóng)戶大多為70歲以上的“老弱病殘”，常年靠土地“自給自足”，認(rèn)為城鎮(zhèn)生活成本高，進(jìn)城無(wú)生活來(lái)源。少部分為低舊矮房的農(nóng)戶，產(chǎn)權(quán)評(píng)估及各類(lèi)補(bǔ)償金不符合其重新安置選房的要求，出現(xiàn)“想搬卻搬不起”的窘境。

（5）財(cái)政支持能力不足 士元實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)除了茶韻小鎮(zhèn)、文成小區(qū)等集聚小區(qū)外，還包括全域土地整治、公共服務(wù)設(shè)施配套等，預(yù)計(jì)總投資30億元以上。而全縣2018年財(cái)政總收入僅27.5億元，財(cái)政壓力巨大。加上集聚安置點(diǎn)用地指標(biāo)短缺，直接影響了重點(diǎn)推進(jìn)的“5+5”縣級(jí)安置點(diǎn)的項(xiàng)目進(jìn)度。

3.集聚模式的對(duì)策建議

要以“農(nóng)民集聚”為主抓手，統(tǒng)籌農(nóng)村人口集聚與新型城鎮(zhèn)化、大花園建設(shè)、美麗縣城、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等重大戰(zhàn)略，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見(jiàn)效。

（1）提升城鎮(zhèn)吸引力“能聚人” 通過(guò)城東新區(qū)開(kāi)發(fā)和大南門(mén)老區(qū)“雙修更新”，穩(wěn)步實(shí)施老城區(qū)改造。以特色小鎮(zhèn)、未來(lái)社區(qū)和綜合體建設(shè)為載體，科學(xué)布局智慧城市和新經(jīng)濟(jì)，完善城鎮(zhèn)、茶韻小鎮(zhèn)公共服務(wù)功能，重點(diǎn)加強(qiáng)集聚區(qū)水、電、路、氣、通信、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞務(wù)中介、社區(qū)服務(wù)等公共設(shè)施建設(shè)，不斷完善集聚區(qū)服務(wù)功能，提高小區(qū)建設(shè)品位。逐步把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。優(yōu)化學(xué)校布局，將農(nóng)民隨遷子女義務(wù)教育納人城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，有效解決入學(xué)難問(wèn)題。實(shí)施健康鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，加快“醫(yī)聯(lián)體”“醫(yī)共體”建設(shè)，提高基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。鞏固城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)，建立起城鄉(xiāng)一體、覆蓋全民的社會(huì)保障體系，全面提升城鎮(zhèn)吸引力。

（2）強(qiáng)化保障體系“能融入” 完善“居住社區(qū)化、就業(yè)職業(yè)化、保障社會(huì)化、受益多元化、待遇市民化”等五化保障體系，著力保障搬遷農(nóng)民“失地不失權(quán)、失地不失業(yè)、失地不失教、失地不失利”。加快農(nóng)村三權(quán)確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)，穩(wěn)步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、最低生活保障等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步縮小搬遷農(nóng)民與市民在社會(huì)保障、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上的差距，讓搬遷農(nóng)戶“農(nóng)民權(quán)益全保留、市民權(quán)益可享受”，特別是要努力構(gòu)建搬遷農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，在安置小區(qū)附近建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，吸納部分剩余勞動(dòng)力。開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)搬遷農(nóng)民從事餐飲、娛樂(lè)、休閑等服務(wù)業(yè)。對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的及時(shí)納入低保，由社會(huì)保障兜底。真正實(shí)現(xiàn)遷得出、轉(zhuǎn)得了、穩(wěn)得住、能留下、能致富。

（3）推進(jìn)人才扶持“能留住” 完善人才引進(jìn)政策，吸引更多返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)興家。在財(cái)政每年專(zhuān)項(xiàng)投入的基礎(chǔ)上，多渠道、多元化籌措扶持資金，并統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金、技術(shù)和項(xiàng)目，扶持一批對(duì)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)大、引領(lǐng)作用突出、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)村優(yōu)秀實(shí)用人才。鼓勵(lì)農(nóng)村實(shí)用人才組建專(zhuān)業(yè)合作組織和技術(shù)協(xié)會(huì)，引導(dǎo)其投身農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售等各環(huán)節(jié)，不斷提高農(nóng)民組織化程度。同時(shí)，堅(jiān)持事業(yè)留人，依托示范園區(qū)、培訓(xùn)基地等平臺(tái)，大力建設(shè)育才基地，完善孵化功能，努力培育出一批新型職業(yè)農(nóng)民；出臺(tái)高層次人才保障政策，創(chuàng)新農(nóng)村實(shí)用人才的選拔任用、激勵(lì)保障等機(jī)制，營(yíng)造“人盡其才、才盡其用”的良好環(huán)境。

（4）融合政策資源“能搬出” 出臺(tái)“金宅地”“金房券”實(shí)施細(xì)則，充分發(fā)揮“兩金”政策優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)農(nóng)民集聚的動(dòng)力。各部門(mén)要為集聚小區(qū)建設(shè)廣開(kāi)綠色通道，對(duì)有關(guān)規(guī)費(fèi)能減則減、能免則免、能緩則緩，降低小區(qū)建設(shè)成本和搬遷農(nóng)戶的購(gòu)房成本。同時(shí)，尊重群眾主體意愿，不搞一刀切，激發(fā)人民群眾支持和參與改革的積極性，避免“趕農(nóng)民進(jìn)城”。

（5）集中優(yōu)勢(shì)力量“能辦事” 創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)?，發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)和杠桿作用，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。完善招商政策，吸引工商資本、經(jīng)營(yíng)主體入駐，發(fā)展“美麗+智慧”幸福產(chǎn)業(yè)。在士元實(shí)驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)依托正大集團(tuán)，利用社會(huì)資本全面推進(jìn)全域土地整治，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)和體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，建設(shè)有機(jī)茶高標(biāo)準(zhǔn)示范基地、精品果蔬基地和農(nóng)產(chǎn)品展示營(yíng)銷(xiāo)平臺(tái)，不斷拓展產(chǎn)業(yè)鏈和增值渠道，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)旅、農(nóng)宿、農(nóng)文、農(nóng)耕、農(nóng)樂(lè)融合發(fā)展，充分釋放生態(tài)富民紅利，努力構(gòu)筑“千億量級(jí)、萬(wàn)畝空間”的幸福產(chǎn)業(yè)大平臺(tái)。