中國(guó)碳排放權(quán)交易實(shí)踐的成就、不足及對(duì)策*

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán);碳市場(chǎng);微觀規(guī)制;宏觀調(diào)控

摘 要：碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的創(chuàng)建和運(yùn)行需要國(guó)家適度干預(yù)。中國(guó)碳排放權(quán)交易法律實(shí)踐的成就表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：基本形成了總量控制型交易與自愿減排交易相結(jié)合的模式、碳排放權(quán)交易執(zhí)法能力得到明顯提升、積累了碳排放配額總量設(shè)定和初始分配的經(jīng)驗(yàn)、設(shè)立了履約機(jī)制以確保碳減排目標(biāo)的達(dá)成。但是，試點(diǎn)階段的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控方面也暴露出諸多問(wèn)題。微觀規(guī)制層面，應(yīng)當(dāng)建立健全碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制、信息保障機(jī)制、價(jià)格干預(yù)機(jī)制以及碳排放總量控制和配額初始分配機(jī)制。宏觀調(diào)控方面，建議從碳泄漏的法律應(yīng)對(duì)、碳排放權(quán)交易體系的鏈接以及制度融合方面建立健全法律法規(guī)體系。

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2345（2021）03-0119-06

Achievements，Deficiencies and Countermeasures of Chinas Carbon Emission Trading Practice

LIU Ming-ming（College of Humanities and Development Studies，China Agricultural University，Beijing 100083，China）

Key words：carbon emission right;carbon market;micro-regulation;macro-control

Abstract：Moderate intervention is necessary to the creation and operation of the carbon trading market. The achievements of Chinas legal practice on carbon trading are as follows：the model of cap-and-trade with voluntary carbon trading has been basically established，the trading capacity of carbon emission rights has been significantly improved，and the experience of total allowances and initial allocation have been accumulated，as well as the establishment of compliance mechanisms to ensure the achievement of carbon emission reduction goals. However，the carbon trading market in the pilot phase also exposes many problems from the dimensions of micro-regulation and macro-control. At the micro-regulation level，China should further establish and improve the following institutions：supervision system of carbon trading，information security mechanism，price intervention mechanism，emissions cap and allowances initial allocation mechanism. As for macro-control，it is suggested to establish and improve the legal and regulatory system from three aspects：the legal response to carbon leakage，the linkage of carbon trading system and system integration.

碳排放權(quán)交易是綠色金融的一個(gè)分支[1]，是國(guó)家在全球氣候變化背景下通過(guò)金融創(chuàng)新推動(dòng)溫室氣體減排的市場(chǎng)機(jī)制。2013年以來(lái)，我國(guó)在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東、湖北等七省市開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)[2]，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部公布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）。碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的探索和實(shí)踐取得了顯著成效，為建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)提供了寶貴的制度經(jīng)驗(yàn)，但在規(guī)范體系、交易模式、能力建設(shè)、配額管理、制度銜接等方面也存在不少問(wèn)題。本文將從國(guó)家干預(yù)的角度分析碳排放權(quán)交易實(shí)踐的成就及存在的問(wèn)題，并結(jié)合建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的制度需求，提出合理性建議。

一、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的國(guó)家干預(yù)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)家為了成本有效性地實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排而通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)的新型市場(chǎng)，其形成和運(yùn)行均帶有非常強(qiáng)烈的國(guó)家干預(yù)色彩，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，碳金融初級(jí)市場(chǎng)的產(chǎn)品——碳排放配額和信用——由政府界定并分配;其二，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的核心主體——納入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)（單位）——也由政府確定;其三，碳排放權(quán)交易咨詢機(jī)構(gòu)、溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)構(gòu)等碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的服務(wù)主體須由政府認(rèn)定并授予資格;其四，政府在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行中發(fā)揮重要的宏觀調(diào)控作用。在傳統(tǒng)金融活動(dòng)中，政府監(jiān)管主要作用在于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和消費(fèi)者利益。在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，政府還要在市場(chǎng)穩(wěn)定、新進(jìn)入者利益協(xié)調(diào)、配額價(jià)格、配額收入分配、配額清繳、信用抵消機(jī)制等多方面發(fā)揮調(diào)控作用。

根據(jù)國(guó)家干預(yù)的方式和內(nèi)容不同，可以將碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的國(guó)家干預(yù)分為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的微觀規(guī)制是從碳排放權(quán)交易體系的內(nèi)部即構(gòu)成要素方面加以干預(yù)，主要涉及到管理體制、總量控制制度、配額管理、碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度、履約機(jī)制、價(jià)格干預(yù)機(jī)制和配額收入的分配機(jī)制，等等。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的宏觀調(diào)控是政府為了保障碳排放權(quán)交易體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而從總體上采取的干預(yù)措施，主要涉及到碳泄露等碳市場(chǎng)負(fù)面效應(yīng)的矯正、碳市場(chǎng)的鏈接以及碳排放權(quán)交易制度與其他相關(guān)制度的沖突與協(xié)調(diào)等等。

二、中國(guó)碳排放權(quán)交易法制的成就

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)不能像菜市場(chǎng)那樣自發(fā)形成，而是由政府通過(guò)立法創(chuàng)建，旨在通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易有效實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)[3]128。碳排放權(quán)的界定、分配和供需機(jī)制均離不開政府依法適度的干預(yù)[4]。當(dāng)前，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)均出臺(tái)了碳排放權(quán)交易管理辦法及配套規(guī)定;國(guó)家層面，《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理試行辦法》以及相關(guān)配套規(guī)定相繼頒布，基本形成了碳排放權(quán)交易規(guī)范體系的雛形。整體而言，我國(guó)碳排放權(quán)交易法制建設(shè)的成就表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）基本形成了總量控制型交易與自愿減排交易相結(jié)合的模式

我國(guó)碳排放權(quán)交易經(jīng)歷了從單一基于清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目到國(guó)內(nèi)自愿減排交易再到碳排放配額交易的過(guò)程。伴隨著清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目因?yàn)楹缶┒紩r(shí)代國(guó)際氣候談判的不確定性而陷于停滯狀態(tài)[5]，當(dāng)前國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易形成了以總量控制型交易為主，自愿減排交易為輔的模式。該模式具有多重效益：其一，總量控制型交易可以約束排放單位的碳排放活動(dòng)，倒逼高碳排放企業(yè)向低碳轉(zhuǎn)型;其二，核證自愿減排量進(jìn)入碳市場(chǎng)后，可以增加碳排放信用的供給，從而降低企業(yè)的履約成本[6];其三，溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的實(shí)施方可以通過(guò)出售核證自愿減排量獲得利潤(rùn)，從而有效地激勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)開展碳減排活動(dòng)。2017年底，國(guó)家啟動(dòng)了電力行業(yè)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)工作[7]，采取總量控制交易與自愿減排交易相結(jié)合的模式，為將來(lái)其他行業(yè)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）碳排放權(quán)交易執(zhí)法能力得到明顯提升

碳排放權(quán)交易執(zhí)法能力是指碳排放權(quán)交易主管部門在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)創(chuàng)建和運(yùn)行中的引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)控和監(jiān)管能力。根據(jù)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)了國(guó)家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)[8]，負(fù)責(zé)碳排放配額總量的確定、配額的初始分配、配額管理、配額清繳、碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)、核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等事項(xiàng)。由此，我國(guó)確立了由生態(tài)環(huán)境部門作為主管部門，金融、統(tǒng)計(jì)、能源、自然資源等部門為協(xié)管部門的主管與分管相結(jié)合的管理體制，各部分之間的職責(zé)劃分較為清晰。

（三）積累了碳排放配額總量控制和初始分配的經(jīng)驗(yàn)

各碳排放權(quán)交易試點(diǎn)均對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)企業(yè)在履約期間的碳排放配額實(shí)行總量控制，即先由政府確定履約期間的碳排放配額總量，然后控排單位通過(guò)初始分配獲取碳排放配額[9]。碳排放配額總量的確定主要取決于試點(diǎn)地區(qū)在履約期間的碳減排目標(biāo)、能源強(qiáng)度目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況以及控排單位的減排潛力等因素。碳排放配額初始分配方面，北京、上海、重慶、湖北采取全部無(wú)償分配的方式;天津、深圳、廣東則采取無(wú)償分配與有償分配相結(jié)合的方式。至于無(wú)償分配的方法，試點(diǎn)地區(qū)采取歷史排放法、基準(zhǔn)法，或者歷史排放法和基準(zhǔn)法相結(jié)合的方法。

（四）設(shè)立了履約機(jī)制以確保碳減排目標(biāo)的達(dá)成

履約是控排單位在指定期間向碳排放權(quán)交易主管部門提交足額碳排放權(quán)以抵消其碳排放的行為。履約率是檢驗(yàn)碳排放權(quán)交易體系成功與否的試金石。因此，健全的履約機(jī)制是控排單位能夠完全履約的保障[10]。各碳排放權(quán)交易試點(diǎn)均對(duì)履約問(wèn)題做了相關(guān)規(guī)定，盡管內(nèi)容不盡相同，但基本理念都是為控排單位設(shè)定履約義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，司法實(shí)踐中，也出現(xiàn)了碳排放權(quán)交易履約糾紛的案件1，為進(jìn)一步反思和完善我國(guó)碳排放權(quán)交易的履約管理提供了經(jīng)驗(yàn)。

三、中國(guó)碳排放權(quán)交易法制的不足

（一）微觀規(guī)制層面的問(wèn)題

1.管理體制方面，碳排放權(quán)及其衍生品的金融屬性未得到充分考慮。碳排放權(quán)交易的產(chǎn)品具有多樣性和跨行業(yè)性，包括碳現(xiàn)貨、碳期貨、碳期權(quán)、碳保險(xiǎn)、碳證券、碳合約、碳基金、碳排放配額和信用等等，幾乎囊括了所有的金融產(chǎn)品形式。與銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融活動(dòng)相比，碳排放權(quán)交易活動(dòng)涉及到碳排放配額總量目標(biāo)的確定、配額的初始分配、配額管理，以及溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證等多方面問(wèn)題，專業(yè)性強(qiáng)。從碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的情況來(lái)看，由于靜態(tài)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不合理導(dǎo)致的體制性障礙普遍存在[11]。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于碳排放權(quán)交易的監(jiān)管主要集中于碳排放配額的分配、交易和履約管理方面，仍然局限于碳排放權(quán)交易體系建設(shè)本身，并沒有上升到金融層面，這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的分散規(guī)制難以適應(yīng)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和矯正碳金融市場(chǎng)失靈的制度需求。

2.在總量控制制度方面，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合履約主體的實(shí)際碳排放量、能耗總量控制目標(biāo)和碳排放強(qiáng)度目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、GDP增速以及履約主體的歷史碳排放量和減排潛力[12]，通過(guò)自上而下和自下而上相結(jié)合的方式確定履約主體的碳排放配額總量。但是，《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）并未規(guī)定碳排放總量控制制度，這明顯不利于減排效益的確定性。

3.碳排放配額的初始分配存在方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分配不公等問(wèn)題。試點(diǎn)地區(qū)碳排放配額初始分配有的采取無(wú)償分配，有的無(wú)償分配和有償分配相結(jié)合[13]。碳排放配額初始分配的方法和基準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致各試點(diǎn)碳排放配額不具有同質(zhì)性，彼此間難以交易，這也對(duì)將來(lái)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)提出了挑戰(zhàn)。碳排放配額初始分配沒有充分考慮區(qū)域公平和個(gè)體公平。區(qū)域公平是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史累積碳排放量不同的地區(qū)之間在獲取碳排放配額時(shí)的公平問(wèn)題。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，其歷史累積碳排放量也相對(duì)較低。如果采用歷史排放法進(jìn)行配額初始分配，歷史累積碳排放量高的地區(qū)取得的配額要多于歷史累積排放量低的地區(qū)。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史累積碳排放量雙低的地區(qū)，對(duì)碳排放配額的需求會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展或崛起而大幅增加。因此，碳排放配額初始分配可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史累積碳排放量雙低的地區(qū)因碳排放配額較少而發(fā)展受到限制。此外，個(gè)體公平是指履約主體之間的公平，特別是在碳排放權(quán)交易開始之前就已經(jīng)采取減排措施的履約主體的公平待遇問(wèn)題。例如，按照歷史排放法分配配額，采取早期減排措施的履約主體得的配額要比沒有采取減排行動(dòng)的履約主體少，從而造成“鞭打快牛”的不利影響，挫敗了企業(yè)采取先期減排的積極性。

4.碳排放配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制不健全，影響碳市場(chǎng)的資源配置效率。碳排放配額的價(jià)格與履約期間碳排放配額總量的設(shè)定以及配額的初始分配方式密切相關(guān)[14]。如果碳排放配額總量的設(shè)定較為寬松，并且履約主體通過(guò)初始分配取得的碳排放配額數(shù)量超過(guò)了其實(shí)際的溫室氣體排放需求，則會(huì)造成配額過(guò)度分配，進(jìn)而導(dǎo)致配額價(jià)格低迷甚至零交易。歐盟碳排放權(quán)交易體系和美國(guó)區(qū)域溫室氣體行動(dòng)（RGGI）在碳市場(chǎng)初建階段就曾因?yàn)榕漕~過(guò)度分配導(dǎo)致配額價(jià)格幾乎跌至零。反之，如果碳排放配額總量的設(shè)定過(guò)于緊張，則會(huì)導(dǎo)致碳排放配額供不應(yīng)求，進(jìn)而過(guò)高的價(jià)格會(huì)增加履約主體的守法成本[15]。我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)基本采取預(yù)留配額的方式干預(yù)配額價(jià)格，即當(dāng)配額價(jià)格高于設(shè)定的水平時(shí)，碳排放權(quán)交易主管部門將預(yù)留配額投放到碳市場(chǎng)，通過(guò)調(diào)整供求緊張關(guān)系來(lái)平抑價(jià)格。此外，各試點(diǎn)基本允許履約主體使用核證減排量抵消一部分碳排放，從而核證減排量也可以在一定程度上增加碳市場(chǎng)的供給，起到平抑配額價(jià)格的作用。預(yù)留配額和抵消機(jī)制在配額價(jià)格過(guò)高時(shí)具有平抑價(jià)格的作用，當(dāng)配額價(jià)格過(guò)低時(shí)卻難以保護(hù)履約主體參與碳排放權(quán)交易的積極性。

5.碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度不健全。碳排放總量控制目標(biāo)的設(shè)定、碳排放配額初始分配以及排放單位的履約等碳排放權(quán)交易體系的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)均依賴于真實(shí)可靠的碳排放信息。碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查則是確保碳排放信息真實(shí)性和可靠性的重要手段。因此，政府對(duì)碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管至關(guān)重要?，F(xiàn)階段，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南》并對(duì)核查機(jī)構(gòu)實(shí)行備案管理[16]，但監(jiān)管僅停留在較為籠統(tǒng)和原則性的規(guī)定層面，尚未形成具有可操作性的制度。

（二）宏觀調(diào)控層面的問(wèn)題

1.碳泄露的法律應(yīng)對(duì)問(wèn)題。碳泄漏的發(fā)生往往是由于碳排放管制區(qū)域內(nèi)的履約主體全部或者將高碳排放的部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到未實(shí)行碳排放管制的區(qū)域[17]，從而造成碳排放管制政策的失靈。例如，歐盟在2011年僅基本金屬和金屬制品兩個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)的碳泄漏量高達(dá)766萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，占當(dāng)年對(duì)中國(guó)碳泄漏總量的17%[18]。七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的管理辦法均未對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)企業(yè)設(shè)置避免或減少碳泄漏的措施。因此，試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)基于逐利性，可能會(huì)因?yàn)闇p排成本高昂而將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到非試點(diǎn)地區(qū)，從而產(chǎn)生碳泄漏，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的減排效果大打折扣。

2.碳排放權(quán)交易體系的鏈接問(wèn)題。全國(guó)碳排放權(quán)交易體系龐大，省級(jí)碳排放權(quán)交易主管部門在總量控制、配額分配及管理、履約機(jī)制等方面擁有自主權(quán)，可能就同一問(wèn)題出現(xiàn)地方立法的沖突問(wèn)題，這一點(diǎn)在七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的立法實(shí)踐中已經(jīng)印證。然而，全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)的一體性要求各省級(jí)碳排放權(quán)交易體系具有開放性和可鏈接性，這就要求建立省級(jí)碳排放權(quán)交易體系的鏈接機(jī)制。此外，碳排放權(quán)交易制度與用能權(quán)交易制度存在銜接問(wèn)題。

3.碳排放權(quán)交易制度與其他制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題。碳排放權(quán)交易制度的功能在于通過(guò)市場(chǎng)手段低成本地實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)。政府在創(chuàng)設(shè)碳排放權(quán)交易制度時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考量碳排放權(quán)交易與碳稅制度、溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、排放許可、可再生能源配額制度、節(jié)能證書交易制度、合同能源管理制度、用能權(quán)交易制度等其他具有溫室氣體減排功能的手段之間的關(guān)系。例如，碳排放權(quán)交易和用能權(quán)交易分別是從排放側(cè)和供給側(cè)控制企業(yè)的用能行為，由此會(huì)產(chǎn)生碳排放配額與用能權(quán)指標(biāo)能否互抵以及如何互抵的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)這兩項(xiàng)制度的銜接問(wèn)題作出規(guī)定。

四、國(guó)家干預(yù)視角下中國(guó)碳排放權(quán)交易法制的完善對(duì)策

（一）微觀規(guī)制層面的對(duì)策

1.健全碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制。碳排放權(quán)交易活動(dòng)具有公益性、專業(yè)性、跨部門跨行業(yè)性以及國(guó)家干預(yù)性等特征，我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)宜采取專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管相結(jié)合的模式。所謂專門監(jiān)管，即在國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門內(nèi)部設(shè)立專門的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)和地方碳排放權(quán)交易活動(dòng)的監(jiān)管。所謂協(xié)同監(jiān)管，是指證券、銀行、保險(xiǎn)等金融主管部門、碳排放權(quán)交易所以及碳排放權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。專門監(jiān)管和證券、銀行、保險(xiǎn)等金融主管部門的監(jiān)管屬于政府監(jiān)管;碳排放權(quán)交易所以及碳排放權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管屬于社會(huì)監(jiān)管的范疇。

2.完善碳排放權(quán)交易的信息保障機(jī)制。信息對(duì)稱是碳市場(chǎng)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提和條件。碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度作為評(píng)價(jià)碳排放主體的排放行為及減排績(jī)效的技術(shù)規(guī)范，能夠?yàn)檎莆諟?zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)提供制度保障，是碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度的核心內(nèi)容。國(guó)家應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟和日本的經(jīng)驗(yàn)，從排放主體和獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)兩個(gè)層面完善監(jiān)管制度，以保證碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

3.健全碳排放配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。在碳排放權(quán)交易體系建設(shè)初期，應(yīng)當(dāng)建立配額價(jià)格的國(guó)家干預(yù)機(jī)制，通過(guò)設(shè)定配額價(jià)格下限為碳減排企業(yè)和投資者提供穩(wěn)定的激勵(lì)。結(jié)合國(guó)外成熟碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，政府干預(yù)碳排放權(quán)價(jià)格的措施主要包括固定價(jià)格機(jī)制、價(jià)格上下限機(jī)制、配額存儲(chǔ)和借貸機(jī)制，以及配額的回購(gòu)與投放機(jī)制[15]。

4.建立健全碳排放總量控制制度和碳排放配額初始分配機(jī)制。一方面，總量控制（cap）是碳排放權(quán)交易有效發(fā)揮溫室氣體減排作用的前提，建議將《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）第七條修改為“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門綜合考慮國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，制定并公布碳排放配額總量及分配標(biāo)準(zhǔn)和方法”。另一方面，碳排放配額的初始分配應(yīng)當(dāng)兼顧區(qū)域和個(gè)體公平。區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)，要求對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均歷史碳排放水平雙低的區(qū)域進(jìn)行配額的傾斜性配置。個(gè)體公平的實(shí)現(xiàn)，則有賴于進(jìn)一步完善排放信用機(jī)制和配額調(diào)整機(jī)制。

（二）宏觀調(diào)控方面的對(duì)策

1.建立碳泄露應(yīng)對(duì)機(jī)制。如前所述，我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)尚未就碳泄漏的防范做出相關(guān)規(guī)定。將來(lái)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)充分重視并構(gòu)建規(guī)范體系以應(yīng)對(duì)碳泄露問(wèn)題。碳泄露的防范應(yīng)當(dāng)著眼于國(guó)內(nèi)和國(guó)際碳排放權(quán)交易市場(chǎng)兩個(gè)層面。國(guó)內(nèi)層面，一是要防范限制碳排放區(qū)域向非限制區(qū)域轉(zhuǎn)移碳排放;二是要防范不同的限制碳排放區(qū)域之間由于管制強(qiáng)度的不同而發(fā)生的碳泄露。國(guó)際層面要做好雙向防范，一是要防范國(guó)外企業(yè)向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移碳排放;二是要防范國(guó)內(nèi)企業(yè)向國(guó)外轉(zhuǎn)移碳排放。防范碳泄漏的關(guān)鍵在于降低碳排放權(quán)交易制度給排放主體帶來(lái)的碳減排成本，包括自主減排成本以及從碳市場(chǎng)購(gòu)買排放配額或信用的價(jià)格。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)采取的成本控制措施包括安全閥（Safety Valve）機(jī)制和早期減排信用機(jī)制。

2.碳排放權(quán)交易體系的鏈接機(jī)制。碳排放權(quán)交易體系的鏈接可分為直接鏈接和間接鏈接，其中直接鏈接又分為單向鏈接和雙向或者多向鏈接。所謂直接鏈接，是指在不同的實(shí)施碳排放權(quán)交易的國(guó)家或地區(qū)之間，至少有一個(gè)所鏈接的管轄區(qū)域明確決定進(jìn)行交易。筆者建議，我國(guó)應(yīng)采取多向直接鏈接的模式，碳排放權(quán)交易體系的鏈接要求通過(guò)法律制度的互認(rèn)和同化實(shí)現(xiàn)碳排放配額的同質(zhì)性。一方面，就碳排放配額總量的設(shè)定、配額初始分配、碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律制度的互認(rèn);另一方面，就履約機(jī)制、抵消機(jī)制、存儲(chǔ)與借貸機(jī)制等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律制度的同化。

3.妥善處理碳排放權(quán)交易與其他制度之間的銜接問(wèn)題。

其一，碳稅制度與碳排放權(quán)交易制度的銜接。碳稅和碳排放權(quán)交易均是通過(guò)市場(chǎng)手段將碳排放行為的負(fù)外部性內(nèi)部化，兩者不可同時(shí)作用于同一種碳排放行為，否則構(gòu)成重復(fù)管制。但是，碳排放權(quán)交易和碳稅在碳減排目標(biāo)的達(dá)成方面各有優(yōu)劣。碳排放權(quán)交易適用于具備監(jiān)測(cè)和報(bào)告條件的固定和大的溫室氣體排放源，例如鋼鐵部門、電力部門;而碳稅適用于移動(dòng)的或監(jiān)測(cè)和報(bào)告成本過(guò)高的溫室氣體排放源，例如交通部門。因此，碳排放權(quán)交易和碳稅可以在不同領(lǐng)域發(fā)揮碳減排作用，并行不悖。此外，溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)制度與碳排放權(quán)交易毫無(wú)沖突、并行不悖，例如，在美國(guó)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)和碳排放權(quán)交易對(duì)于電力部門雙管齊下。

其二，碳排放權(quán)交易制度與可再生能源配額制度、節(jié)能證書交易制度、合同能源管理制度、用能權(quán)交易制度等節(jié)能或可再生能源領(lǐng)域的制度存在銜接問(wèn)題。碳排放權(quán)交易制度是從排放側(cè)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，而可再生能源配額制度、節(jié)能證書交易制度、合同能源管理制度、用能權(quán)交易制度等節(jié)能或可再生能源領(lǐng)域的制度是從供給側(cè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能或可再生能源目標(biāo)。由于化石能源的消耗是重要的溫室氣體排放源，節(jié)能或可再生能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也有助于溫室氣體減排目標(biāo)的達(dá)成。故，碳排放權(quán)交易和節(jié)能或可再生能源制度是具有協(xié)同作用的。但是，碳排放權(quán)交易與節(jié)能或可再生能源配額制度往往針對(duì)的對(duì)象相同，即達(dá)到一定規(guī)模的碳排放企業(yè)。雖然碳排放權(quán)交易是排放側(cè)手段，節(jié)能或可再生能源配額是供給側(cè)手段，但兩類手段針對(duì)的源頭相同，即用能行為。由于能源消耗和溫室氣體排放之間具有天然的聯(lián)系，同一家企業(yè)如果同時(shí)被納入到碳排放權(quán)交易體系和節(jié)能或可再生能源配額管理體系，該企業(yè)持有的碳排放配額、節(jié)能證書或可再生能源配額能否相互折抵或作為履約工具呢？我們認(rèn)為，節(jié)能具有減排的效應(yīng)，減排也產(chǎn)生節(jié)能效應(yīng)，兩者的管制對(duì)象實(shí)質(zhì)上相同，即用能行為。如果上述制度各自為政，那么無(wú)疑對(duì)于企業(yè)的同一個(gè)用能行為施加了多重管制，顯失公平。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一種銜接機(jī)制，促進(jìn)上述制度的協(xié)同效應(yīng)。就可再生能源配額和合同能源管理而言，可以結(jié)合自愿性碳排放交易，通過(guò)獲取排放信用的方式實(shí)現(xiàn)制度銜接。就碳排放權(quán)交易與用能權(quán)交易的制度銜接而言，應(yīng)當(dāng)打通兩種交易體系，即允許用能單位或履約主體在滿足一定條件的情況下使用用能權(quán)指標(biāo)、核定用能權(quán)、碳排放配額或核證減排量履約。在用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額的初始分配方面，用能權(quán)指標(biāo)的分配應(yīng)以公平為原則免費(fèi)分配;碳排放配額的分配應(yīng)以公平和效率為原則進(jìn)行有償分配。在履約方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)聯(lián)合履約機(jī)制以發(fā)揮兩項(xiàng)制度的協(xié)同效應(yīng)[19]。

五、結(jié) 語(yǔ)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)家進(jìn)行氣候治理的市場(chǎng)工具。考察七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的實(shí)踐可見，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的微觀規(guī)制層面存在管理體制不健全，碳排放配額總量的設(shè)定缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，配額的初始分配的方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公平性有待進(jìn)一步提高，碳排放配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制不健全以及碳排放權(quán)交易服務(wù)主體的監(jiān)管不足等問(wèn)題;宏觀調(diào)控層面缺失對(duì)碳泄漏問(wèn)題的應(yīng)對(duì)、忽視了碳排放權(quán)交易體系的鏈接以及碳排放權(quán)交易制度與其他相關(guān)制度的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題。將來(lái)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)，政府要做好碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的引導(dǎo)者、監(jiān)督者和調(diào)控者，從微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控兩個(gè)層面，為充分發(fā)揮碳市場(chǎng)在減排資源配置方面的效率優(yōu)勢(shì)提供制度保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 夏梓耀. 綠色金融發(fā)展的法制困境與出路[J].環(huán)境保護(hù)，2018（19）：52-56.

[2] 易蘭，李朝鵬，楊歷，等. 中國(guó)7大碳交易試點(diǎn)發(fā)育度對(duì)比研究[J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2018（2）：134-140.

[3] 劉明明.溫室氣體排放控制法律制度研究[M].北京：法律出版社，2012.

[4] 李摯萍.碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)制研究[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（1）：56-62.

[5] 姜冬梅，劉慶強(qiáng)，佟慶.相似的經(jīng)歷，相同的結(jié)局？——以CDM為基礎(chǔ)分析我國(guó)溫室氣體自愿減排機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2018（2）：14-17.

[6] 潘曉濱.碳排放交易中的自愿減排抵消機(jī)制[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2018（9）：117-118.

[7] 蘇宇庭.中國(guó)碳排放權(quán)交易體系立法研究[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（5）：240-246.

[8] 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：原國(guó)土資源部劃歸自然資源部環(huán)保部改為生態(tài)環(huán)境部[J].中國(guó)有色金屬，2018（7）：24.

[9] Robert N. Stavins. A Meaningful U.S. Cap-and –Trade System to Address Climate Change[J]. Harvard Environmental Law Review，2008 （32）：293-371.

[10] 王際杰. 淺析中國(guó)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)履約機(jī)制建設(shè)[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)，2017（4）：40-44.

[11] 潘琛，王曉冬.論我國(guó)對(duì)歐盟碳排放權(quán)交易治理體制的借鑒[J].長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（5）：44-49.

[12] 張瀟，邵鑫瀟，蔣惠琴.行業(yè)碳排放權(quán)的初始配額分配——文獻(xiàn)綜述[J].資源開發(fā)與市場(chǎng)，2018（11）：1520-1525.

[13] 陳毅非，劉宸毓. 碳排放權(quán)交易配額初始分配機(jī)制探討[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2019（4）：88-89.

[14] 范英.中國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)：政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)影響[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究，2018（1）：1-7.

[15] 劉明明.論碳排放權(quán)交易市場(chǎng)失靈的國(guó)家干預(yù)機(jī)制[J].法學(xué)論壇，2019（4）：62-70.

[16] 田丹宇.我國(guó)碳排放權(quán)的法律屬性及制度檢視[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（3）：75-88.

[17] 陳貽健.論碳泄漏的法律規(guī)制及其協(xié)調(diào)[J].學(xué)海，2016（6）：142-148.

[18] 邸玉娜.中國(guó)碳密集型產(chǎn)業(yè)的出口戰(zhàn)略研究——基于歐盟碳泄漏的視角[J].軟科學(xué)，2016（11）：29-33.

[19] 劉明明.論構(gòu)建中國(guó)用能權(quán)交易體系的制度銜接之維[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2017（10）：217-224.

責(zé)任編輯：張昌輝