農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的幾個(gè)基本問(wèn)題及建議

文/夏英

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中一類(lèi)較為特殊的團(tuán)體組織，學(xué)界對(duì)其性質(zhì)及功能定位見(jiàn)解不一。目前，在法律層面也缺乏對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的明確規(guī)定，盡管《民法典》和《民法總則》中明確提出“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”，但相關(guān)法律并未明確指出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和地位。我國(guó)開(kāi)展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新的生命力，但并未真正從法律角度明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和定位。正是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和功能定位不明確，導(dǎo)致其職能行為模糊多樣，且在實(shí)踐中其某些市場(chǎng)行為受到限制，進(jìn)而影響其正常發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期所處的“尷尬”境地說(shuō)明，要真正發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用，首要的是從法律上明晰其性質(zhì)及定位，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，以問(wèn)題為導(dǎo)向，著重解決概念模糊、性質(zhì)爭(zhēng)議、職能混亂等問(wèn)題。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法需要明確回答農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、概念及職能。

一、有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的主要認(rèn)識(shí)問(wèn)題

（一）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在分歧

對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)與對(duì)集體所有制的認(rèn)識(shí)緊密相關(guān)。目前，相關(guān)法律政策表述不盡一致，學(xué)術(shù)界還有較多的爭(zhēng)論。村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重職能，是我國(guó)農(nóng)村并存的兩種極其重要的社會(huì)主體（羅猛，2005）。但必須明確的是，其二者屬于性質(zhì)和權(quán)能不同的組織（關(guān)銳捷等，2011）。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)單純地定位為經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的法人（羅猛，2005）；有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)保障職能（戴威等，2012），屬于社會(huì)性質(zhì)；還有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會(huì)團(tuán)體，也不同于行政機(jī)關(guān)，自有其獨(dú)特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)（魏憲朝等，2008），其職能也包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和社會(huì)等多方面。一般則認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)單純地定性為經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的法人，不應(yīng)隸屬于政權(quán)體系。

（二）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織概念的認(rèn)知不準(zhǔn)確

農(nóng)村老百姓和農(nóng)村基層工作者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識(shí)仍表現(xiàn)出較強(qiáng)的傳統(tǒng)均權(quán)思想，即集體經(jīng)濟(jì)就是集體的土地、資金、資產(chǎn)應(yīng)該在本社內(nèi)人人（戶(hù)戶(hù)）有份的區(qū)域性組織，并由此認(rèn)為“生添死減”“有進(jìn)有出”是集體所有制性質(zhì)決定的最基礎(chǔ)、最根本的應(yīng)有之義。同時(shí)，也認(rèn)為集體所有制不同于私有制，根據(jù)形勢(shì)需要、法律政策規(guī)定、不同資產(chǎn)類(lèi)型和群眾意愿，可以具體體現(xiàn)為不同的實(shí)現(xiàn)形式，組織形式上可以是“人民公社”，也可以是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)、股份經(jīng)濟(jì)合作社等。在組織運(yùn)營(yíng)管理上，可以體現(xiàn)為按人分配（集體收益），也可以按戶(hù)分配（宅基地）；可以在數(shù)年內(nèi)按人按份分紅，也可以每年進(jìn)行調(diào)整。在資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類(lèi)型上，可以體現(xiàn)為集體內(nèi)封閉所有（如資金、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)），也可以體現(xiàn)為公益性質(zhì)（水渠、道路）。

（三）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織職能界定存在爭(zhēng)議

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能存在單一功能說(shuō)和多元功能說(shuō)兩種觀(guān)點(diǎn)。單一功能說(shuō)又包括服務(wù)功能說(shuō)和經(jīng)濟(jì)功能說(shuō)，服務(wù)功能說(shuō)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)為本社區(qū)村民提供各種類(lèi)型的服務(wù)，經(jīng)濟(jì)功能則由各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作社行使（劉小紅，2012）；經(jīng)濟(jì)功能說(shuō)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和為農(nóng)民謀取更多經(jīng)濟(jì)利益為主要職能（焦富民，2019），而且該功能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化（洪燕，2019）。多元功能說(shuō)則認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能具有復(fù)合性（崔超，2019），它不僅僅是經(jīng)濟(jì)組織，還承載著政治、社會(huì)功能以及集體所有制的組織功能（屈茂輝，2018），農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理主體、服務(wù)主體、組織主體和集體產(chǎn)權(quán)代表主體（許中緣等，2018）。從歷史變遷過(guò)程看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)代表、社區(qū)范圍內(nèi)公共物品提供者、國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)延伸和補(bǔ)充的地位與作用，均有不可替代性，這是由我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)決定的（韓俊，1998）。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，使其既能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的特征，又能在市場(chǎng)交易中維護(hù)其在農(nóng)村組織體系中的價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位及立法需要解決的首要問(wèn)題（楊一介，2019）。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了承擔(dān)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)職能外，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織還承擔(dān)成員的部分福利支出費(fèi)用，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和扶貧等福利性質(zhì)的社會(huì)職能。

二、深入理解基于改革推進(jìn)和制度建設(shè)發(fā)展壯大的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)與實(shí)行土地集體所有制緊密相連，實(shí)行土地集體所有制則是社會(huì)主義公有制的內(nèi)在要求，也是由我國(guó)基本國(guó)情、歷史遺產(chǎn)、所處的發(fā)展階段等多個(gè)因素綜合的選擇結(jié)果。變革土地所有權(quán)的集體所有制性質(zhì)不符合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)。但是，土地集體所有既不等同于改革開(kāi)放前的農(nóng)民集體所有、農(nóng)民集體統(tǒng)一耕種，也不等同于改革開(kāi)放初期的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶(hù)自耕農(nóng)開(kāi)展生產(chǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《憲法》《民法典》《民法總則》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部法律中均有涉及。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》完成了我國(guó)農(nóng)村集體土地等生產(chǎn)資料權(quán)利的物權(quán)化界定。該法第五十九條第一款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！迸c其他已經(jīng)頒布的相關(guān)法律最大的不同是，《物權(quán)法》引入了“成員權(quán)”概念來(lái)明確集體所有權(quán)的主體，并對(duì)集體成員享有參與決策、知情的權(quán)利與權(quán)利保護(hù)作出了相應(yīng)的規(guī)定。新修訂的《憲法》第八條指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”，第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”。這些法律規(guī)制為后續(xù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法奠定了法理基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快，土地集體所有制逐步產(chǎn)生出了新的變革形式，即集體所有、大量承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎馔恋?、由以市?chǎng)導(dǎo)向的商品農(nóng)戶(hù)為主體的新型經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展土地耕種，實(shí)現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享。針對(duì)農(nóng)村群眾的創(chuàng)新實(shí)踐，習(xí)近平總書(shū)記適時(shí)提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論。

可見(jiàn)，農(nóng)村集體所有權(quán)是在中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展實(shí)踐中不斷創(chuàng)新的。依據(jù)2002年《土地承包法》、2007年《物權(quán)法》和《民法總則》《土地管理法》等，土地集體所有包含農(nóng)戶(hù)成員、集體雙層所有、兩者相互依存的特殊屬性，從而使得農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了物權(quán)屬性。因此，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)具有法理上的合理性，而明確土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)的“三權(quán)分置”，成為完善我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的法律框架，從而不僅有利于更好地堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好地保障農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的承包權(quán)，更好地用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也明確了以成員為核心的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新所在。

目前，歷經(jīng)2015年以來(lái)新一輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)鳳凰涅槃，再現(xiàn)勃勃發(fā)展生機(jī)。

三、結(jié)論和立法建議

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“特殊法人”具有雙重屬性，應(yīng)立法給予集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策扶持

在我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度框架下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行土地集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村公有制的主要組織載體和存在形式，也是我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的組成部分。其與農(nóng)村村民自治組織（村委會(huì)）、村級(jí)黨組織共同構(gòu)建形成鄉(xiāng)村治理體系。按照我國(guó)實(shí)際情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，兼顧本社區(qū)公共物品供給與管理的雙重性質(zhì)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的“特別之處”，在于其經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性的雙重屬性定位?；诖?，集體經(jīng)濟(jì)組織立法中應(yīng)相應(yīng)地列出對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予政策支持的條款。

（二）依據(jù)“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的中國(guó)特色社會(huì)主義集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)要求，立法明確界定集體經(jīng)濟(jì)組織概念

經(jīng)歷改革開(kāi)放前傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的發(fā)展，特別是隨著農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)的實(shí)施、“三權(quán)分置”制度框架的確立以及基本經(jīng)營(yíng)制度的不斷完善，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)由“人民公社”、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)改革改制演變而來(lái)，是建立在農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體（成員）所有制基礎(chǔ)上的實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，兼顧?quán)l(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)村公有制的主要組織載體和存在形式。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，以“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”為目標(biāo)要求的中國(guó)特色社會(huì)主義集體產(chǎn)權(quán)制度的建立，以村組為單元的農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社將普遍建立，村民委員會(huì)作為代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能行使主體的必要性將逐步減弱，并最終結(jié)束。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能與其“特殊法人”主體地位相匹配且具有多元性，應(yīng)給予相應(yīng)立法界定

基于股份合作經(jīng)濟(jì)制度框架運(yùn)作的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其職能應(yīng)與其“特殊法人”的主體定位相匹配，作為“特殊法人主體”，履行四項(xiàng)具體職能：一是行使農(nóng)村集體所有權(quán)主體職能；二是以市場(chǎng)主體身份開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)職能；三是面向成員的服務(wù)主體職能；四是鞏固和支撐鄉(xiāng)村治理體系的治理主體職能。對(duì)此，建議給予相應(yīng)立法界定。

立法也需要回應(yīng)的實(shí)踐問(wèn)題是，對(duì)于目前尚無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織且暫由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的，當(dāng)集體資產(chǎn)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)監(jiān)督其從組織上、管理上和職能上及時(shí)恢復(fù)建立（社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作組織。