學(xué)前教育制度局限及法治保障研究

摘 要：研究地方學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，各地結(jié)合實際推出學(xué)前教育地方政策規(guī)范，才能最好的保證學(xué)前教育事業(yè)在正軌上運行和發(fā)展。結(jié)合四川省學(xué)前教育地方政策進行評析，分析省內(nèi)現(xiàn)行學(xué)前教育政策的不足，在探討地方學(xué)前教育制度設(shè)置的權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，分析地方學(xué)前教育制度面臨的制度阻礙，提出地方學(xué)前教育制度在財政事權(quán)分配和政府職能簡化上的新構(gòu)想，以期從地方教育制度的發(fā)展上優(yōu)化國家教育立法的法律構(gòu)想，推進學(xué)前教育的穩(wěn)步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育;地方制度;政府身份重疊

一、問題的提出

我國地方學(xué)前教育制度有其獨立性，地方立法在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，有權(quán)從本地方的具體情況和實際需要出發(fā)，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，自主地處理本地方的事務(wù)，制定法規(guī)，創(chuàng)制規(guī)范。[1]在上位法尚未出臺的情況下，四川省可根據(jù)省內(nèi)自身情況作出規(guī)定，制定地方性教育法規(guī)，用地方性立法推動國家層面的學(xué)前教育立法，促進學(xué)前教育的發(fā)展。

目前法學(xué)領(lǐng)域?qū)W(xué)前教育制度的理論研究主要集中在對學(xué)前教育國家立法的價值探討[2]、宗旨與原則[3]、學(xué)前教育政策法律化[4]，以及學(xué)前教育財政投入立法保障[5]等，研究角度大多著力于性質(zhì)為國家法律的立法進路，著重從宏觀視角保障學(xué)前教育立法的科學(xué)性，鮮有立足于地方層面的學(xué)前教育制度的研究。在為數(shù)不多的地方性學(xué)前教育立法研究中，強調(diào)了省域間學(xué)前教育不均衡和地方立法的不當(dāng)之處[6]，但是未涉及地方財政事權(quán)的分配重心偏移和地方政府角色重疊的問題。

因此，本文以四川省為例，在討論學(xué)前教育政策的制度缺位上提出對促進省內(nèi)學(xué)前教育制度關(guān)于財政事權(quán)和厘清政府角色身份重疊的制度構(gòu)想，推動學(xué)前教育地方制度的發(fā)展，制定符合四川省的學(xué)前教育法的可行性建議，從而保障學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展。

二、省內(nèi)現(xiàn)行學(xué)前教育政策短板

（一）行為主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明晰

關(guān)于四川省政府印發(fā)的《四川省人民政府關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的實施意見》（下稱《意見》），圍繞學(xué)前教育發(fā)展的原則和目標(biāo)、教育資源、幼兒教師隊伍、學(xué)前教育投入、加強組織領(lǐng)導(dǎo)和三年行動計劃等方面展開，對上述幾個方面進行規(guī)定，但卻忽略學(xué)前教育發(fā)展各方主體地位和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

權(quán)利與義務(wù)是法律界定社會關(guān)系的手段或方式，[7]兩者在限定的范圍內(nèi)實現(xiàn)互動共生。學(xué)前教育地方立法內(nèi)容離不開對各方參與主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的規(guī)定，國家為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化必須要明確國家在推動學(xué)前教育中的主導(dǎo)作用，民辦園主體辦園體制機制和法律地位以及家庭一方的受教育權(quán)分野情況以及權(quán)利的邊界等結(jié)合，[8]地方立法中應(yīng)指出國家、社會和家庭各自的法律關(guān)系內(nèi)容和所處的法律地位。

（二）地方政府學(xué)前教育財政事權(quán)橫向分配不均等

從法律角度來說，事權(quán)是政府所承擔(dān)的向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的憲法義務(wù)。[9]財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。[10]就學(xué)前教育的財政投入經(jīng)費而言，劃分為中央與地方的共同財政事權(quán)，地方對學(xué)前教育發(fā)展所需的財政經(jīng)費按照隸屬關(guān)系由中央與地方財政分別承擔(dān)，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付對地方統(tǒng)籌給予支持。四川省政府對于各項公共事業(yè)重視的優(yōu)先序位不同，具體到學(xué)前教育事業(yè)一項中，更加凸顯財政投入比例分配不均。

省政府對財政事權(quán)橫向分配不均，其一表現(xiàn)在對學(xué)前教育的財政經(jīng)費投入較其他教育支出所占比例不高，其二為對少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的資金投入不足。根據(jù)《關(guān)于四川省2017年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2018年財政預(yù)算草案的報告》研究可知，2018年在省級一般公共預(yù)算支出安排情況中學(xué)前教育資金所占比為總量的8%，在8%的學(xué)前教育財政投入占比中，得出民族地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的資金支持力度極其微小;根據(jù)《關(guān)于四川省2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算草案的報告》，2019年省級一般公共預(yù)算支出安排情況學(xué)前教育資金約占總量的9%，義務(wù)教育投入資金約占總量26%。雖全省在教育方面的資金安排較上一年度的絕對值上有所增加，但就其學(xué)前教育的增幅比較而言可看出財政投入在學(xué)前教育的重視程度遠不如義務(wù)教育體系。

（三）地方政府身份復(fù)合下的權(quán)責(zé)不清

學(xué)前教育制度涉及的法律主體眾多，其中地方政府（縣、區(qū)一級）作為推動學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)力量，因其在學(xué)前教育制度中的身份層疊和權(quán)責(zé)不清，阻礙了學(xué)前教育制度功能的發(fā)揮。

1.縣、區(qū)政府職能復(fù)合導(dǎo)致身份的多樣性。一是學(xué)前教育政策的執(zhí)行者，又是制度的監(jiān)督者。二是辦園資格的審查者和項目審批者。

2.地方政府職能復(fù)合下權(quán)責(zé)不清。

三、學(xué)前教育地方政策的完善方向

就學(xué)前教育發(fā)展而言，形成學(xué)前教育法律秩序、促進教育監(jiān)督是其基本價值[11]，因而，在制度完善方面需注重學(xué)前教育法律秩序?qū)W(xué)前教育發(fā)展的作用。

（一）明確學(xué)前教育各方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系

發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)是一個復(fù)雜的涉及多方主體之間的社會實踐活動，針對四川省目前的政策和規(guī)章來看，厘清學(xué)前教育各方主體權(quán)利關(guān)系的重要性便更加凸顯。學(xué)前教育涉及的主體主要有政府、社會市場、家庭等三方主體。

在制定地方性法規(guī)和規(guī)章時應(yīng)做到讓政府起主導(dǎo)作用，讓市場主體起支持作用，讓家庭起輔助補充作用。政府主導(dǎo)作用是指學(xué)前教育立法要強調(diào)其主導(dǎo)責(zé)任和中流砥柱的作用，明確反對完全或主要依賴市場來提供學(xué)前教育的發(fā)展道路。[12]地方立法應(yīng)該探索實行中央政府宏觀領(lǐng)導(dǎo)，省級政府統(tǒng)籌兼顧，以縣級政府為主，基層人民政府、街道辦事處和居民委員會共同參與的學(xué)前教育管理體制。[13]在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，省政府統(tǒng)籌學(xué)前教育的師資、專項基金的分配、少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展，市縣鄉(xiāng)政府切實落實法規(guī)規(guī)定。市縣鄉(xiāng)政府作為實施和執(zhí)行學(xué)前教育法規(guī)的最為關(guān)鍵一環(huán)，不僅考慮省一級的統(tǒng)籌規(guī)劃，還需結(jié)合各自行政領(lǐng)域內(nèi)的實際情況，確保本地學(xué)前教育的發(fā)展。[14]市場支持作用是指在如今教育體制改革的前提下，學(xué)前教育機構(gòu)的設(shè)立主體變得多元化，市場主體也成為設(shè)立主體的一種。企業(yè)、社會組織作為學(xué)前教育發(fā)展的動力支持方，須協(xié)助政府開展學(xué)前教育相關(guān)工作，既可以實現(xiàn)自身作為營利法人的運作目的，也能提升地方學(xué)前教育的競爭力，實現(xiàn)雙贏。家庭的輔助補充作用是指父母作為未成年人的監(jiān)護人，有權(quán)利和義務(wù)對兒童進行保護、教養(yǎng)。這種權(quán)利義務(wù)是一種自然權(quán)利，實則是親權(quán)，它不僅僅是權(quán)利，更是一種義務(wù)，父母不能拋棄或濫用對兒童的教育權(quán)，父母或其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)為學(xué)齡前兒童的身心健康成長、核心素養(yǎng)的養(yǎng)成創(chuàng)造良好的家庭教育環(huán)境。[15]

（二）規(guī)定地方政府學(xué)前教育財政經(jīng)費比例合理增長

針對公辦園辦園水平差距過大、私立園入學(xué)門檻高和本省少數(shù)民族地區(qū)幼兒教育落后等現(xiàn)實問題，有必要規(guī)定對學(xué)前教育每年的財政經(jīng)費支出比例。根據(jù)現(xiàn)行資助政策，目前是落實到各個地方負責(zé)幼兒資助政策和承擔(dān)支出責(zé)任，中央政府給予獎補支持。

首先，地方性法規(guī)在設(shè)計上可規(guī)定每年地方政府投入到學(xué)前教育發(fā)展項目的財政性經(jīng)費支出的比例，即為占上一年度本地財政性教育經(jīng)費的的合理比例，這一比例不應(yīng)當(dāng)是一個確數(shù)，而是視當(dāng)?shù)氐呢斦闆r做出每年不同的動態(tài)調(diào)整。[16]其次，明確學(xué)前教育財政撥款類別清單。

（三）剝離地方政府在學(xué)前教育中的身份重疊

為了充分發(fā)揮地方政府在促進學(xué)前教育中的主導(dǎo)作用，進一步簡化現(xiàn)存地方規(guī)范賦予政府在學(xué)前教育發(fā)展中的多重職能，使得剝離地方政府在學(xué)前教育中的身份重疊刻不容緩。

首先，學(xué)前教育發(fā)展的監(jiān)督不能任由政府機構(gòu)一方擔(dān)任，政府對于學(xué)前教育中的職能更應(yīng)偏向推進普惠性幼兒園發(fā)展這一方向，對其監(jiān)督情況可構(gòu)建政府與第三方市場監(jiān)督機構(gòu)的合作監(jiān)管機制。地方政府負責(zé)對中央和省級政府確立的學(xué)前教育發(fā)展政策的落實情況進行宏觀監(jiān)督，第三方的市場監(jiān)督機構(gòu)對學(xué)前教育體系的財政性經(jīng)費支出情況進行調(diào)查和審計，參與完善民辦幼兒園分類管理實施辦法以及惠性幼兒園進入機制和退出機制的評價，[17]著眼于微觀監(jiān)管，第三方監(jiān)管機構(gòu)實質(zhì)監(jiān)督的存在使得學(xué)前教育發(fā)展更為良性。

其次，改變政策規(guī)范責(zé)任主體不明和責(zé)任類型含糊現(xiàn)狀。教育行政部門是法定職務(wù)責(zé)任的主要承擔(dān)者，需要承擔(dān)三個階段的責(zé)任即：事前責(zé)任、事中責(zé)任、事后責(zé)任。此外，各級人民政府及相關(guān)行政部門也是法定職務(wù)責(zé)任主體。[18]同時明晰教育法律責(zé)任與其他法律部門之間法律責(zé)任的差別[19]，通過法律、法規(guī)、規(guī)章等強制性規(guī)范明確各方主體的法律責(zé)任，有利于各個主體在規(guī)則的框架內(nèi)各行其是，各司其職。一是在四川省未來的學(xué)前教育立法中，需明晰承擔(dān)責(zé)任的主體;二是規(guī)定具體行政機構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任類型。四川省在學(xué)前教育地方立法中，可明確對于各級政府、教育行政部門、其他有關(guān)部門及其市場主體違反具體規(guī)定承擔(dān)什么類型的責(zé)任。從政府、主管機構(gòu)、市場主體方面規(guī)定違反學(xué)前教育法律義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，將給各方主體帶來指引、評價、預(yù)測、強制和教育作用，規(guī)范學(xué)前教育的發(fā)展模式。

四、結(jié)語

本文從地方學(xué)前教育立法的角度論述了四川省現(xiàn)有學(xué)前教育政策和現(xiàn)行學(xué)前教育政策存在的問題，在此基礎(chǔ)上結(jié)合學(xué)前教育發(fā)展的方向，提出了地方學(xué)前教育制度的完善建議。希望通過厘清學(xué)前教育各方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系和簡化政府職能的多重性來化解制度阻礙，進一步的制定出具有地方特色的學(xué)前教育制度和落實具體的責(zé)任主體和法律責(zé)任類型，期望聚焦政策法律化和立法的形式，用國家強制力來保障地方學(xué)前教育的發(fā)展。

參考文獻

[1]慶玲：《論我國地方立法與國家立法之間的關(guān)系》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報》2009年第5期。

[2]羅麗香，高志宏.學(xué)前教育的公益回歸與立法保障[J].湖南師范大學(xué)教育科報，2019，18（06）：19-25.

[3]余雅風(fēng)，吳會會.論學(xué)前教育立法的宗旨與原則[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)報，2019，18（03）：49-56.

[4]湛中樂，李爍.我國學(xué)前教育立法研究——以政策法律化為視角[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019，48（01）：45-53.

[5]李芳，祝賀，姜勇.我國學(xué)前教育財政投入的特征與對策研究——基于國際比較的視角[J].教育學(xué)報，2020，16（01）：43-54.

[6]陳亮.我國學(xué)前教育地方立法的現(xiàn)實困境及其改進方向[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017，46（06）：53-59.

[7]謝鵬程：《權(quán)利義務(wù)四論》，載《法學(xué)研究》1992年第2期

[8]陳亮：《我國學(xué)前教育地方立法的現(xiàn)實困境及其改進方向》，載《陜西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第6期。

[9]李大慶.財稅體制改革的法律框架與法治化路徑——從事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系切入[J].地方財政研究，2017（04）：25-29.

[10]劉劍文.理財治國觀——財稅法的歷史擔(dān)當(dāng)[M].北京：法律出版社，2016：122.

[11]管華.警惕福利陷阱 ?促進事業(yè)發(fā)展——論“學(xué)前教育法”的立法目的[J].中國教育學(xué)刊，2019（10）：73-78.

[12]參見沙莉：《世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育法律研究及啟示》，光明日報出版社2013年7月版，第191頁—201頁。

[13]陳鵬，高源：《我國學(xué)前教育立法的現(xiàn)實訴求與基本問題觀照》，載《陜西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科版）2017年第6期。

[14]郝亞靜.：《我國學(xué)前教育立法研究》，華東師范大學(xué)，2019。

[15]張傳燧：《基于學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)培育的“四生課堂”建構(gòu)研究》，載《陜西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第5期。

[16]席曉娟.學(xué)前教育財政投入立法保障研究——基于政策法律化的視角[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2020，19（03）：1-8+15.

[17]羅麗香，高志宏.學(xué)前教育的公益回歸與立法保障[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)報，2019，18（06）：19-25.

[18]敖雙紅，廖朝湘.論學(xué)前教育民營化后的國家責(zé)任體系[J].時代法學(xué)，2019，17（02）：9-16.

[19]張磊.論我國教育法律責(zé)任制度的完善[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2018，39（06）：104-108.

作者簡介：

楊麗容，1996年 10月生，籍貫：四川成都，性別：女，最高學(xué)歷：在讀研究生，研究方向：馬克思主義法學(xué)。