我國草原生態(tài)保護補助獎勵政策效應評價研究進展

李志東， 劉某承

(1．中國科學院地理科學與資源研究所， 北京 100101； 2．中國科學院大學， 北京 100049)

我國草地資源豐富，天然草地面積約在2.80×106～3.99×106km2之間[1]，占全國領土面積的30%～40%，是為國民福祉提供保障的重要生態(tài)系統(tǒng)。根據國內外學者的研究與測算，草地具有重要的生態(tài)功能，全國草地每年提供的生態(tài)服務價值可達千億至萬億元數(shù)量級[2-4]。而現(xiàn)階段，我國草地退化嚴重[5]。大量的研究結果顯示，導致草地退化的主要驅動力可分為自然因素和人為因素兩個方面，自然因素主要包括氣候的干暖化以及暴雨、暴雪等極端天氣災害，人為因素主要包括超載過牧和過度開墾等人類活動。目前較主流的觀點認為，人為因素是導致草原退化的最主要驅動力，自然因素在一定程度上加快草原退化的進程[6-12]?；诖?，為了遏制人類活動對草原生態(tài)環(huán)境的持續(xù)破壞，2011年起，我國開始實行草原生態(tài)保護補助獎勵政策(簡稱草原補獎政策)。

作為我國草原生態(tài)補償?shù)闹匾e措之一，草原補獎政策具有撥款數(shù)額大(2011年中央財政轉移支付136億元，后逐年增長),受眾群體多,覆蓋面積廣等特點，是當前生態(tài)補償領域的研究熱點之一。現(xiàn)階段對該項政策的效應評價研究包含了法律體系[13]、監(jiān)管力度[14]、執(zhí)行難度[15]、補獎機制[16]、補獎標準[17]、牧民反饋[18]等諸多方面，相應成果對政策未來的調整與改進具有重要的指導意義。但截至目前，這些研究尚缺乏系統(tǒng)的梳理與分析。因此，本文梳理了草原補獎政策效應評價研究的各環(huán)節(jié)內容，總結其研究方法，旨在對政策的總體效應評價以及開拓未來的研究方向提供參考。

1 草原補獎政策研究現(xiàn)狀

草原補獎政策的主體思路是國家以補助獎勵資金的方式作用于牧民社會經濟系統(tǒng)，帶動牧民生產生活轉型，進而間接恢復草地生態(tài)功能。本研究將草原補獎政策分為國家(政策制定者)、牧戶(政策響應者)和草地(政策檢驗者)3個主體，以及這3者之間的2個重要過程，即國家以補助獎勵形式作用于牧民的過程和牧民因生產生活轉變而間接恢復草地生態(tài)功能過程，共計5個環(huán)節(jié)的效應評價研究。通過對已有文獻的梳理與歸納，對應于這5個環(huán)節(jié)的效應評價研究可歸類為政策設計評價、補獎標準評價、牧民滿意度評價、牧民生產生活轉變評價和草地生態(tài)恢復評價(圖1)。

圖1 研究思路圖Fig.1 Research ideas

由于草原補獎政策是在我國生態(tài)文明建設背景下，出于國情制定的具有中國特色的草原生態(tài)補償政策，因而現(xiàn)階段對該政策展開研究的主要是中國學者(其中少數(shù)外文文獻亦多為中國學者撰寫)。基于此，本研究通過中國知網(CNKI)的“CSCD”和“CSSCI”檢索數(shù)據庫對草原補獎政策評價研究的現(xiàn)狀進行分析，以“草原生態(tài)保護補助獎勵政策”及其若干簡稱為主題和關鍵詞，逐一篩選，去掉偏離主題和與政策評價無關的文獻，最終獲得切合題意的期刊論文70篇(圖2)。自草原補獎政策啟動以來，政策評價的總體熱度呈上升趨勢，研究的熱點也從政策設計評價到生產生活評價的逐漸轉移，相關成果大多發(fā)表在《草地學報》《草業(yè)科學》《干旱區(qū)資源與環(huán)境》等與草地生態(tài)、農業(yè)經濟領域相關的期刊。

圖2 草原補獎政策評價研究時間演化圖Fig.2 Time evolution diagram of evaluation research on the policy

2 草原補獎政策評價研究進展

2.1 政策設計評價

時至今日，草原補獎政策已經推行了近兩輪(10年)，總結前兩輪的經驗，及時發(fā)現(xiàn)政策設計中存在的問題，對日后的政策規(guī)劃與調整意義重大。

整合相關的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國的草原補獎政策設計仍存在許多疏漏(表1)。首先是法律制度體系的缺失。當前的生態(tài)補償法律制度體系之下，與草地資源相關的法律法規(guī)已有不少，如《草原法》《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》以及各省草原條例及管理辦法等[13]，但隨著近兩輪草原補獎政策的實施，面對層出不窮的新問題，相關法律制度體系也應及時完善，形成科學、全面、明確的生態(tài)補償法律機制。在實現(xiàn)有法可依的同時，有力的監(jiān)管體系是為政策保駕護航的必要手段，可目前我國的草原補獎政策監(jiān)管嚴重缺失，導致政策執(zhí)行效率偏低，效果與理想水平差距甚遠[14]。除此之外，補獎的方式未能全面考慮牧民的核心利益[19]，“一刀切”的風格忽略了各地自然、經濟、社會條件的多方面差異，不利于公平公正[20]。最后，也有學者從政策的執(zhí)行難度以及政策的穩(wěn)定性等方面做出探討，認為“長期欠賬”導致的草地退化存在治理難度大的問題[15]，政策文件也缺少對政策延續(xù)性的詳細描述等[16]。

綜上，在草原補獎政策持續(xù)探索與推進的10年里，對政策制度的“體檢”覆蓋了法律體系、監(jiān)管力度、執(zhí)行難度、補獎方式、牧民利益以及政策延續(xù)性等諸多方面(表1)，已相對成熟和全面，進一步的深化研究可待新一輪政策調整之后再針對新問題進行具體分析?；诂F(xiàn)有的結論，短期而言，法律體系的構建，監(jiān)管力度的提升，因地制宜的布局，自下而上的考量以及長效機制的形成等將是草原補獎政策后續(xù)完善的重要方向。

2.2 補獎標準評價

補獎標準是草原補獎政策的核心內容之一，也是當前研究的熱點之一。我國幅員遼闊，不同區(qū)域的草地資源管理模式以及草地資源退化程度不盡相同，因此對于補獎標準的評價，研究者選擇了不同的政策覆蓋區(qū)域來開展研究(表2)。結果顯示，當前研究覆蓋區(qū)域的實際補獎標準普遍低于當?shù)氐睦硐胙a獎標準[25-30]。

表1 政策設計評價一覽表Table 1 List of Policy Design Evaluation

研究中涉及多種不同的核算方法，其中心理標準法和受償意愿法原理相近，是讓牧民自己評估響應政策所帶來的收獲與損失，給出內心期望的補獎標準，該方法的優(yōu)點是站在牧民的視角考慮問題，容易得到牧戶根據生活中諸多因素結合而產生的綜合結果，但如果調查過程中牧戶考慮不周則容易產生較大誤差；機會成本法與機會損失法原理相近，是核算牧戶參與禁牧或草畜平衡活動以后相較于原生產方式的機會成本/損失，該方法的優(yōu)點在于所得結果是通過核算與比較產生的，相對客觀，但缺點在于考慮的因素比較單一，容易忽視機會成本/損失對牧戶家庭造成的連帶影響；而最小數(shù)據法則是首先指定補償所需要恢復的生態(tài)系統(tǒng)服務價值再進行核算，屬于生態(tài)學與經濟學結合的方法，該方法的定量化程度最高，但相比前面的方法也更加復雜，潛在誤差因素更廣。雖然上述方法各有側重和利弊，但上述研究仍然得出了一致的結論，即當前我國草原補獎政策實際補獎標準低于理想補獎標準的現(xiàn)象普遍存在。而如何改進并統(tǒng)一核算方法，使之能綜合已有核算方法的長處，更準確地量化實際補獎標準與理想補獎標準的真實差距，增強不同區(qū)域之間的橫向可比性，進而為政策制定者核定后續(xù)補獎標準提供更強有力的科學支撐，還有待學者探討。

表2 補獎標準評價研究一覽表Table 2 List of evaluation studies on subsidy standand

2.3 牧民滿意度評價

牧民滿意度評價是基于牧民的視角，對政策進行的主觀評價。因為牧民響應是草原補獎政策承上啟下的中心環(huán)節(jié)，所以牧民的政策體驗可在很大程度上影響政策的執(zhí)行效果，具有較高研究價值。

學者們對牧民滿意度的研究主要以經典的統(tǒng)計方法對牧民的基本信息、生產情況、環(huán)境認知、補償收益等指標建立計量經濟模型，定量分析牧民的滿意度現(xiàn)狀及影響因素，進而提出因地制宜的政策建議[31-37]。不同于補獎標準評價結果，牧民的政策滿意度不盡相同，滿意度良好、滿意度一般和不滿意的情況同時存在(表3)。研究者的研究涵蓋了整體政策[31-33]、生產性補貼[34]、收入變化[35]、管理措施[36]、生態(tài)環(huán)境[37]等多種滿意對象，基本囊括了草原補獎政策的每一核心環(huán)節(jié)，得到各地不同的研究結果也從另一角度印證了政策差異化的必要性。

雖然這些研究主要集中在內蒙古自治區(qū)和甘肅省，但鑒于兩省均具有經緯跨度較大的特點，這些研究區(qū)仍然呈現(xiàn)了不同的草地類型、不同的政策活動類型以及對牧民生產生活不盡相同的影響程度，具有一定的普遍性。其中侯向陽的研究涉及內蒙古自治區(qū)從東到西共15個旗(縣)，覆蓋了草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙地草原、草原化荒漠5大草原類型，相對全面地闡釋了整個內蒙古自治區(qū)牧民政策滿意度的總體情況，得出內蒙古自治區(qū)草原補獎政策牧民滿意度較高，存在顯著區(qū)域差異，其中草場流轉情況、草畜平衡補獎收入、家畜數(shù)量變化情況和政策執(zhí)行情況等因素會對牧民滿意度產生顯著影響的重要結論[37]。

表3 政策滿意度研究一覽表Table 3 List of policy satisfaction research

2.4 牧民生產生活轉變評價

國家以補助獎勵的形式鼓勵牧民響應政策指示，即轉變原有的生產生活方式，釋放草場壓力，為恢復草地生態(tài)功能提供條件。相比其他環(huán)節(jié)，牧民生產生活轉變評價的內容更加豐富多樣，包括收入變化、生計轉型和產業(yè)發(fā)展等方面，對應的研究結果也呈現(xiàn)了一定的區(qū)域差異(表4)。

關于草原補獎政策下牧民的收入變化，張文娟等[38]通過參與式農戶評估方法對內蒙古呼倫貝爾市和錫林郭勒盟的調研結果顯示，草原補獎政策實施前后農牧民家庭收支結構發(fā)生改變，生活條件有所改善；尹曉青[39]結合內蒙古巴彥淖爾市烏拉特后旗全旗的收入統(tǒng)計數(shù)據和實地調研結果發(fā)現(xiàn)，草原補獎政策對當?shù)啬撩裨鍪招Ч@著；武建雙等[40]對西藏27縣的問卷調研結果表明，草原補獎政策有利于在一定程度上縮小收入差距。但于此同時，伴隨著研究的深入，張心靈等[41]通過傾向得分匹配法對內蒙古4盟市8個旗的牧民收入分析結果顯示，草原補獎政策為不超載牧戶帶來了更多非畜牧業(yè)收入，但對于超載牧戶來說，現(xiàn)行的補獎收入并不足以彌補牧民的減畜損失；張會萍等[42]對寧夏農牧交錯帶的研究結果顯示，草原補獎政策并未有效實現(xiàn)牧民增收，人工飼草項目使得一些農戶由種糧改種草，降低了種植業(yè)收入；舍飼養(yǎng)殖項目對農戶的養(yǎng)殖規(guī)模并無激勵作用，反而提高了養(yǎng)殖成本，降低了養(yǎng)殖業(yè)收入[43]。綜上，可見草原補獎政策對一部分政策覆蓋區(qū)域的增收效果明顯，同時有助于縮小當?shù)厥杖氩罹?，轉變農牧民收入結構，但針對部分特定政策活動下的農牧民群體，增收效果也存在局限性。

對于生產層面，相關研究還相對較少，而且這些研究大多聚焦在了牧民的減畜行為上，當前草原補獎政策的減畜效果非常有限[44-47]，超載現(xiàn)象仍普遍存在[48-49]，政策僅對部分區(qū)域的牧民減畜起到激勵作用[50]。

關于牧民生產生活轉變的評價研究，相同的問題在不同區(qū)域也呈現(xiàn)具有差異的結果，如果后續(xù)的研究能夠將更多的區(qū)域進行整合，對比效果顯著和效果不佳的案例，探索出影響政策效果的關鍵因素，將會為新一輪政策的改進提供科學范例。

表4 牧民生產生活評價一覽表Table 4 List of evaluation of herdsmen's production and life

2.5 草地生態(tài)恢復評價

草原補獎政策的最終目標是恢復草地生態(tài)功能，因此草地的生態(tài)恢復實際情況，是對政策效果最直接的檢驗。有學者根據國家及地方的草地監(jiān)測數(shù)據，結合遙感分析發(fā)現(xiàn)，政策實施以來，我國草地生態(tài)恢復整體成效顯著[54]，草地綜合植被覆蓋率總體上升[55-56]，全國天然草場產草量增長的同時超載率降低[57]。但也存在局部區(qū)域政策規(guī)劃不盡合理，超載過牧問題難以解決[38]，甚至出現(xiàn)生態(tài)負效應[59]等問題。

目前關于草原補獎政策下草地生態(tài)恢復評價的相關研究還比較匱乏，而且已有的研究大多局限于分析宏觀監(jiān)測數(shù)據結果。前文提到的草地退化原因，植被的生態(tài)變化受自然因素和人為因素共同影響[60]，但草地的生態(tài)恢復也理應從自然因素和人為因素兩方面展開討論。因此只有剔除自然因素的作用或者從草原補獎政策的機理出發(fā)，才能具體識別草原補獎政策本身對草地生態(tài)恢復的貢獻，進而對政策效果有一個更準確的認識。但如何剔除自然因素作用，量化草原補獎政策的作用機理，將宏觀尺度和微觀尺度結合，有待進一步深入探討。

3 結論與展望

3.1 結論

本研究對草原補獎政策各重要環(huán)節(jié)的效應評價研究進行了梳理(圖3)，當前研究較為詳盡地挖掘了法律體系、監(jiān)管力度、執(zhí)行難度等方面存在的政策設計紕漏，并通過多樣的方法和思路在補獎標準評價中達成統(tǒng)一結論，展開了針對不同區(qū)域多種問題對象的滿意度調查，也從收入變化和控制超載等方面解讀了牧民生產生活轉變，最后借助監(jiān)測和遙感數(shù)據分析了補獎政策實施前后的草原生態(tài)改善情況?；谏鲜龇治?，當前我國草原補獎政策尚存在制度體系缺失以及諸多區(qū)域補獎標準偏低的問題，牧民對政策的滿意程度存在區(qū)域差異，補獎資金雖然在一定程度上提高了牧民收入但對牧民減畜的激勵作用有限，自2010年以來，我國草地生態(tài)恢復總體成效顯著但也存在局部區(qū)域效果不佳。

至于研究層面，關于草原補獎政策效應評價的后續(xù)研究，在政策設計評價方面需要學者們與時俱進，對政策體系每一周期的調整和改善都做出跟進分析；補獎標準評價和牧民滿意度評價應改進、統(tǒng)一核算方法，為后續(xù)的研究提供范例；牧民生產生活評價的研究應加強對傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉型與發(fā)展的探索，同時增強案例地之間的橫向比較和經驗借鑒；生態(tài)恢復評價應從政策機理出發(fā)，挖掘政策自身對生態(tài)環(huán)境改善的貢獻，進而深化對政策效果的認識。

圖3 草原補獎政策評價研究結果圖Fig.3 The results of the evaluation of the policy

3.2 展望

正如前文提到的，結合政策思路以及對學者們研究內容的梳理，當前草原補獎政策的效應評價研究主要聚焦在3個主體和2個過程(圖4)，這樣的研究結構讓我們可以認識到政策帶給牧民(政策響應者)和草地(政策檢驗者)的效益，但卻忽視政策帶給國家(政策制定者)的效益。欲保證草原補獎政策具有長足的生命力和延續(xù)性，需要在實現(xiàn)牧民收入提高、草場質量上升的同時，國家投入的大量資金亦能得到超額的回饋。只有三者同時滿足，形成良性循環(huán)，才能使該項政策持續(xù)推進，始終輻射良好的社會、經濟與生態(tài)效應。而現(xiàn)階段的效應評價研究在國家投入的回饋方面尚處于幾乎空白的狀態(tài)。國家以補獎資金的形式作用于牧民，牧民以生計轉型的方式作用于草地，那么草地所帶來的生態(tài)效應究竟能否匹配國家的資金投入，這是一個值得探討的問題。因此本研究認為草原補獎政策所帶來生態(tài)效益的價值評估是該項政策后續(xù)評價研究的一個重要方向。

圖4 草原補獎政策評價研究展望圖Fig.4 Prospects for the evaluation of the policy

除此之外，已有的研究在以下兩個方面也有待加強。首先是評價區(qū)域的拓寬，當前學者們評價政策時將研究區(qū)域主要集中在內蒙古和甘肅，其它省份地區(qū)研究較少。根據第二輪草原補獎政策要求，現(xiàn)階段政策的覆蓋區(qū)域已達13個省份，因此對其它11個省份的各方面研究亟待加強。對更廣泛的區(qū)域加以研究有助于中央及時掌握各省區(qū)的實地情況，為全方位統(tǒng)籌新一輪政策布局提供更有效的科學依據。同時也能為后續(xù)更全面、更準確的政策效應評價研究提供依據。其次是基線調研的增強，生態(tài)補償基線的確定是生態(tài)補償政策研究中不可缺少的重要環(huán)節(jié)，它是測度生態(tài)補償額外性的必需值，草原補獎政策的補償基線應包含政策落實之前(即2011年以前)各區(qū)域的草原生態(tài)狀況以及牧民的生計情況，當前研究中提到的基線更多來自于國家及省區(qū)宏觀的監(jiān)測和統(tǒng)計數(shù)據，這對目前的絕大多數(shù)研究(小區(qū)域尺度)來說并不準確，直接使用會帶來較大的評價誤差。因此，后續(xù)研究有必要深度挖掘政策覆蓋區(qū)域的基線值，草原生態(tài)環(huán)境的基線調查可借助遙感影像，牧民生計情況的基線調查依照基層統(tǒng)計數(shù)據、問卷回憶訪談、市場流水記錄等資料進行整理匯總。