整體性治理與組織化發(fā)展：城鄉(xiāng)結(jié)合部社會治理途徑的新探索
——以上海城郊S村違法建筑整治為例

□沈菊生 王伯承

[內(nèi)容提要]城鄉(xiāng)結(jié)合部是城與鄉(xiāng)的中介橋梁，兼具城、鄉(xiāng)特色，對它的治理勢必不同于市域社會或鄉(xiāng)土社會的治理。本文從城市理性發(fā)展角度出發(fā)，基于上海城郊社區(qū)S村違法建筑綜合整治項目為抓手，研究城鄉(xiāng)結(jié)合部基層社會治理的新途徑。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)上海城郊基層社會治理具有整體性治理和組織化發(fā)展的雙重特征。整體性治理體現(xiàn)在治理觀念的整體性、治理機制的整體性和治理樣態(tài)的整體性。整體性治理得以實現(xiàn)的機理是組織化發(fā)展，即充分賦權(quán)村集體組織，由村支兩委間接或直接引領(lǐng)、組織和監(jiān)督城郊的生活與生產(chǎn)活動。整體性治理和組織化發(fā)展實現(xiàn)了社會秩序和經(jīng)濟秩序治理的耦合，但也造成了村社同質(zhì)化、空心化的意外后果。如何破解不利局限，在理性發(fā)展的前提下，補足村社末端創(chuàng)新活力，營造適合老人居多的生活空間和吸納青壯年回歸的生產(chǎn)空間是實現(xiàn)城郊社區(qū)的“善治”邏輯。

一、問題提出與研究梳理

2015年7月國家出臺了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并于2019年5月進行了修訂，該法案對城鄉(xiāng)基層社會治理提出了明確的要求；而黨的十八大，尤其是十九大、十九屆四中全會更是多次強調(diào)要建立科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的社會治理體系。學(xué)界緊跟時代脈搏，順應(yīng)社會需求，展開基層社會治理研究并取得了豐碩的成果。對這些成果進行梳理，發(fā)現(xiàn)主要從社會治理的主體內(nèi)涵、社會治理的現(xiàn)實困境、社會治理的實現(xiàn)路徑、社會治理的變遷歷程四個方面展開。

第一，關(guān)于社會治理的主體內(nèi)涵研究。對于社會治理的內(nèi)涵，李連江等指出治理就是依靠人為干預(yù)，使得社會恢復(fù)自然秩序，是一種實事求是得求善。[1]應(yīng)星認為治理是國家治理與多元主體治理的結(jié)合(應(yīng)星，2018)。張靜則把治理看作是一種基礎(chǔ)性關(guān)系的配置和平衡。[2]不難看出，社會治理就是要提高社會治理水平，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序；要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，健全公共安全體系(十八屆三中全會報告，2013)。而對社會治理的主體研究，學(xué)者們一致認為在多元治理主體構(gòu)成的社會治理體系中，政府本位主義已經(jīng)喪失了歷史合理性，必須確立起“他在性”的原則，要開展政府、社會組織和公民之間的合作(侯非，2013；張康之，2019；徐猛，2014)。因而，改革社會組織治理制度，鼓勵和支持社會力量參加社會治理和公共服務(wù)，是當下社會治理革新的主要方向。

第二，關(guān)于社會治理的現(xiàn)實困境研究。目前基層社會治理面臨的問題主要涉及治理理念、治理機制和執(zhí)行過程三大方面的障礙。在治理理念上還存在過于狹隘的現(xiàn)象，如一些地方政府仍然習(xí)慣于對社會組織和社會成員采取自上而下任務(wù)下達與政治動員的剛性工作方式，對社會事務(wù)大包大攬，忽略各種社會組織和公眾在社會治理中的主體地位和主力作用。[3]治理體制機制不健全，主要指目前我國很多的治理體制機制還是沿襲十幾年前、甚至更早的制度安排，制度更新緩慢，很難及時回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型時期的多重矛盾。[4]執(zhí)行過程不規(guī)范更是屢見不鮮，這主要與問題底數(shù)不清、推進路徑不明、政社職能不分、基層基礎(chǔ)薄弱、綜合協(xié)調(diào)不夠等基層行政執(zhí)行不力的現(xiàn)狀有關(guān)。

第三，關(guān)于社會治理的實現(xiàn)路徑研究。姜曉萍指出社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑有賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵，主要包括完善社會政策體系，構(gòu)建公民權(quán)利保障體系，優(yōu)化基本公共服務(wù)體系，鞏固公共安全體系(姜曉萍，2018)。王彥平認為政府可以下放一部分權(quán)力給社會，提供土壤，創(chuàng)造環(huán)境，發(fā)展壯大社會組織，與政府一起共同管理社會事務(wù)，形成合作共治的局面。[5]由此可見，有力的政治經(jīng)濟支持、國家層面的政策指引、制度性規(guī)范執(zhí)法和監(jiān)管，集權(quán)與分權(quán)問責方式是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的有效路徑(蘭志勇，2016)。

第四，關(guān)于社會治理的變遷歷程研究。應(yīng)星、劉守英等認為我國基層社會治理歷經(jīng)了從總體化的治理到簡約化的治理，再到2008年之后建基于網(wǎng)格化之上的新時代強化治理。1978年之前是城市單位制和農(nóng)村公社制的雙軌總體性治理，而后是專項指標式的簡化治理，2008年之后是網(wǎng)格化大數(shù)據(jù)支撐下的精細化強治理模式。而且，當下的社會治理不再單單依靠發(fā)展這一前輪驅(qū)動，而是政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等五位一體的全面治理。[6]

綜觀上述文獻梳理，有關(guān)基層社會治理的研究已經(jīng)形成了一些共識，如基層社會治理需要堅持以人為中心的價值觀，建構(gòu)黨建引領(lǐng)與整合治理的治理框架。但這些研究大多較為片面追求宏觀層面的理論框架建構(gòu)，或者選取的案例不具有代表性，提出的治理之道缺乏普適性意義。如人們的研究多聚焦于市域治理，或者鄉(xiāng)村治理，而很少有研究專注于城郊結(jié)合部的基層社會治理。如何提高城郊基層社會治理能力，建立更加宜居宜業(yè)的社會生態(tài)，本文從城市理性發(fā)展視角出發(fā)，以上海城郊結(jié)合部N鎮(zhèn)S村為實踐場域，基于違法建筑綜合整治項目為抓手，探尋大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部基層社會治理新途徑這個“大”道理。

二、分析框架

城市理性發(fā)展是對城市發(fā)展過程中由于城市蔓延而產(chǎn)生的生態(tài)變化、農(nóng)地減少以及居住環(huán)境質(zhì)量下降等問題的深刻反思基礎(chǔ)上提出的一種理論概念，其重點研究密集型發(fā)展模式和土地利用的關(guān)系[7]，主要從城市規(guī)劃、土地利用和保護、社會治理三個方面對城市健康發(fā)展進行了闡釋。

第一，在城市規(guī)劃上，該理論認為要做好城市規(guī)劃的頂層設(shè)計，提倡對舊城的再開發(fā)，向存量土地要發(fā)展，要克服無序、碎片的發(fā)展模式，加強政府的統(tǒng)一規(guī)劃引領(lǐng)。

第二，在土地利用和保護上，要提高土地的利用率，保護好農(nóng)田、開放空間、自然景觀以及生態(tài)脆弱區(qū)，要做好城鄉(xiāng)邊界界定，統(tǒng)籌安排好城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局，從而真正促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第三，在社會治理上，通過激發(fā)相關(guān)部門及公眾之間的協(xié)作，建立守望相助的鄰里關(guān)系，營建有吸引力和富有特色的社區(qū)[8]，也就是要構(gòu)建政府、市場和社會三者之間新型合作關(guān)系，從而形成共建、共享、共治的美好社區(qū)。

從對城市理性發(fā)展理論的追溯，可以看出對農(nóng)業(yè)用地的大力保護、設(shè)定城市增長的邊界、保護生態(tài)環(huán)境、提倡價值利益和全民參與等是城市理性發(fā)展的四大任務(wù)[9]，而四大任務(wù)又可以歸結(jié)為城市治理結(jié)構(gòu)和城市治理價值兩大核心主題。受城市理性發(fā)展理論啟發(fā)，本文嘗試建構(gòu)一個“結(jié)構(gòu)—價值”的二維分析框架，尋求城郊基層社會治理結(jié)構(gòu)和治理價值的辯證統(tǒng)一關(guān)系，即從結(jié)構(gòu)功能角度分析基層治理的主客體、治理的方法選擇及治理的功能樣態(tài)，從治理價值中反思基層治理的善治與否。

本文采取無結(jié)構(gòu)訪談法和文獻追溯法，通過深度訪談、檔案查詢等對上海市城郊結(jié)合部N鎮(zhèn)下屬S村進行田野觀察，獲取數(shù)據(jù)資料。S村與N鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)只有一條高速公路之隔，是典型的城郊社區(qū)，半工半農(nóng)，城鄉(xiāng)邊際模糊，正發(fā)生在該村的違法建筑綜合整治行動是由政府主導(dǎo)的基層社會治理的典型，對研究城郊基層治理具有重要意義。

三、整體性治理：基層社會治理結(jié)構(gòu)的再造

以S村的違法建筑綜合整治為抓手進行田野觀察，基層社會治理在結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了明顯的整體性治理特征。整體性治理是在對新公共管理理論批判基礎(chǔ)上提出的一種治理理論，針對公共管理中存在的管理碎片化、孤島化現(xiàn)象，整體性治理理論倡導(dǎo)以公民需求為治理導(dǎo)向，信息技術(shù)為治理手段，協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，對治理中的碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)和整合，實現(xiàn)從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合的目的[10]。上海在經(jīng)過改革開放40年的高速發(fā)展，政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)治理環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，再按照過往簡約化的專項指標式治理模式已很難適應(yīng)今天的發(fā)展需要。正是在這樣的背景下，起始于2015年的上海違法建筑綜合整治行動自始至終都貫徹著整體性治理的方略，具體體現(xiàn)在治理觀念的整體性、治理機制的整體性和治理樣態(tài)的整體性。

(一)治理觀念的整體性

首先從認識事物的規(guī)律性來看，只有從整體上反映和分析事物，才能做出正確的判斷。從整體上開展對上海基層社會的治理，本質(zhì)上是一種認識論的要求。雖然各區(qū)域扮演著不同的角色，發(fā)揮著各自的功能，但都是構(gòu)成大上海這個特大系統(tǒng)不可或缺的組成部分，對上海的治理需要從全局考慮，這是一種整體性方略。而對上海城郊的治理，重點要落實到如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)的有效對接。本輪上海郊區(qū)的“五違四必”環(huán)境綜合整治行動，拆除農(nóng)戶違法建筑和企業(yè)違法建筑，拆除之后及時復(fù)墾，引導(dǎo)人口結(jié)構(gòu)合理流動，加速作為生產(chǎn)要素的人在城鄉(xiāng)之間自由流通，促進城鄉(xiāng)之間對接，加速城市化進程，發(fā)揮體現(xiàn)了部分與整體的功能關(guān)系。同時，“拆違”之后的城郊大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，為中心城區(qū)提供充足的口糧和蔬菜，形成城區(qū)和城郊的功能互補，彼此之間相互融合和相互依賴加強，形成一個共同繁榮的整體系統(tǒng)。

高規(guī)格、高標準的城市定位也決定了上海系統(tǒng)性布局、整體性治理的必要性。2017年12月25日出臺的《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035)》明確規(guī)定：上海將要建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心，成為令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。很顯然，這樣的生態(tài)之城不僅要中心城區(qū)的生態(tài)達標，城郊的生態(tài)環(huán)境綜合整治也要跟上。另一方面，2017年上海市的常住人口是2302萬，離2035年2500萬的人口底線只有200萬左右的空間；建設(shè)用地面積是3120平方公里，離3200平方公里的底線只有80平方公里的余地[11]。上海中心城區(qū)的建設(shè)用地基本開發(fā)完畢，只能是向存量要生存，向郊區(qū)農(nóng)村要發(fā)展。在這樣的背景之下，開展郊區(qū)“五違四必”環(huán)境綜合整治，運用減量化技術(shù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，可以從現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地中騰退出部分用地指標用于城市發(fā)展。同時，通過拆除農(nóng)村違法建筑企業(yè)，依靠產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級等方式，促進人口流動，尤其是對外來流動人口的控制效果非常顯著。由此可見，要實現(xiàn)總體規(guī)劃，就必須要保持底線約束，牢牢守住人口規(guī)模、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境、城市安全四條底線。而目前守住以上四條底線最直接、最立竿見影的辦法就是開展違法建筑綜合整治行動，堅持城鄉(xiāng)一盤棋的整體思路。正如呂德文所言，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的安排，還是人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整本質(zhì)上都是要以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，最終實現(xiàn)上海整體高質(zhì)量發(fā)展[12]。

(二)治理機制的整體性

在整體性治理的目標取向下，政府積極建設(shè)社會、社會協(xié)同政府；同時恰適性借助市場資本的助推作用，新塑多重互動和多重建構(gòu)的多元協(xié)同治理機制。這種新型治理機制的整體性主要體現(xiàn)在兩個方面。

一方面是政府行政體系內(nèi)部碎片治理走向整合治理，形成一種整體性的治理方略。首先因為按部門職能分工的層級治理本身就是一種技術(shù)性治理，專業(yè)人做專業(yè)事。在傳統(tǒng)的科層管理模式下，對違法建筑的綜合整治通常是屬于城管執(zhí)法部門的職責，其他職能部門主要起配合行動的作用。由于缺乏對其他配合部門的真正考核機制，這種聯(lián)合行動常常是名存實亡，而違法建筑整治是一個涉及面很廣、技術(shù)性很強的行政事務(wù)，單靠城管執(zhí)法，是無法完成的艱巨任務(wù)，從而導(dǎo)致以前的拆違整治行動效果不佳，總是出現(xiàn)越拆越多，越多越拆的惡性循環(huán)。如何改變這種不利的治理局面，僅僅從技術(shù)層面是無法達到的，從體制機制上進行改革，突破以城管執(zhí)法部門一元治理主體格局，形成所有相關(guān)部門輪流主導(dǎo)，互為中心的整體性治理是從本輪違法建筑整治中提煉出來的新舉措。

圖1 違法建筑治理模式前后對比圖作者自制

另一方面是政府、市場和社會三者協(xié)同合作，互助互利，形成一種整體性的治理體系。違法建筑的治理需要整合政府、市場和社會多方的力量，建立多元治理體系，共同解決違法建筑整治問題。政府提供制度供給、市場保障資本支持、社會參與協(xié)同治理。作為治理的主體，利用制度，政府對違規(guī)建筑空間進行劃分、組織、規(guī)范和滲透。作為獲利的對象，市場資本對空間進行規(guī)劃、開發(fā)和消費[13]。而作為被動治理的客體，社會積極提升自治能力，選擇性參與配合政府行政執(zhí)行。很顯然，政府、市場和社會在這種新型合作關(guān)系中所處的地位和發(fā)揮的作用不盡相同，政府處于主導(dǎo)地位，極力推動政策的向前邁進，資本作為輔助手段，對政策起到加速助推的作用，而社會是一種從最初的抵制到中期的觀望、再到最后的協(xié)同配合，是一個逐步被規(guī)訓(xùn)、被吸納的一元。三者之間形成一種“一個核心、兩翼協(xié)同”的合作關(guān)系。在S村違建整治過程中，上海市政府在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《上海市拆除違法建筑工作若干規(guī)定》等制度基礎(chǔ)上，出臺了清單制度和銷項制度，建立了賬單式執(zhí)法，采取了運動式治理。同時通過資本杠桿與環(huán)評技術(shù)的共振，給予每畝30萬元的減量化補償，大大降低了政策執(zhí)行的阻力。S村從最初的違法企業(yè)123家變成了最后的無違法建筑文明村[14]。政府、市場和社會之間的新型整合機制，激活了城郊基層治理每一個“神經(jīng)末梢”，營造了一個“共創(chuàng)、共建、共享、共融”的發(fā)展共同體。

(三)治理樣態(tài)的整體性

城市理性發(fā)展理論在土地保護上的核心要義是要不斷提高土地的利用效率，保護好農(nóng)田和生態(tài)脆弱區(qū)；而在社會治理上的核心要義是要激發(fā)政府與公眾之間的合作，建立守望相助的鄰里關(guān)系。如何做到有效的保護，又如何才能建立良好的關(guān)系？首先就是發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，在政府的統(tǒng)一治理下，建立統(tǒng)一性、整體性的時空觀。具體到上海城郊空間的重塑，就是要在基層政府的引領(lǐng)下，隨著違法建筑的拆除，政府通過嚴苛的環(huán)評制度，嚴格限制城郊工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以有效保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的長效性。這種物理空間的重塑目標是要從直觀上改變農(nóng)村社區(qū)非正規(guī)經(jīng)濟的負外部效應(yīng)，合理調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)的倒掛現(xiàn)象，從而提高村域空間的利用率。

物理空間的整體性治理主要體現(xiàn)在生活空間和生產(chǎn)空間的整治上。生活空間的統(tǒng)一拆違建綠主要圍繞農(nóng)戶宅前屋后違法建筑拆除之后的修復(fù)。作為具有排他性的私人使用空間，拆違之前因追求經(jīng)濟利益，擴建加層現(xiàn)象特別嚴重，破壞了農(nóng)村的空間秩序，損壞了村域空間的美觀性和生態(tài)性，更是損害了遵紀守法者的利益。政府出于公平、便民、利于交往、容易營造良好鄰里關(guān)系目的，對生活空間統(tǒng)一進行了綠化，增強了農(nóng)戶生活的娛樂性和舒適性。生產(chǎn)空間的統(tǒng)一拆違復(fù)墾是集體建設(shè)用地和一般農(nóng)田之上的拆違復(fù)耕。為確保上海市耕地紅線，文件明文規(guī)定減量化項目后的土地必須要及時復(fù)耕，還原耕地性質(zhì)。土地的復(fù)耕，減少了環(huán)境的污染，更是增加了人們親近自然的機會，居住環(huán)境改善大大提高了農(nóng)民的獲得感和幸福感。

社會空間的整體性治理是物理空間治理的演化。對城郊物理空間進行整治之后，最明顯的變化是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，彼此邊界變得清晰，城郊的功能就是發(fā)揮糧倉的作用，做好城市社區(qū)的后勤保障，而城區(qū)的作用就是發(fā)展現(xiàn)代技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以便更好的反哺農(nóng)業(yè)。涇渭分明的表象背后其實是城鄉(xiāng)一體化的真正融合，城鄉(xiāng)各司其職，相互依賴，共同繁榮，逐步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距[15]。本文意指的社會空間整體性就是指在政府統(tǒng)一規(guī)劃、引領(lǐng)下，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的整體空間。其內(nèi)涵是要減少社會的異質(zhì)性，控制社會群體差距的拉大，減少社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素，將社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素、互動關(guān)系及其功能結(jié)合為一個有機整體，從而提高整個城鄉(xiāng)社會一體化的進程。上海“五違四必”環(huán)境綜合整治：一方面是要全面加強人口綜合調(diào)控管理。降低外來人口對上海城市可容納程度產(chǎn)生的壓力，控制非正規(guī)人口，減少人口結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性，從而達到人口結(jié)構(gòu)的一體化。另一方面就是要創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。改變有增長、無發(fā)展的無序產(chǎn)業(yè)給上海環(huán)境造成的破壞，控制非正規(guī)經(jīng)濟，達到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一體化。再一方面就是消除“農(nóng)?！?、“鎮(zhèn)保”和“城?！钡牟顒e，尤其是土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民的社會保障，實現(xiàn)社會保障制度的一體化，逐步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距，以達到惠民生、防風險的功效。政府在“拆違”之后的城郊統(tǒng)一建綠、統(tǒng)一復(fù)墾、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)機械化。通過統(tǒng)一組織、嚴格管理，重新建立一種整體型的新式城郊社區(qū)，是一次社會結(jié)構(gòu)關(guān)系的大調(diào)整，也為特大城市城郊接合部經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了新動力，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級的新機遇。

四、組織化發(fā)展：治理價值實現(xiàn)的新要求

當然，要想在小農(nóng)意識濃厚的城郊社區(qū)實現(xiàn)整體性治理并非易事，S村的具體做法是把分散的村民盡可能地組織到村集體中來，充分挖掘村集體的組織、引領(lǐng)與監(jiān)督作用，由村支兩委代替村民直接或間接組織城郊社區(qū)的生產(chǎn)與分配活動，走組織化發(fā)展的道路。分散經(jīng)營的發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)當下城郊社區(qū)，尤其是特大城市城郊生產(chǎn)力發(fā)展的需要，更與上海世界城市的整體布局不符，而土地又是這一整體布局中最核心的要素，所以歸并土地，加強土地發(fā)展權(quán)的集中是本次組織化發(fā)展最主要的內(nèi)容。

(一)組織化發(fā)展是時代命題

改革開放之后，分田到戶，農(nóng)戶獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，家庭自主生產(chǎn)經(jīng)營，成為獨立的經(jīng)營單位，這樣的生產(chǎn)關(guān)系一直持續(xù)到今天。分田到戶的最大特征就是土地大塊變小塊，細碎化生產(chǎn)明顯。由于農(nóng)戶有自主經(jīng)營的權(quán)利，所以對土地的開發(fā)也是五花八門。如上海城郊為了幫扶農(nóng)戶致富，于2000年在各涉農(nóng)區(qū)鎮(zhèn)推行“小九”工程，更是使得土地的利用花樣百出。在生產(chǎn)力水平相對低下的年代，與之相匹配的生產(chǎn)關(guān)系對經(jīng)濟的發(fā)展具有促進作用。然而，隨著生產(chǎn)力水平的提高，城郊普遍存在的土地開發(fā)碎片化、承包經(jīng)營權(quán)混亂等現(xiàn)象，急需要通過土地規(guī)劃調(diào)整來重新適應(yīng)新時代發(fā)展的需要，也急需要提高土地利用率來滿足生產(chǎn)力發(fā)展的新變化。對城郊土地利用的規(guī)范化、法制化提到了議事日程，更是需要通過土地調(diào)整來適應(yīng)規(guī)?；l(fā)展要求，以解決之前土地細碎化的弊端，回應(yīng)社會最強烈的生產(chǎn)訴求。

從城市理性發(fā)展的角度來說，美國林肯土地政策研究院院長布郎認為：“城市理性發(fā)展的一個核心問題是如何能滿足市場各方的用地需求又不造成城市蔓延,并指出只有準確及時地得到土地供需信息,對舊城進行再開發(fā)，才能有效解決這一問題?！盵16]就上海城市理性發(fā)展而言，核心問題就是要控制上海城區(qū)攤大餅式的外延擴張，走內(nèi)涵式有機更新發(fā)展道路。作為一個世界級定位的城市，當下的上海發(fā)展正處于一個關(guān)鍵時期，亟需站在更高的節(jié)點上進行破題。從增量擴張轉(zhuǎn)向存量挖潛，重新開發(fā)粗放、低效的土地，重新歸類整飭各類違法現(xiàn)象，進而為城市發(fā)展騰退出寶貴的建設(shè)用地資源就是其破題的重要手段。但上海中心城區(qū)經(jīng)過幾十年的開發(fā)利用，現(xiàn)已基本完善，提升空間較?。欢墙忌鐓^(qū)的可挖潛力更大，各類違法建筑擠占了大量空間，落后低效的僵尸企業(yè)茍延殘喘，農(nóng)業(yè)用地違法使用，對郊區(qū)土地的重新集中整治、開發(fā)，勢必成為上海城市發(fā)展的一條善途。正是在城市理性發(fā)展理論的指引和現(xiàn)實窘境的迫切需求下，上海發(fā)起了新一輪的違法建筑綜合整治行動。如何守住建設(shè)用地這條底線，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)樣態(tài)，向城郊存量土地挖潛是一條出路，因而對城郊土地發(fā)展權(quán)的爭奪定將成為今后一段時間內(nèi)政府、市場和社會三者博弈的對象。

(二)組織化發(fā)展的實現(xiàn)途徑

如何面對碎片化的村社，以土地整合為抓手，重新強化村社集體的組織能力是一種可行的措施。正如賀雪峰所言，給村社集體以實權(quán)，讓他們具有依據(jù)當?shù)貙嶋H來進行社會建設(shè)的權(quán)力，國家與農(nóng)民之間才會有一個更有力的對接平臺與工作抓手。從村級來看，政府對農(nóng)戶的治理離不開村社組織，因為政府無法低成本地直接對接千萬家情況復(fù)雜的小農(nóng)。[17]因而在開展基層社會治理的過程中，上海就是充分給村集體賦權(quán)，使村集體有能力盡可能把農(nóng)戶組織到集體中來，并直接或間接利用政策和經(jīng)濟杠桿從農(nóng)戶手中讓渡土地發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)又稱土地開發(fā)權(quán)，是指土地所有人遵守土地開發(fā)的法律規(guī)定，將某塊土地或其上的建筑物用于某種特殊用途的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨處分的財產(chǎn)權(quán)[18]。在新一輪土地承包權(quán)30年不變的法律規(guī)定下，農(nóng)村土地利用正在嘗試靈活機動的“三權(quán)分置”制度設(shè)計，以合理調(diào)節(jié)各分散農(nóng)戶家庭或因勞動力不夠、或因用地不足、或因地少種植收益不大而積極性不高等條件限制，從而提高農(nóng)村土地的利用率。其中，土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓就是實現(xiàn)三權(quán)分置的一種具體體現(xiàn)，很多城郊地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)了土地的歸并集中開發(fā)。S村在違法用地、違法建筑整治之后，當?shù)卣畼O力要求加大該村土地流轉(zhuǎn)力度，鼓勵村民將復(fù)墾的土地或現(xiàn)有成熟土地流轉(zhuǎn)給村集體，走集體農(nóng)莊或農(nóng)民合作社道路。雖然土地流轉(zhuǎn)是采取村民自愿的方式，但是政府巧妙利用了經(jīng)濟杠桿的作用，對機械化作業(yè)的農(nóng)戶進行補貼，而對傳統(tǒng)手工勞作者沒有補貼。分散農(nóng)戶小塊土地無法機械化作業(yè)，所以實用主義的村民通常會很樂意加入農(nóng)民合作社，或者直接把土地流轉(zhuǎn)給村集體組織，由村委會統(tǒng)一配置，承包給其他種植大戶。對整個治理過程的田野追蹤，筆者發(fā)現(xiàn)集中式發(fā)展，整體性治理是當下城郊社區(qū)的一種經(jīng)濟秩序樣態(tài)。S村在拆違之后的2019年，共有耕地3192畝，已有2500畝經(jīng)村集體流轉(zhuǎn)給6位種糧大戶和1個農(nóng)村經(jīng)濟合作社，土地發(fā)展權(quán)開始逐漸集中到村集體手中，村級合作社或其他集體組織形式可能會是今后城郊社會生產(chǎn)發(fā)展的一種主流趨勢。

(三)組織化發(fā)展的價值貢獻

上海城郊違法建筑拆除之后，對后期村社空間的修復(fù)主要由政府統(tǒng)一采取“拆違建綠”和“拆違復(fù)墾”的方式進行。在農(nóng)戶宅前屋后的私人空間或沿河沿路的公共空間，由政府出資種草補綠，增設(shè)公共服務(wù)設(shè)施等，美化環(huán)境，改善村社外貌景觀。對于原本屬于農(nóng)用性質(zhì)的土地，政府及時進行“拆違復(fù)墾”，推廣糧食的播種。這種一統(tǒng)治理的模式明顯緩解了城郊社區(qū)經(jīng)濟失序、環(huán)境失調(diào)的境況。

第一，從顯性社會問題來看，結(jié)構(gòu)性失調(diào)、功能性失調(diào)和制度性失調(diào)得到了緩解。在結(jié)構(gòu)上明晰了城鄉(xiāng)邊界界定，阻止城市向郊區(qū)的肆意擴張，凸顯城郊的功能主要為城區(qū)服務(wù)，為城區(qū)提供充足的口糧和蔬菜瓜果，不再以工業(yè)經(jīng)濟作為村社的資本積累，這種結(jié)構(gòu)功能的調(diào)整另一方面也為理順治理制度提供了基礎(chǔ)，以前的村社是工農(nóng)商雜存，治理制度也必然對應(yīng)不同的類別，既增加了治理的難度，又增加了治理的成本，組織化發(fā)展，城郊走向集體農(nóng)莊之后，簡化了治理難度，提高了治理效率。

第二，從隱性社會問題來看，社會關(guān)系失調(diào)、個人失范越軌行為得到了有效抑制。在違建整治之前，建立在經(jīng)濟資本和社會資本不同基礎(chǔ)上的各種違法建筑，加劇了社會的不平等，出現(xiàn)了公共利益和私人利益的互侵，從而導(dǎo)致了馬太效應(yīng)下的有錢人更有錢，沒錢人更貧窮。經(jīng)過政府授意下的集體組織一統(tǒng)治理之后，村社資本積累的來源是統(tǒng)一的地租和利益分紅，原來因違法建筑多寡而形成的利益不均被消除，鄰里關(guān)系和睦友善。目前S村農(nóng)戶幾乎都加入了農(nóng)民合作社，組成了新的經(jīng)濟共同體。違法建筑綜合整治，除了對城郊社區(qū)紊亂的社會秩序進行了再造，同時對城郊社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型也是一次重新整合，從治理的價值來說，實現(xiàn)了公平與效應(yīng)的雙向回歸，是一種理性的城市發(fā)展態(tài)勢。

五、雙重耦合治理的局限及其超越

城市理性發(fā)展追求土地的高效、集約化利用，而城郊土地集約化道路勢必導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)的集中，并最終引發(fā)原子化個體農(nóng)戶土地發(fā)展權(quán)的喪失。上文已經(jīng)分析過，利用經(jīng)濟杠桿和政府政策的引導(dǎo)，城郊社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)正在加速，伴隨而來的是現(xiàn)代化集體農(nóng)莊的出現(xiàn)。更因為當下農(nóng)業(yè)還是一種弱勢產(chǎn)業(yè)，獲利本就不高，而種糧補貼利益誘導(dǎo)城郊社區(qū)糧食作物種植面積逐漸擴大和機械化耕種日漸提高。此種整體性集中土地開發(fā)從生產(chǎn)力發(fā)展角度來說，確實提高了土地的利用效率，畝產(chǎn)總量有所增加。但從自然生態(tài)屬性上講，卻是抹殺了村社之間的差異性、有違傳統(tǒng)村落社會“五谷豐登、六畜興旺”的美好愿景，使得“千村一面”的現(xiàn)象比比皆是，同質(zhì)化極大增強。同時，本就稀缺的青壯年勞動力因村社就業(yè)機會的減少而不得不進城謀求出路，加之外來流動人口的大量減少，村莊活力日漸喪失，城郊社區(qū)逐漸成為了留守老人的困頓之所，贍養(yǎng)老人成為了一大社會難題。通過對S村村支書的訪談了解到，拆違后的2018年底，留守該村的本村常住人口幾乎都是55歲以上的老人，大約380人左右，村社空心化問題已經(jīng)非常嚴重。如何有效改變“違建”整治之后的意外后果，筆者認為，在遵循城郊自然發(fā)展規(guī)律的前提下，適當合理培育村社獨立自主的生產(chǎn)空間和生活空間，允許分散化到集約化生產(chǎn)之間過渡時期的存在是緩解當下困境的有效途徑。

(一)被裹挾的規(guī)?；恋乩?/h3>

第一，雖然農(nóng)民和土地、農(nóng)民和村莊的粘度正在發(fā)生變化、產(chǎn)生松動，但是對于農(nóng)一代而言，他們還不可能離開鄉(xiāng)土，他們通行的還是熟人社會的關(guān)系規(guī)則。[19]土地對于他們而言，不僅是謀生的手段，更是一種情感相依的生活模式，離開土地，農(nóng)民的生命之花也會枯萎。與此同時，上海當下的城市化發(fā)展水平還不足以安排所有城郊人口的真正城市化，務(wù)必為農(nóng)一代留足充分自由的發(fā)展空間仍是目前城郊社區(qū)的真實生存樣態(tài)。另外，人們的思想、謀生的技能還遠未跟上如此高度集中發(fā)展的腳步。因而城郊社區(qū)土地的集約化、規(guī)?；l(fā)展應(yīng)是有計劃、分步驟的提升，而不應(yīng)是靠行政命令、比拼式的強制推行。當前階段城郊社區(qū)必須有自己相對獨立的產(chǎn)業(yè)、能容納適當人口的就業(yè)、具有一定的居住和消費功能，應(yīng)具有相對自由的生產(chǎn)、生活空間。然而筆者研究發(fā)現(xiàn)，如今城郊的發(fā)展受到城市發(fā)展模式的裹挾，過分追求與城市的對接、刻意強調(diào)治理的整齊劃一、盲目崇尚產(chǎn)業(yè)的集約化和規(guī)模化，喪失了城郊發(fā)展的獨立性。

第二，當下城郊社區(qū)推行的組織化發(fā)展、整體式治理模式忽略了村社差異性、偏離了村社發(fā)展規(guī)律。整體、同質(zhì)化的發(fā)展，對大量熟悉的城郊肌理、鄉(xiāng)村文脈的損毀使得鄉(xiāng)愁寄托的物質(zhì)載體徹底消失，歷史記憶逐漸消亡。集體歸屬感的喪失定會導(dǎo)致離心力的萌生，非常不利于城郊社會資源的開發(fā)，最終會間接導(dǎo)致政府治理成本的增加、治理難度的加大。同時，采取一刀切的治理方式雖然利于政府的統(tǒng)一管理，但是過于僵化，過于追求統(tǒng)一的標準，沒有考慮村社經(jīng)濟基礎(chǔ)的差異性，造成部分村落資本萎縮，村民利益受損，缺乏實體經(jīng)濟的支撐，直接導(dǎo)致了城郊社區(qū)一片蔭綠背后的凋敝與落寞。如“拆違”之前，S村共有各類企業(yè)123家，最終拆除只剩8家；村中原有N鎮(zhèn)最大的農(nóng)貿(mào)市場(大約2.6萬平方米)也被整體拆除；涉及到單違建筑或跨單雙違建筑的家庭達到了100%，政策規(guī)定3年之內(nèi)必須拆除用于經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)戶違建，5年內(nèi)拆除不涉及經(jīng)營但實屬違法建筑房屋。從以上數(shù)據(jù)可以看出，整治的深度和廣度前所未有，治理的結(jié)果是第一產(chǎn)業(yè)幾乎只剩下糧食作物，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)基本消失殆盡；郊區(qū)僅剩老年人口，主要靠農(nóng)保、鎮(zhèn)保和城保維持生計，終將引發(fā)城郊政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等全方位的深刻大轉(zhuǎn)型。

(二)生活空間與生產(chǎn)空間的自主營造

如何破解治理帶來的負面效應(yīng)，目標導(dǎo)向和需求導(dǎo)向下的自主營造生產(chǎn)與生活空間是應(yīng)然之道。

第一，在治理內(nèi)容上，注重雙重空間的營造。城郊的“違建”整治既要考慮城市理性發(fā)展的整體目標，也要關(guān)照村民的現(xiàn)實需求，理應(yīng)是目標導(dǎo)向和需求導(dǎo)向的有機結(jié)合。雖然經(jīng)過整治之后的統(tǒng)一建綠，城郊外貌景觀有了質(zhì)的變化，但僅僅是目標景觀的營造還不能緩解村社活力喪失、同質(zhì)增強的現(xiàn)實樣態(tài)。應(yīng)在遵循城郊社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，從“利人”原則出發(fā)，創(chuàng)造一個以使用者為本的空間，發(fā)揮村民對于自己生產(chǎn)空間和生活空間改善和創(chuàng)造的主動權(quán)。[20]目前城郊空間使用者以留守老人居多，要在充分調(diào)研老人真實需求的基礎(chǔ)上，重點營造安全、溫馨、便于老人交流和相互照應(yīng)的生活空間；適當布點方便老人日常生活消費的便民小店；追加專項資金投入以提高老人的生存保障，緩解他們的后顧之憂。另一方面，鄉(xiāng)村振興不僅是新的地貌景觀，更要有新的經(jīng)濟基礎(chǔ)和新的就業(yè)機會。在產(chǎn)業(yè)升級、業(yè)態(tài)調(diào)整的同時，要充分考慮當?shù)厥Ｓ鄤趧恿Φ纳婕寄?，增加對他們的技能培?xùn)；適度引進低碳高效企業(yè)，使他們在家門口就能找到更多合適的就業(yè)機會，從而吸引青壯年勞動力的回歸。正如吳曉林所言：“造人、造景和造形三者之間是有機統(tǒng)一的整體，只有三箭齊發(fā)，才能建造出美好的社區(qū)?！盵21]

第二，在治理機制上，合理使用控制權(quán)，設(shè)置恰當?shù)募顧C制。要做好有效的城郊治理，就必須認真落實好黨中央的“放、管、服”政策，真正下放“人、財、物”權(quán)利，有效激發(fā)村社區(qū)塊的活力，提高村社末端的創(chuàng)新能力。上海市級政府作為制度制訂部門，合理使用控制權(quán)就是要明確并履職好“違建”整治的政策產(chǎn)出和權(quán)力監(jiān)督，區(qū)級政府作為“守土有責”的二級政府，合理使用控制權(quán)是要制訂相應(yīng)的獎懲措施，并貫徹實施，鎮(zhèn)級政府作為“二傳手”，在將拆違重任轉(zhuǎn)承給駐村工作小組和村委會的時候，要充分激發(fā)村組的熱情，督促落實村組的工作行動，而在農(nóng)戶層面，就是要暢通參事議事的渠道，積極引導(dǎo)農(nóng)戶關(guān)注自己的事務(wù)，發(fā)表自己的聲音。在整套治理的閉環(huán)中，核心是構(gòu)建邊界清晰的“權(quán)責體系”，不越俎代庖，不推諉塞責。

第三，在治理技術(shù)上，搭建信息化網(wǎng)絡(luò)治理平臺，構(gòu)建智慧治理體系。信息化平臺搭建是促進城郊社會治理的有效方法，它既是管理的手段，又是交流的空間。首先是信息化網(wǎng)絡(luò)治理可以做到對治理對象的清晰化認知，智慧治理廣泛讀取城郊空間信息，對各種顯性和隱性的違建事實進行編碼，用標準化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)什么需要治理、哪里需要治理，提高了治理效率。上海市各級違法建筑綜合管理執(zhí)法部門要著力推進信息化建設(shè)，構(gòu)建移動執(zhí)法信息管理平臺，實現(xiàn)行政執(zhí)法創(chuàng)新驅(qū)動。其次，對人手一機的信息化社會，人們的交流更多在智慧網(wǎng)絡(luò)中進行，既方便又快捷，充分利用智慧網(wǎng)絡(luò)空間，可以為基層社會治理提質(zhì)增效。如可以充分利用現(xiàn)代化高科技手段營造各類利益共同體，最大限度吸納每一個原子化、異質(zhì)化需求個體加入，使他們都有機會和通道表達自己的訴求。

六、結(jié)論

總體而言，基于違法建筑綜合整治項目的城郊社會治理，是一種組織化發(fā)展，整體性治理的嘗試，是一項治理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。這種整體性治理、組織化發(fā)展主要從治理理念、治理機制、治理樣態(tài)、發(fā)展動力四個方面體現(xiàn)出來。第一，在治理理念上，凸顯了整體系統(tǒng)論思維。不再是各區(qū)域、城鄉(xiāng)分而治之，而是從上海世界城市定位的角度出發(fā)，整合城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)同治理模式。第二，從治理機制而言，政府采取自上而下的運動式治理模式展開，通過統(tǒng)一的“拆違建綠”和“拆后復(fù)墾”，治理步調(diào)一致、標準統(tǒng)一，因而是一種強制性的整體化治理。第三，就治理樣態(tài)來說，以違法用地為治理核心、以違法建筑為治理抓手，最終調(diào)整了城郊人口結(jié)構(gòu)，消除非正規(guī)經(jīng)濟的負面效應(yīng)，實現(xiàn)了城郊社區(qū)物理空間和社會空間的同一化。第四，從發(fā)展動力來說，通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)自下而上土地發(fā)展權(quán)的集中，提高了城郊土地的利用效率；現(xiàn)代化新型農(nóng)業(yè)逐漸成型，替代落后產(chǎn)能的工業(yè)和不成體系的商業(yè)，實現(xiàn)了對經(jīng)濟領(lǐng)域的治理，達到了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

不難看出，違建整治行動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整是環(huán)環(huán)相扣，違建整治行動為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整創(chuàng)造了條件，降低了后者調(diào)整的阻力。違建整治行動是一種社會秩序的重整，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一種經(jīng)濟秩序的再構(gòu)，打破了以往單維的治理模式，既是一種治理實踐的創(chuàng)新，更是一種思維的創(chuàng)新。從上海拆違案例可以看出，經(jīng)濟和社會的改革可以同時進行，而且兩者之間是可以相互促進、互為條件的，突破了以往經(jīng)濟改革先行的慣習(xí)思維。社會治理與經(jīng)濟治理的齊頭并進，不再是單一層面、單一領(lǐng)域的分類治理，是一種城郊整體治理的新模式。

誠然，改革有成功，就會有不足，是一個不斷試錯的過程，上海違法建筑綜合治理行動也帶來了城郊社區(qū)空心化和同質(zhì)化的意外后果。但作為一種特大城市城郊基層治理模式，上海的改革為我們提供了經(jīng)驗和啟示。(1)大都市的治理是一種復(fù)合型治理，是社會、經(jīng)濟、政治、文化和生態(tài)等多領(lǐng)域的整合治理，各領(lǐng)域之間是相互關(guān)聯(lián)、互為促進的關(guān)系。隨著社會的復(fù)雜性程度增加，對某一領(lǐng)域的治理一定會需要其它領(lǐng)域的密切配合。(2)社會治理和經(jīng)濟治理孰為基礎(chǔ)，孰為結(jié)果，沒有固定的法則，在不同的治理環(huán)境中，經(jīng)濟治理先行還是社會治理先行，抑或是齊頭并進要根據(jù)治理環(huán)境而定，而且隨著治理的推進，兩者之間地位也會發(fā)生變換。(3)整體性治理和組織化發(fā)展成為很多地區(qū)基層社會治理的一種治理趨勢，但與歷史上出現(xiàn)的總體性治理是不同的概念。兩者的治理基礎(chǔ)不同，治理環(huán)境不同，治理內(nèi)涵亦不相同。