完善中央企業(yè)治理體制機(jī)制的路徑把握

周冉 劉其先

中央企業(yè)作為國有企業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)骨干力量，其建立健全中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度在國有企業(yè)乃至中國企業(yè)中無疑具有示范和引領(lǐng)作用。從貫徹“兩個(gè)一以貫之”要求來看，可從宏觀央資管理（外部治理）、中觀法人治理、微觀職業(yè)經(jīng)理三大層面來推進(jìn)中央企業(yè)治理體制機(jī)制完善。

以理順委托代理關(guān)系為基礎(chǔ)，優(yōu)化央資管理體系

理論和實(shí)踐都證明，國有企業(yè)無論是建立現(xiàn)代企業(yè)制度還是健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，都離不開完善國有資產(chǎn)管理體制。央資監(jiān)管體制可視為中央企業(yè)外部治理部分。

理順產(chǎn)權(quán)歸位體系。十九屆中央全面深化改革委員會(huì)第十六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“國有資產(chǎn)是全體人民共同的寶貴財(cái)富，是保障黨和國家事業(yè)發(fā)展、保障人民利益的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，一定要管好用好”。這為完善國有資產(chǎn)管理體制指明了方向明確了路徑。既然國有資產(chǎn)為國家所有，即全體人民所有，而人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)在全國人大及其常委會(huì)，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)（國有資本）所有權(quán)，那么國務(wù)院向全國人大（常委會(huì)）報(bào)告國資（含金融國資、經(jīng)營國資、行政國資、資源國資等）管理情況，這也是應(yīng)有之策。隨著社會(huì)主義民主政治的日趨完善，以習(xí)近平同志為核心的黨中央已經(jīng)做出在制度層面把國有資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)際歸位于人民的重大戰(zhàn)略舉措，比如出臺(tái)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》、建立國務(wù)院向全國人大報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況機(jī)制等，通過這樣的制度設(shè)計(jì)，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系可以實(shí)現(xiàn)相對(duì)閉環(huán)和有效歸位，國有資本所有權(quán)“虛置論”也就失去了市場。

理順委托代理體系。實(shí)行資本監(jiān)管與職能監(jiān)管分開。在國資監(jiān)管體制下，全國人大或授權(quán)國務(wù)院可設(shè)立統(tǒng)一的一個(gè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，現(xiàn)國資委應(yīng)吸納財(cái)政部企業(yè)司、中央企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等有關(guān)機(jī)構(gòu)職能，成為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)各大行業(yè)國有資本的統(tǒng)籌監(jiān)管，履行對(duì)全國經(jīng)營且營利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理（產(chǎn)權(quán)管理與統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)）等重要職能，受托監(jiān)管中央層面國有資本和國有企業(yè)，履行出資人職責(zé)，形成三類國資管理平臺(tái)：產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、國資投資公司、國資運(yùn)營公司，分別側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資本投資、股權(quán)運(yùn)作。國有資本投資、運(yùn)營公司總部為國有獨(dú)資，部分產(chǎn)業(yè)集團(tuán)可逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。對(duì)于其涉及的國計(jì)民生、國防軍工、金融財(cái)稅、文化輿論等管控職能，由有關(guān)部委、協(xié)會(huì)通過職能監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管的形式予以施行。

理順干部管理體系。在當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)體制下，可采取如下變革：一是統(tǒng)籌使用。借鑒中國銀保監(jiān)會(huì)會(huì)主官兼任中國人民銀行黨委書記的模式，由國資委黨委書記或分管干部工作的委領(lǐng)導(dǎo)兼任中組部分管中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的副部長，或者諸如部際聯(lián)席會(huì)議等其他有利于統(tǒng)籌管理的方式。這樣可以把整個(gè)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)起來考察、管理、使用、激勵(lì)。二是動(dòng)態(tài)管理。探索對(duì)所有企業(yè)實(shí)行層級(jí)動(dòng)態(tài)管理，比如以5-6年為周期對(duì)央企政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和專項(xiàng)任務(wù)等完成情況，結(jié)合資產(chǎn)、人員、營收、利潤、稅收等狀予以評(píng)估，評(píng)估A類的領(lǐng)導(dǎo)班子由中央管理，B類的領(lǐng)導(dǎo)班子由國資委黨委管理但即時(shí)向中組部備案，通過能上能下，從而不僅依靠薪酬考核激勵(lì)，也可統(tǒng)籌使用管理待遇來激勵(lì)央企領(lǐng)導(dǎo)班子善作為、勇?lián)?dāng)。

以“兩個(gè)一以貫之”為指導(dǎo)，完善法人治理體制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。兩個(gè)“一以貫之”，是中央企業(yè)公司法人治理的核心內(nèi)容。

治理體制完善。基本思路是：在中央企業(yè)集團(tuán)建立“外部董事過半數(shù)的董事會(huì)+內(nèi)部經(jīng)理層+內(nèi)部黨委（黨組）”為內(nèi)涵的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，按照《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》進(jìn)行科學(xué)任職配置（圖1）。國有獨(dú)資公司董事會(huì)由外部董事、執(zhí)行董事（內(nèi)部人）和職工董事組成，產(chǎn)權(quán)多元化中央企業(yè)由國資委、財(cái)政部及其他股東按照章程派出董事。監(jiān)督職能由中紀(jì)委國家監(jiān)委、審計(jì)署和中央巡視機(jī)構(gòu)來履行，當(dāng)前國資委黨委管理領(lǐng)導(dǎo)班子的中央企業(yè)黨委也建立了內(nèi)部巡視制度，可一并納入。

在中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度下，最為關(guān)鍵的是依法落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，嚴(yán)格董事履職責(zé)任，董事會(huì)中外部董事應(yīng)多于半數(shù)，避免內(nèi)部人控制。同時(shí)要外派財(cái)務(wù)總監(jiān)或總會(huì)計(jì)師，由出資人機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，考慮不納入契約化經(jīng)理層，建議其進(jìn)入董事會(huì)，更好發(fā)揮其國有資產(chǎn)的“守門人”、財(cái)務(wù)真實(shí)狀況的“報(bào)告人”、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的“預(yù)警人”作用。對(duì)委派總會(huì)計(jì)師的管理可參照現(xiàn)行中央企業(yè)紀(jì)委書記、紀(jì)檢監(jiān)察組組長的管理模式。探索開展中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革試點(diǎn)，適度減少經(jīng)理層成員與黨組織成員交差任職，經(jīng)理層成員在黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子中應(yīng)少于半數(shù)，避免經(jīng)理層成員過多影響黨委黨組決策。

權(quán)責(zé)體系厘清。中央企業(yè)建立公司法人治理結(jié)構(gòu)后，應(yīng)當(dāng)按照公司法和黨章規(guī)定，確定治理結(jié)構(gòu)和黨組織權(quán)責(zé)、工作重點(diǎn)和決策重點(diǎn)。特別主要用法律和制度厘清董事長與總經(jīng)理關(guān)系，首先是清晰界定崗位職責(zé)。一般而言，對(duì)于依據(jù)數(shù)額來確定重大經(jīng)營管理權(quán)責(zé)的事項(xiàng)，首先要落實(shí)董事會(huì)與經(jīng)理層分權(quán)，劃定分權(quán)線，這也是企業(yè)相關(guān)事項(xiàng)的三重一大線.三重一大線以外（上）的事項(xiàng)需要黨委黨組前置研究談?wù)?、董事?huì)決策三重一大線以內(nèi)（下）的事項(xiàng)由經(jīng)理層決策。對(duì)于本屬于三重一大的事項(xiàng)或額度，根據(jù)經(jīng)理層行權(quán)能力也可以由董事會(huì)授權(quán)給經(jīng)理層，形成授權(quán)線，但授權(quán)不免責(zé)，經(jīng)理層要定期對(duì)授權(quán)事項(xiàng)履職情況向董事會(huì)報(bào)告。分權(quán)線（三重一大線）以下屬于經(jīng)理層權(quán)限，又可根據(jù)日常生產(chǎn)經(jīng)營情況劃分經(jīng)理層集體決策（總經(jīng)理辦公會(huì)）線，在集體決策線以下的，總經(jīng)理可以個(gè)人或授權(quán)經(jīng)理層副職審批。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的對(duì)等和統(tǒng)一（圖2）。具體到中央企業(yè)，黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，應(yīng)有重要人事等方面的決定權(quán)、經(jīng)營管理方面把關(guān)權(quán)和全方位的監(jiān)督權(quán)，在法人治理機(jī)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位（在經(jīng)營上更側(cè)重于企業(yè)“矢量”——方向性、政治性）;董事會(huì)發(fā)揮定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)的決策作用，在法人結(jié)構(gòu)中發(fā)揮決策軸心的功能（更側(cè)重于企業(yè)變量——兼并重組或進(jìn)退留轉(zhuǎn)）;經(jīng)理層發(fā)揮謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理的經(jīng)營管理作用，在法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮指揮中心的功能（更側(cè)重于企業(yè)存量——資源盤活經(jīng)營）從而形成以黨委黨組為領(lǐng)導(dǎo)核心、董事會(huì)為決策軸心、經(jīng)理層為指揮中心的總部治理體系。

以職業(yè)經(jīng)理人建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建人本管理體制

中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加大國有企業(yè)高管人員市場化選聘和管理力度，在實(shí)業(yè)類中央企業(yè)成員企業(yè)層面推開職業(yè)經(jīng)理人制度，并對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行分層分類管理。

人本管理體系優(yōu)化。中央企業(yè)落實(shí)“兩個(gè)一以貫之”，必須積極探索“管資本管黨建、管人管黨建”相統(tǒng)一的制度機(jī)制，形成“管資本一管人本一管黨建”三統(tǒng)一。在推動(dòng)國有企業(yè)特別是中央企業(yè)改革發(fā)展中，一定要以人為本，既要提升國有人本質(zhì)量，也要做大國有人本規(guī)模。國有企業(yè)當(dāng)中除了國有資本，還有事關(guān)執(zhí)政功能的國有產(chǎn)業(yè)和事關(guān)階級(jí)基礎(chǔ)的國有人才資本、人力資源，需要我們務(wù)必建設(shè)好、管理好、開發(fā)好。在改革進(jìn)程中，國有企業(yè)一定要集聚、激活國有企業(yè)家隊(duì)伍，而不是只講國有資產(chǎn)保值增值、不講國有人本保值增值。同時(shí)要充分發(fā)揮黨組織統(tǒng)戰(zhàn)優(yōu)勢，把一些優(yōu)秀民營企業(yè)家牢牢匯聚在各級(jí)黨組織周圍，成為聽黨話、跟黨走的寶貴人力資本和人力資源。

職業(yè)服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建。在供給側(cè)或服務(wù)側(cè)，要探索國有人本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)，可將國資系的中國國際智力公司作為先行試點(diǎn)單位，承擔(dān)國有體系職業(yè)經(jīng)理人市場培育和管理等職能，按照中組部和國資委黨委等黨組織機(jī)構(gòu)關(guān)于黨管干部、黨管人才要求，履行國有人本投資運(yùn)營職能。在需求側(cè)，要加快國有企業(yè)“職業(yè)經(jīng)理人制度”導(dǎo)入和試行，在中央企業(yè)集團(tuán)層面可從推行市場化選聘契約化管理前期探索的央企先行先試，形成強(qiáng)大、廣闊的央企職業(yè)經(jīng)理人需求市場。要依法建立以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工機(jī)制，逐步建立反映勞動(dòng)力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的市場化薪資決定機(jī)制。堅(jiān)持職業(yè)經(jīng)理人收入與職工收入、企業(yè)效益、發(fā)展目標(biāo)聯(lián)動(dòng)，行業(yè)之間和企業(yè)內(nèi)部形成更加合理的分配激勵(lì)關(guān)系。健全與長效激勵(lì)相配套的業(yè)績掛鉤，財(cái)務(wù)審計(jì)和信息披露、延期支付和追索扣回等約束機(jī)制。對(duì)經(jīng)理人的物質(zhì)激勵(lì)包括：工資、獎(jiǎng)金、年薪、股票、期權(quán)、職務(wù)消費(fèi)等。職業(yè)經(jīng)理人解聘后除依據(jù)《勞動(dòng)合同法》給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，應(yīng)參照國內(nèi)外企業(yè)為保障職業(yè)經(jīng)理人退出權(quán)益，所采用的“金色降落傘計(jì)劃”的做法，另外給予3～5倍年度薪酬總額的崗位補(bǔ)償。

骨干人才隊(duì)伍激活。國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)大軍，擁有4000多萬在崗職工，近80萬個(gè)黨組織，1000多萬名黨員，這是中國工人階級(jí)的骨干力量。但從比重上看，當(dāng)前國有企業(yè)用工總量僅占全國職工總量的1 0%，國企黨員總量比例也逐漸減少，黨通過國企直接控制的群眾基礎(chǔ)、階級(jí)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)遇到很大挑戰(zhàn)，“體制內(nèi)”力量已經(jīng)薄弱。要將更多的職工群眾和人才資源直接納入黨直接控制的“體制內(nèi)”，從而鞏固發(fā)展黨的執(zhí)政地位。在此基礎(chǔ)上，可通過股權(quán)、期權(quán)、其他效益與工資聯(lián)動(dòng)等同創(chuàng)共享機(jī)制和培訓(xùn)開發(fā)等賦能授權(quán)機(jī)制，堅(jiān)持物質(zhì)和精神手段兩手抓兩手硬，把廣大員工特別是骨干與企業(yè)利益長期捆綁，讓員工追求與企業(yè)發(fā)展同向，使之成為企業(yè)的“主人”，極大調(diào)動(dòng)員工積極性，充分激發(fā)主人翁精神，從而實(shí)現(xiàn)員工能力與企業(yè)競爭力的“共進(jìn)雙贏”。

建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是支撐中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而創(chuàng)建世界一流企業(yè)的重要保障，中央企業(yè)公司法人治理建立健全也不可能一蹴而就、一勞永逸，仍需要一個(gè)較為長期的探索過程。

（作者：周冉，中國人民大學(xué)學(xué)校辦公室管理職員，新聞學(xué)博士;劉其先，新興際華集團(tuán)黨委委員、董事會(huì)秘書，中國大連高級(jí)經(jīng)理學(xué)院客座教授，EMBA）