底線公平的民政實踐向度研究

鄒 鷹 程 勇 陳 宇

黨的十九大以來，民政在政府公共性服務(wù)的價值不斷地回歸，致使其職能深度地轉(zhuǎn)型，習(xí)近平從我國現(xiàn)階段社會主義主要矛盾運行特點出發(fā)，指出“民政工作關(guān)系民生、連著民心，是社會建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作。”通過“聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關(guān)切”，履行“基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務(wù)”①習(xí)近平關(guān)于民政工作的批示，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0403/c64094-31010250.html。。體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人“人民利益至上”的執(zhí)政追求。與毛澤東同志“民政工作就是做人的工作”、朱德同志“民政部門是人民群眾的組織部”、陳毅同志“上為中央分憂，下為百姓解愁”等重要論述的精神一脈相承，是新時代民政工作的根本遵循與行動指南。

一、問題提出與分析框架

民政，作為我國經(jīng)濟社會的一個治理維度，改革內(nèi)容、目標具有時段性與一致性。中華人民共和國成立之初，民政內(nèi)容幾乎涉及社會的方方面面。不但有醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的戰(zhàn)俘安置、救災(zāi)救濟、移民安置、組織城鎮(zhèn)失業(yè)人群生產(chǎn)自救，還有改造舊社會遺留的禁煙禁毒、收容改造妓女與乞丐（游民）等問題；且有社會建設(shè)的社團登記、婚姻登記、宗教和僑務(wù)、民工動員、老區(qū)建設(shè)，改造舊社會慈善社團；且有行政事務(wù)的民主建政、地政管理、戶籍管理、國籍管理、行政區(qū)劃勘定、邊界糾紛調(diào)解，以及退役保障的優(yōu)撫、復(fù)員安置等。圍繞黨的中心任務(wù)，解決舊中國遺留下來的各種社會問題。在社會主義改造時期以鞏固和發(fā)展人民政權(quán)為己任，推進優(yōu)撫、復(fù)員安置、救災(zāi)、社會救濟、政權(quán)建設(shè)、行政區(qū)劃、收容遣送、婚姻登記、殯葬改革等工作。國家進入有計劃的經(jīng)濟建設(shè)之后，民政工作主要是發(fā)展社會福利生產(chǎn)和社會福利事業(yè)①民政概論編寫組《民政概論（試用教材）》（內(nèi)部資料），北京：民政管理干部學(xué)院，1984年4月，第7—8頁。。改革開放以來，民政作為經(jīng)濟社會“穩(wěn)定器”作用日益彰顯，內(nèi)涵向社會工作、社區(qū)服務(wù)、社會組織管理、兒童福利、老年服務(wù)等方面掘進；工作方法不斷社會化、科技化（黃樹賢，2019：1-36）。

黨的十八大以來，黨的工作“原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性”不斷增強（習(xí)近平，2020：61）。民政實踐的研究堅持馬克思主義為指導(dǎo)，在價值追求、實踐內(nèi)涵、發(fā)展質(zhì)量、方法創(chuàng)新等方面形成了許多新觀點。民政價值追求在于滿足人民美好生活需要。民生與民主是民政的雙重杠桿（虞崇勝，2019），不僅有客觀性需要，且包括幸福、安全等主觀性需求（馬語晨，2018），也有一般與特殊之分（陳帥飛、曾偉，2019），心理健康、生活壓力、社會公平感、政府工作滿意度等社會心態(tài)指標都是民政滿足美好生活需要的影響因素（王俊秀、劉曉柳、譚旭運等，2019）。因此，應(yīng)從物質(zhì)性、人民性、發(fā)展性三個維度把握新時代民政的實現(xiàn)路徑（張誠，2020），重點關(guān)注那些自我體驗低的群體（王俊秀、劉曉柳、譚旭運等，2019）。推動人和社會高水平地全面發(fā)展（張誠，2020）。民政實踐內(nèi)涵在于提升社會正義。李紀恒認為重點既要解決民政對象“有沒有”“夠不夠”，又要回應(yīng)“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”，也要考慮“準不準”“公平不公平”，還要兼顧“多樣化”“個性化”②全國民政工作會議在京召開，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/30/content_5465185.htm。。在這個過程中，應(yīng)強調(diào)兜底線、補短板、均等化（蘇順生，2018），關(guān)注人的發(fā)展機遇和社會公正（楊立雄，2019）。民政發(fā)展著力點在于質(zhì)量為先。上海市提出質(zhì)量領(lǐng)先夯實“奠基石”，標準領(lǐng)跑牽好“牛鼻子”，品牌領(lǐng)軍找準“發(fā)力點”的改革策略（朱勤皓，2019）。浙江省著力破解民政的熱點、難點問題。包括數(shù)字民政、生態(tài)殯葬、現(xiàn)代慈善、政府購買服務(wù)、基層民政服務(wù)能力、康養(yǎng)體系創(chuàng)新等6個方面（王劍侯，2019）。區(qū)分傳統(tǒng)與現(xiàn)代民政的分野在于方式方法。新時代民政方法特別強調(diào)以民為本、以學(xué)為先、以用為重（閆曉英、韓沛錕，2018），以及政治性、法治性、經(jīng)濟性及互聯(lián)網(wǎng)思維（唐光輝，2017）。重視民政基層基礎(chǔ)（鄒波，2019），注重事前設(shè)計與實驗（王文森，2018），建設(shè)民政主抓、社會參與的“大民政”（柳望春，2019），更加強調(diào)防范社會風(fēng)險，注重人文關(guān)懷和國際視野（唐鈞、王嬰，2017）。

以上研究為新時代民政實踐在理論上提供了明晰指向與路徑。但是，缺乏從具體社會理論層面做出系統(tǒng)闡述，僅偏重于民政管理的某一域一場的分析。本文認為，理解新時代民政發(fā)展的根本問題，只有從整體上詮釋習(xí)近平關(guān)于“基本民生保障，基層社會治理，基本社會服務(wù)”重要論述的理論邏輯及實踐向度，方可把握實質(zhì)內(nèi)涵。

社會主義新發(fā)展階段，人們對美好生活的社會選擇與行動選擇的結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，而其推力就是人的需求層次的多元和需求方式多變。馬克思（2002）從人類社會關(guān)系角度解讀“需要”，認為“人以其需要的無限性和廣泛性區(qū)別于其他一切動物。”美國心理學(xué)家馬斯洛（Abraham Maslow）（1987）提出需求層次理論，他將人類需求按低到高劃分了一個階梯——生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。民政對象作為特殊群體，僅從類型學(xué)上來說，其需求與普通社會成員相比，既有相同，也有差異；既有單向性，也有重合性。但從民政職能回應(yīng)民政對象需求的實現(xiàn)方式來看，其需求可為生存性需求、發(fā)展性需求、普適性需求。這個分析維度不針對民政對象具體需求而言，而是抓住了民政具體功能。這種劃分正好與底線公平理論“福利觀”吻合。

底線公平理論是由我國社會學(xué)者景天魁提出的一個社會建設(shè)理論。所謂“底線公平”是基于社會公平，為實現(xiàn)已經(jīng)確定的目標，在制訂一系列規(guī)定，形成全社會共同認可的一條“底線”的前提下，所推進的托底性社會保障措施。底線公平不是一種水平高低的定義，不等于“低度公平”，更不是“低水平的公平”，并不意味著一定是或只能是低水平的社會保障?！暗拙€公平”既承認權(quán)利的無差別性，也承認權(quán)利的有差別性；底線以下是無差別的公平，底線以上是有差別的公平（景天魁，2009：157）。

而基本民生保障，基層社會治理，基本社會服務(wù)分別對應(yīng)“底線福利需求”“非底線福利需求”和“跨底線福利需求”三個層次（景天魁、畢天云，2011）?！暗拙€福利需求”具有一致性，是所有脆弱人群需求中的“最大公約數(shù)”，是“無差別的底線福利公平”?！胺堑拙€福利需求”具有差異性，反映社會成員福利需求的多樣性和偏好性；對社會成員的“非底線福利需求”，實行“有差別的公平”，基層社會治理的公平訴求就是如此。由于底線需求和非底線需求兩個層次難以截然分開，因此，“跨底線福利需求”的存在具有必然性和合理性（景天魁、畢天云，2011），這些福利需求既有底線部分，又有底線以上部分，而基本社會服務(wù)就反映了這種需要（如圖1）。

圖1 基于底線公平的民政實踐分析框架

根據(jù)底線公平理論，本文認為，基本民生保障屬于底線之內(nèi)公平，基層社會治理是一種底線之上公平，基本社會服務(wù)反映跨底線公平。而這三種公平還分別對應(yīng)著民政對象的生存性需求、發(fā)展性需求、普適性需求。由此形成基本民生保障—生存性需求、基層社會治理—發(fā)展性需求、基本社會服務(wù)—普適性需求的底線公平的“民政實踐框架”。

底線公平的“民政實踐框架”理論向度是，基本民生保障是政府的兜底性責(zé)任，體現(xiàn)了一種無差別需求的“底線之內(nèi)公平的民政”?；鶎由鐣卫砻嫦蛏鐣蓡T，其基礎(chǔ)面較寬，實施范圍廣，所實施是有差別公平需求，即全體社會成員，對于民政服務(wù)，在政策范圍內(nèi)，可以有選擇的差異性，是“底線之上公平的民政”?；貞?yīng)新時代人民美好生活多元性需求，民政部門既要保障最脆弱人群的基本生活權(quán)益，又要面向全社會成員提供服務(wù)，具有跨域性與廣泛性，基本社會服務(wù)需求是綜合的，反映著一種“跨底線公平的民政”。由此，構(gòu)建了民政“公平需求域”，其強調(diào)民政對象需求是立體化、多元化的，但又有特定指向和結(jié)構(gòu)覆蓋。

本文立足新時代社會主義社會主要矛盾運行規(guī)律，以整體性民政工作為考察樣本，通過底線公平的分析框架，構(gòu)建民政改革創(chuàng)新實踐的話語邏輯。

二、底線之內(nèi)公平的民政實踐向度：回應(yīng)生存性需求

對于底線之內(nèi)公平的民政，其對象囊括了社會最弱勢群體。服務(wù)包括困境重度失能殘疾人康復(fù)、流浪乞討人員區(qū)域性站內(nèi)照料服務(wù)，流浪乞討人員落戶安置、建立相對貧困人群的幫扶長效機制、貧困人群心理幫扶、孤棄兒童“養(yǎng)治教康”等，是對傳統(tǒng)民政繼承和發(fā)展的領(lǐng)域。

圖2 底線之內(nèi)公平的民政實踐邏輯

民生保障體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的福利責(zé)任。在傳統(tǒng)民政那里，政府有著“救”偏好，民政對象由此容易產(chǎn)生“福利依賴”。在現(xiàn)代治理過程中，經(jīng)濟部門、政府部門、社會組織、個人等必須合作，才能完成公共責(zé)任目標（鄭振清，2021），合作治理機制挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)民政管理方式，要求民政轉(zhuǎn)變工作理念，以積極的社會政策，既要推動民政對象民生權(quán)利不折不扣地實現(xiàn)，又要有針對性地為民政對象賦能，變“他救”為“自救”，或者以“自救”為主，“他救”為輔。盡可能地激發(fā)、培育、增強民政對象的能力（王思斌，2017）由此，在底線之內(nèi)的公平的實踐應(yīng)圍繞滿足民政對象對美好生活的需要著力推動民政工作者與民政對象的角色由被動向主動轉(zhuǎn)變，從消極到積極的改變（圖2）。

推動底線之內(nèi)公平的實現(xiàn)，關(guān)鍵要更好地保障民政對象權(quán)益，促進民政對象自我賦權(quán)意識的覺醒與強化，促進內(nèi)生動能的積聚。這是底線之內(nèi)民政實踐的基本路徑。

（一）掌握底線之內(nèi)民政對象需求轉(zhuǎn)型

馬斯洛（1987）認為人的需求層次隨著自下而上的不斷滿足而進入新階段。在全面建成小康社會條件下，人民美好需要具有時代性、廣泛性與增長性特征（曾繁亮，2021），民政對象的生活需求不再是停留在基本生存滿足上面，而是不斷拓展。掌握民政對象的需求轉(zhuǎn)型，探求民政事業(yè)發(fā)展的規(guī)律、趨勢，是做好工作的前提。當然，民政對象的需求發(fā)展不是線性的，而是以物質(zhì)性需求為基礎(chǔ)，存在精神需求、發(fā)展需求延伸的現(xiàn)實要求。

1.延伸物質(zhì)性向歸屬性轉(zhuǎn)變的需求

新時代的社會結(jié)構(gòu)不斷地被原子化，民政對象也不能置身度外。一些特殊民政對象在現(xiàn)代化過程中，自我感覺或事實上被社會排斥的現(xiàn)象時常發(fā)生，在一些社區(qū)共同體中，甚至出現(xiàn)不尊重民政對象的事件。追求歸屬，是每一個人的自然情感要求，這種需求很難通過物質(zhì)層面得到滿足，只有構(gòu)建包容、共進的情感歸屬空間，才能團結(jié)民政對象，讓民政對象融入社區(qū)共同體。比如，建立社區(qū)困難群眾與居民互動的QQ群、微信群，定期組織具有感恩性、回饋性，儀式意義、紀念意義活動等，以夯實“民政大家庭”效應(yīng)。

2.延伸物質(zhì)性向尊重性轉(zhuǎn)變的需求

尊重，可以讓一個人的內(nèi)心世界得到滿足與堅強，這是人與人情感、認識交換后的一種獲得，是隱藏在人的行動之后、又對行為選擇產(chǎn)生影響的力量。對民政對象尊重，就要以同理心對待其訴求，通過充分理解其處境，產(chǎn)生人格關(guān)懷與情感互動。對民政對象的尊重，體現(xiàn)在工作場合的尊重文化塑造，比如，設(shè)立民政對象的座位，設(shè)置工作者與對象交流的空間，工作者用一言一行、一顰一笑，透露接納與溫暖。同時，轉(zhuǎn)變社會偏見，營造理解、包容的社會生活環(huán)境。

3.延伸物質(zhì)性向自我實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的需求

自我實現(xiàn)，是人類的最高等級的追求。而自我實現(xiàn)的需求在現(xiàn)實生活中有著不同的表現(xiàn)形態(tài)，其中社會參與可能是一種，或者是一個階段。在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，人的自我實現(xiàn)需求很容易通過自媒體的形式展示出來。在這個過程中，正面的情緒化信息所傳播所受到關(guān)注可能少一些，但是，負面情緒化信息“發(fā)酵”速度則呈幾何基數(shù)增長，如果不及時鑒別掌握，可能造成治理風(fēng)險。民政部門要及時掌握這種自我實現(xiàn)的行為動態(tài)，學(xué)會甄別真假信息，及時采取介入措施，控制可能“發(fā)酵”的問題。

（二）加快底線之內(nèi)民政對象訴求回應(yīng)

要準確地將社會福利配給于每一個工作對象，只有避免“奧肯漏桶”損失（李珍，2007：54-55），才能將“好事辦好”。實踐中，通常用公共資源分配的透明度高低，作為衡量政府善政的尺度，由此對“最后一公里地帶”的評價，常成為檢驗民政福利政策效能的一個準則。因此，不僅要準確，講究公平，且需要便捷、及時體現(xiàn)效率。

1.調(diào)適民政對象兜底性標準

民政兜底標準，在實踐中常體現(xiàn)為“量值”，比如，城市最低生活保障線的“值”，自20世紀90年代開始，一直處于上揚態(tài)勢，凝結(jié)了“民政為民，民政愛民”的價值追求，也綜合了各級財政實際狀況、服務(wù)對象需求。在進入全面小康社會后，相對貧困遠不止“兩不愁，三保障”，貧困對象不僅是基本生活的食品、住房、能源、飲用水等必需品的缺乏，還包括健康、心理、教育、信息、社會資本、社會參與和社會服務(wù)等方面資源的缺乏（劉碩明，2020）。因此，對于底線之內(nèi)民政貧困問題的認識，需跳出既定思維模式，適時校準民政兜底標準的值，并實時根據(jù)社會發(fā)展需要，拓展“值域”。

2.提高回應(yīng)民政對象訴求的效度

及時、準確地回應(yīng)民政對象的訴求，是現(xiàn)代民政的基本要求。底線之內(nèi)的民政對象均為不救無法生存，或無法靠自身能力生存的困境人士。因此，要建立底線之內(nèi)民政對象的預(yù)判機制，通過工作臺賬、大數(shù)據(jù)分析，掌握民政需求動態(tài)，及時決策，避免人為“梗阻”現(xiàn)象，公開辦事程序，講清政策范圍與要求，不留人為“堵點”。具體來說，低保、特困等社會救助申請、審核可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實行“一站式”服務(wù)，通過社區(qū)網(wǎng)格員、樓棟長、掛點干部實時掌握群眾家庭經(jīng)濟狀況變化，及時回應(yīng)困難群眾訴求。

3.拓寬民政對象訴求的反映渠道

通過拓寬民意表達，來了解基層社會，是現(xiàn)代社會治理中的重要議題。民政干部應(yīng)立足于“難點”“痛點”，深入最基層，將民政福利政策透明化、大眾化；利用互聯(lián)網(wǎng)便捷的優(yōu)勢，建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，對民政事務(wù)，實行異地辦理、遠程辦理；發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)宣傳欄、市（農(nóng)）民學(xué)校的載體作用，定時宣傳民政福利政策，讓困難群眾在家門口就能了解國家政策，從而增強反映訴求的針對性，減少盲目性。

（三）防止底線之內(nèi)民政對象福利依賴

福利依賴是指有勞動能力的人放棄就業(yè)、教育等自我轉(zhuǎn)變機會，坐等政府救助的一種現(xiàn)象，既有意識層面的，也有行動方面的反映。一般而言，底線之內(nèi)的貧困對象隨著家庭人力資本提高，貧困程度會得到改善，需要退出政府“福利籠子”，是一種常態(tài)。但是人口特征趨勢弱勢化的群體，退出的意愿相對較低（肖萌、李飛躍，2017），特別是那種存在于代際間的福利依賴，更應(yīng)引起民政部門的警惕。

1.樹立民政對象“我信”

民政福利是“好東西”，但不是“唐僧肉”，換言之，享受民政福利是在人們無法依靠自身能力走出困境時的一種社會機遇。美好生活的獲得，終究靠個人的努力去創(chuàng)造，因而塑造“我信”的人生狀態(tài)，是防止福利依賴的前提?！拔倚拧保褪莻€體意識到自己有責(zé)任、創(chuàng)造機會追求美好生活，改變命運，實現(xiàn)價值最大化。因此，民政部門對于底線之內(nèi)民政對象“輸血”的同時，還要輸入信心和勇氣。后者在一定程度上比前者更重要。前者管眼前，后者管長遠。措施上可以扶志與扶智相結(jié)合，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、就業(yè)救助工具的作用，從根本上擺脫貧困。

2.發(fā)掘民政對象“我能”

“我能”是一種價值實現(xiàn)的狀態(tài)，是信心和行動相碰撞而出現(xiàn)的一種能量積聚狀態(tài)?！拔夷堋?，讓貧困遠離生活，且樹立一種真實標桿?？梢哉f，促進民政對象“我能”，可以說是民政工作的終極目標。培植“我能”根本措施是提升民政對象家庭人力資本、阻斷代際“福利依賴”。教育是最為直接最有效的方法措施，是個人在社會中獲得位置的一個重要因變量（莫琳·T·哈里楠，2004：660）。民政部門要制訂教育計劃，開展能力培訓(xùn)，有意識地樹立“我能”的典型，推動更多民政對象由“弱能”向“我能”轉(zhuǎn)變。同時建立誠信激勵和失信懲戒機制，明確激勵、懲戒的具體措施，以社會道德內(nèi)生動力的增強，促進“我能”成長。

3.挖掘民政對象的“家庭合力”

家庭是人生的加油站、避風(fēng)港，更是鏈接個人和社會的一個重要節(jié)點。通過提升家庭能力、解決民政對象家庭“痛點”，是應(yīng)對社會風(fēng)險的一個較為可行的做法。在這個過程中，要積極倡導(dǎo)家庭成員間的互幫互助，代際反哺，跨代際反哺，以及平輩間的相攜相扶，見賢思齊。強調(diào)家庭成員履行贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)、倡導(dǎo)家庭文明新風(fēng)、防止過度依賴政府福利。民政部門要倡導(dǎo)建立家庭成員間幫扶行為的獎勵機制，分別考慮幫扶對象類型、幫扶內(nèi)容、幫扶年限，會同相關(guān)部門適當給予稅收減免、經(jīng)濟補助、政府表彰等激勵，推動韌性家庭建設(shè)。

三、底線之上公平的民政實踐向度：回應(yīng)發(fā)展性需求

底線之上公平的民政實踐在于回應(yīng)社會發(fā)展性需求，包括社會組織能力培育、社會組織黨的建設(shè)、基層選民的培訓(xùn)與參與、群眾自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力培育、區(qū)劃地名管理與服務(wù)等。這些領(lǐng)域的工作對象不僅限于困難特殊群體，還包括生活水平處于相對貧困線之上的人群。其目標在于權(quán)利上實現(xiàn)公平，包括過程、機遇、結(jié)果等。（如圖3）

圖3 底線之上公平的民政實踐邏輯

底線之上公平的民政實踐重點是，實現(xiàn)基層群眾的權(quán)益，實行效率優(yōu)先，即通過充分有效的民政服務(wù)，及時回應(yīng)群眾在民主政治、社會參與、政治主張、文化權(quán)益等方面的訴求。當然，效率優(yōu)先并不意味著公平缺席，相反，公平性在其中應(yīng)發(fā)揮價值導(dǎo)向作用。

由此，民政角色是引領(lǐng)性的，即隱藏在幕后做設(shè)計者、倡導(dǎo)者、示范者，而不是直接的管理者與介入者。圍繞促進機會均等要求，民政實踐的重點在于推動規(guī)制性、項目性、專業(yè)性服務(wù)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（一）優(yōu)化規(guī)制性治理，滿足群眾政治表達需求

強調(diào)社會治理的民政規(guī)制，是針對基層某些政治表達不規(guī)范所提出的。在某些地區(qū)，基層社會治理中的政策話語體系與社會話語體系是不同頻的，換言之，政府說一套，群眾做一套。這種現(xiàn)象由“信息不對稱”“信息斷裂”等方面問題引起。優(yōu)化政治表達的規(guī)制，不是限制群眾言行，而是廣開言路，鼓勵和引導(dǎo)社情民意，動員群眾獻計獻策。

1.挖掘社會共意

培養(yǎng)社區(qū)形成良性的契約精神和公共意識，實現(xiàn)協(xié)同治理。針對人們關(guān)心的問題，在社區(qū)、社會組織和民政機構(gòu)中，廣泛開展征求“金點子”活動。同時，動員基層群眾開展以“睦鄰”為主題的各種團體活動，形成“人人為我，我為人人”的社會“同心圓”。

2.建設(shè)社區(qū)共同體

社區(qū)共同體，是實現(xiàn)基層“微治理”的重要抓手，民政部門特別注意社區(qū)非正式共同體形成的規(guī)律與活動方式。有意識地培養(yǎng)“社區(qū)領(lǐng)袖”，建立溝通聯(lián)絡(luò)機制，以引領(lǐng)廣大居民“聽黨話，感黨恩，跟黨走”。

3.引導(dǎo)正確的意見

原子化社會，碎片化意見，容易無形地解構(gòu)人們形成的共識與團結(jié)。這就要求民政部門經(jīng)常開展形式多樣、內(nèi)容豐富、時代特色的群眾活動，如，有重點地開展面對面的懇談與交流，聘請專家學(xué)者到社區(qū)做形勢報告，疏通居民心中的“堵點”，以形成廣泛的社會共識。

（二）優(yōu)化項目性治理，滿足群眾社區(qū)參與需求

項目制是一種新的國家治理體制（渠敬東，2012），項目性治理方式將成為常態(tài)。在此原則之下，政府在決策公開透明化、公共產(chǎn)品合格化、成本最佳化，以及在識別公眾利益需求、及時調(diào)適公眾期望值等方面，應(yīng)該有所作為（顧強、楊衛(wèi)華、戴大雙，2012）。民政部門推進管理項目化過程中，需解決的問題是，以項目聚合效應(yīng)，促進社會賦能。

1.定位好項目內(nèi)容

民政領(lǐng)域均為公益性項目，具有排他屬性。因其排他性，所以市場的參與弱，項目應(yīng)堅持民政主導(dǎo)出臺政府購買服務(wù)目錄，對民政項目實行清單式管理。確定可將哪些服務(wù)職能讓渡出來、誰承接，以及在參與過程中，公益價值理念以何方式呈現(xiàn)。

2.確立好參與的社會力量

社會力量是項目成敗的決定性因素。民政部門要對其資質(zhì)、影響力、美譽度做全面考察與把關(guān)，有序引導(dǎo)他們參與項目治理。同時，圍繞公益項目價值目標的實現(xiàn)，保障項目參與機遇的平等性、參與過程的公開性。

3.推動黨建元素融入項目管理

將黨建元素融入項目內(nèi)容，讓項目體現(xiàn)黨的執(zhí)政理想、為民情懷、社會主義核心價值觀；要將黨建元素化入項目策劃，融入項目實施的形式之中，有效地展示出來；將黨建元素融入項目實施的各類主體，以成立黨的組織為基本形態(tài)，形成黨建帶動“社建”，“社建”促黨建的局面。

（三）優(yōu)化專業(yè)性治理，滿足群眾的協(xié)同合作需求

從社會建設(shè)職能來說，民政工作包括了管理與服務(wù)兩個層面，因其特殊工作對象與方法的現(xiàn)實要求，既融管理于服務(wù)之中，又將服務(wù)嵌入于管理，管理與服務(wù)融合于民政發(fā)展性的要求與內(nèi)涵。而專業(yè)化是滿足發(fā)展性需求多元化目標的重要路徑。

1.做好專業(yè)化治理的布局

基層社會治理如何實現(xiàn)專業(yè)化？實質(zhì)涉及管理科學(xué)化的一個問題。就當前來說，民政部門推動本身專業(yè)化，這是傳統(tǒng)民政向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)型的最為有效的方法。具體來說，社會組織推動崗位專業(yè)化，這是專業(yè)理念與方法嵌入公益主體，實現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型的力量；社區(qū)工作推動服務(wù)專業(yè)化，將社會工作等專業(yè)服務(wù)引入社區(qū)工作，打通“最后一公里”，滿足社區(qū)居民的多元需要。三方面專業(yè)化，各有側(cè)重點和著力點，但是，它們有個共通性，即，專業(yè)服務(wù)的組織化，社會服務(wù)即為公共服務(wù)一部分，按照供給制度分配；行動專業(yè)化，在現(xiàn)代服務(wù)理念指導(dǎo)下進行工作；方法專業(yè)化，在服務(wù)過程中形成獨特的文化。

2.培養(yǎng)專業(yè)化人才

民政職能常常被誤解為“送溫暖”過程，然而，現(xiàn)代管理科學(xué)認為，政府決策是一個政策決策、方案規(guī)劃、政策合法化過程，充滿智慧與博弈（陳振明，2003：181-208）。底線之上公平的民政實踐面臨的社會問題更為復(fù)雜，民政政策法規(guī)出臺，需深入地考察基層社會治理的多樣性、多解性。因此，應(yīng)引入更多更優(yōu)秀的人才投身于民政事業(yè)，尤其社會工作專業(yè)人才。對待人才，應(yīng)給崗位、給待遇、給機遇、給地位，有舞臺，留得住。

3.以專業(yè)化思維推進基層社會治理

現(xiàn)代社會治理需要一種“治理技術(shù)”（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），民政部門在推進基層社會治理過程中，應(yīng)運用專業(yè)化思維，協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系，將專業(yè)化思維嵌入具體治理決策之中。強調(diào)專業(yè)知識對優(yōu)化治理機制的導(dǎo)向與工具作用，消除環(huán)境、文化等因素干擾，增強決策的科學(xué)性、有效性；將專業(yè)化思維嵌入基層治理的具體環(huán)節(jié)之中。瞄準專業(yè)化的目標與定位，揭示社會治理過程的問題與矛盾，加強各治理主體間的協(xié)同與合作，以達成更廣泛的共識；將專業(yè)化方法嵌入團隊結(jié)構(gòu)之中。基層社會治理的工作團隊是一個多元知識結(jié)構(gòu)的聯(lián)盟，以專業(yè)化為導(dǎo)向，始終奉行“專業(yè)的人，干專業(yè)事”信念，營造團隊成員間互相尊重專業(yè)、尊重專長的氛圍。

四、跨底線公平的民政實踐向度：回應(yīng)普適性需求

現(xiàn)實中，民政對象的同一種服務(wù)需求往往包括底線需求和非底線需求兩個（或兩個以上）層次，如，養(yǎng)老服務(wù)、殯葬服務(wù)、殘障人士的康復(fù)服務(wù)等，既包括在冊民政對象，也包括社會人士。由于這兩個層次的服務(wù)難以截然分開（基本服務(wù)既體現(xiàn)了公益性，又體現(xiàn)了權(quán)益性，還體現(xiàn)基礎(chǔ)性），因此，跨底線公平的民政實踐具有必然性和合理性（如圖4）。

圖4 跨底線公平民政實踐邏輯

跨底線公平民政實踐的著力點在于滿足“公益性社會服務(wù)”與“權(quán)益性社會服務(wù)”的需求，包括養(yǎng)老（含醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合）服務(wù)、“逝有所安”殯葬服務(wù)、社會工作介入服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、婚姻登記等服務(wù)、慈善救助服務(wù)、農(nóng)村“三留守”關(guān)愛照護服務(wù)、失能殘疾人的社區(qū)照護（康復(fù)輔助器械安裝服務(wù)）、精神衛(wèi)生福利服務(wù)等。做好這些服務(wù)以公益為宗旨，追求公平優(yōu)先，效率兼顧。作為對底線公平負有首責(zé)的民政部門，通過合理、恰當?shù)恼吒軛U，調(diào)動一切有效的社會資源。同時，處理好權(quán)益性服務(wù)的政策公平和服務(wù)效率的關(guān)系。為此，跨底線公平民政實踐應(yīng)注重社會服務(wù)的主體建設(shè)，即厘清政府、社會、個人三者之間的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，培育社會服務(wù)能力。

（一）推動基本社會服務(wù)社會化

社會服務(wù)供給主體包含多部門、多方面力量。既有公共部門（政府）、私營部門、志愿部門（第三部門），還有家庭、社區(qū)、個人等（林閩鋼，2014：75）。跨底線公平民政服務(wù)面向全體社會成員，應(yīng)通過公共服務(wù)社會化，有標準地選擇動員和挖掘社會資源，在此過程中，并不斷透明化，避免“社會道德”綁架風(fēng)險。

1.基本社會服務(wù)社會化方向是形成政府—社會—個體的合力

政府對社會服務(wù)不能大包大攬，因為政府有時會失靈；而社會是志愿服務(wù)的生產(chǎn)者，志愿服務(wù)有時也會失靈；而對于個體而言，提供社會服務(wù)可能是一時的興趣使然，存在不可持續(xù)性，只有三者在平等的信用范圍內(nèi)，才能形成共識性的合作機制。而三者對于基層社會服務(wù)的生產(chǎn)各有側(cè)重點，應(yīng)考慮具體的對象、內(nèi)容、時段與情境。換言之，確定政府、社會、個體的介入力量，應(yīng)充分考慮具體服務(wù)對象消費訴求，而三者不能同時平衡發(fā)力，否則，將造成服務(wù)資源浪費。

2.重點培育社會服務(wù)的社會性主體

跨底線公平的民政一定要轉(zhuǎn)變政府包辦一切服務(wù)的行政思維，著力培育社會性主體，特別是志愿性組織、社區(qū)組織和個人。這些主體蘊含社會建設(shè)的巨大正能量，如慈善性社會組織擁有第三次社會分配優(yōu)勢除外，還有眾多慈善家，都來自社會性服務(wù)個體，是救助性服務(wù)、康養(yǎng)養(yǎng)老性服務(wù)的補充力量。社會性主體建設(shè)中，重點培養(yǎng)個體的服務(wù)意識和責(zé)任意識，提升反身性和自覺性。

3.社會化不等于政府職能退出

社會服務(wù)社會化強調(diào)社會力量的參與屬性，但不等于政府可以放任不管。這要求私營部門、志愿部門，以及社區(qū)、家庭、個人等在社會服務(wù)中找準自身的公益定位，以強化使命意識和價值導(dǎo)向。當然，始終堅持政府組織在跨底線公平民政服務(wù)的主體責(zé)任，堅持對社會合作的引領(lǐng)性。由于跨底線的社會服務(wù)具有福利屬性，民政部門要確保其公益性品質(zhì)不變，并沿著正確方向發(fā)展。

（二）克服基本社會服務(wù)過程的協(xié)同障礙

建立起現(xiàn)代社會服務(wù)的政府、社會、個體之間合作關(guān)系，關(guān)鍵推進政府責(zé)任與社會力量聯(lián)動，與志愿協(xié)同（謝俊貴，2014）。而打通三者之間客觀存在人為的、制度的、技術(shù)的障礙尤為迫切。

1.革除人為性障礙

在基層社會服務(wù)過程中，由于主體間存在先賦的資源、能力等的不平衡，而可能引起服務(wù)主體間的人為歧視和排斥。突出表現(xiàn)為：某些民政干部高高在上、唯我獨尊和慢作為、亂作為；社會組織、民政對象與政府的“不合作”行為。其中可能存在溝通不到位抑或故意不作為。因而民政部門應(yīng)改變“老爺作風(fēng)”，轉(zhuǎn)變服務(wù)意識，克服“官本位”慣性。對于社會組織與民政對象來說，應(yīng)主動融入，主動作為，以實際行動，體現(xiàn)主人翁精神，理性、平等地參與社會服務(wù)。

2.革除制度性障礙

民政部門應(yīng)推動出臺一些法律法規(guī)，從制度上明確政府、社會、個體在合作中的合法位置，明確三者基本角色，消除社會力量、個體對合作過程的擔(dān)憂。營造對等、通暢、有效的交互機制，如，建立公共服務(wù)事項的社會力量自主提案制度和民政工作者向?qū)I(yè)社會力量學(xué)習(xí)的交流派遣制度。同時，搭建信息共享平臺、交易平臺和監(jiān)督平臺，解決交易雙方的信息不對稱性，避免逆向選擇所帶來的道德風(fēng)險。

3.革除技術(shù)性障礙

在信息化時代，人們更依賴于智能工具和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，而人際交往功能慢慢弱化。一方面，跨底線公平視域中的社會服務(wù)對象，對現(xiàn)代技術(shù)的運用能力相對較弱。有關(guān)部門要加大互聯(lián)網(wǎng)知識普及力度，組織和動員更多社會服務(wù)對象通過智能化手段，理性表達意見。另一方面，民政部門加大信息化建設(shè)，對社會關(guān)注度高的“熱點”，甚至“盲點”部位，如，智慧養(yǎng)老、救助信息核對、綠色殯葬、各類民政福利機構(gòu)安全管理等應(yīng)強化信息化建設(shè)，不斷推動網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化，實現(xiàn)“無盲區(qū)”溝通。

（三）建立基本社會服務(wù)傳遞的信任機制

政府—社會—個體的合作服務(wù)就是在跨底線公平的民政實踐中建立以人民為中心的社會服務(wù)決策模式。在這一模式原則下，民政部門及時把握人民群眾需求的“盼點”，制定基本社會服務(wù)的宏觀規(guī)劃、資金規(guī)模、籌資渠道、實施策略等，從而在多元社會服務(wù)需求中把握有效性需求，在有效性需求中把握本質(zhì)性需求。在這個過程中，建立政府—社會—個體的信任機制非常重要。信任是一種力量，更是合作治理的基礎(chǔ)。三者之間的合作服務(wù)的信任機制可能是自上而下的，即按照科層制的方式，搭建政府—社會—個體的合作服務(wù)信任體系。也可能以發(fā)育基層社會為目標，建立自下而上的合作服務(wù)信任機制，這種信任機制終究是以“作為”尋求“地位”的，即“下”的服務(wù)需要得到“上”的合法承認。同時，還可以是平行性的合作信任機制，即以“橋接式”①這里的“橋接式”信任機制，受到“橋接型社會資本”建設(shè)的啟發(fā)。“橋接型社會資本”強調(diào)跨文化互動、跨群體交往?；樱?lián)合自上而下與自下而上的社會資源而建立服務(wù)信任機制。

1.建立服務(wù)機構(gòu)法律地位確認機制

通過制定相關(guān)法律法規(guī)，確立社會力量創(chuàng)辦的社會服務(wù)機構(gòu)（含第三方評估機構(gòu)和從事中介服務(wù)機構(gòu)）的不同功能、權(quán)利、職責(zé)、義務(wù)和地位，明晰彼此間的職能邊界，使社會服務(wù)有的放矢，有章可循，不斷提升提高職業(yè)聲望和職業(yè)待遇。同時，構(gòu)建行業(yè)地位之間的上下流動乃至橫向淘汰的機制，營造公平公正的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促使社會服務(wù)機構(gòu)的能力不斷優(yōu)化、水平不斷提高。從而樹立起一批專業(yè)人才和專業(yè)機構(gòu)的典型，讓民政對象將尋求服務(wù)的眼光從相信權(quán)力部門轉(zhuǎn)而相信專業(yè)部門。

2.建立專業(yè)聯(lián)盟機制

一項有效的社會服務(wù)是一個專業(yè)融合體，即只有通過專業(yè)合作，才能完成。而在民政領(lǐng)域，建立以服務(wù)效率為取向的專業(yè)之間聯(lián)盟、跨專業(yè)聯(lián)盟，以及專業(yè)部門與民政系統(tǒng)之間的跨域聯(lián)盟，體現(xiàn)了這一合作治理的精神（約翰·D.多納休等，2015：139-144）。由此破除自我封閉式的偏見，在工作者、服務(wù)機構(gòu)之間，形成堅強的專業(yè)共同體，促進社會服務(wù)人才、資源的有序流動；破除門戶之見式的區(qū)隔，打通行業(yè)間、專業(yè)間的服務(wù)技術(shù)壁壘，形成優(yōu)勢互補、理念相融的知識－技術(shù)合力，以提高專業(yè)服務(wù)的精準性；加強專業(yè)部門與民政系統(tǒng)之間的合作，專業(yè)部門充分吸收民政系統(tǒng)的解決社會問題的本土知識，依托民政效應(yīng)、民政平臺，讓專業(yè)服務(wù)走深走實。

3.建立專業(yè)服務(wù)的容錯、糾錯機制

當前，社會服務(wù)的諸多領(lǐng)域尚處于探索階段，由于服務(wù)供給方式多元、服務(wù)效果的隱蔽性，一時很難用統(tǒng)一的標準來衡量。由此，從事社會服務(wù)難免出現(xiàn)差錯和問題，需要以發(fā)展的眼光來審視社會服務(wù)過程出現(xiàn)的問題，即認識到社會服務(wù)存在的問題是發(fā)展過程中必定會出現(xiàn)的，要允許在一定范圍內(nèi)，出現(xiàn)非主觀預(yù)見的差錯，并允許及時糾正。容錯、糾錯機制就是給民政工作改革者、創(chuàng)新者以勇氣和信心，鼓勵先行先試，消除改革與探索者的后顧之憂，保障他們在社會服務(wù)改革攻堅過程中，遭遇失敗或挫折后，有機會總結(jié)經(jīng)驗，重新開始，從而讓社會服務(wù)實踐者“能作為、敢作為”。

五、結(jié) 語

底線公平的民政，描述了運用“底線思維”分析民政發(fā)展規(guī)律，從而討論新時代民政的實踐方位。底線之內(nèi)、底線之上、跨底線的民政分別代表了三種場域下的運行模式，是基于行政職能的分類便捷和理論偏好所區(qū)分的。在一定程度上，反映了新時代民政實踐的邏輯性。為進一步從理論上來理解習(xí)近平同志關(guān)于民政工作的重要論述，具有一定的實踐意義。

然而，從底線公平的角度來談新時代民政實踐，更多地強調(diào)服務(wù)效能。實際上，民政工作面臨著由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型的張力，這是由民政職能的時代性決定的。民政實踐是一個完整的系統(tǒng)化過程，需要厘清各業(yè)務(wù)領(lǐng)域之間的關(guān)系與實現(xiàn)，各項民政機制的統(tǒng)籌銜接。因此，底線公平視角的民政實踐還需要處理三種關(guān)系：（1）整體與部分的關(guān)系。民政是一個大體系，包含多個服務(wù)領(lǐng)域。由于面臨的問題各不相同，應(yīng)因地制宜地調(diào)整管理層級之間、業(yè)務(wù)領(lǐng)域之間、法律與規(guī)章之間的關(guān)系，起到“1+1＞2”的效果。（2）戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)關(guān)系。戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)都是相對而言的，在某個地方具戰(zhàn)術(shù)地位的，而在另一個背景下可能居于戰(zhàn)略地位。底線公平的新時代民政實踐是圍繞“三聚焦”戰(zhàn)略目標而展開的。而在執(zhí)行戰(zhàn)略的戰(zhàn)術(shù)問題，又處于相對微觀的層次。有時為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，在戰(zhàn)術(shù)上做出迂回或退卻，突出問題導(dǎo)向，也是非常必要的。（3）主要矛盾與次要矛盾的關(guān)系。如何滿足人民日益增長的美好生活需要，成為決定當前社會穩(wěn)定和發(fā)展的根本。而民政自身存在的主要矛盾和次要矛盾，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷地轉(zhuǎn)化，而確保底線以下民政對象得到必需的生存和發(fā)展條件，是滿足人民美好生活需要的根本性、基礎(chǔ)性問題。