我國(guó)房產(chǎn)稅實(shí)施的可持續(xù)性研究
——基于OECD成員國(guó)經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的綜合考慮

●蔡旺清

我國(guó)房產(chǎn)稅實(shí)施的可持續(xù)性研究
——基于OECD成員國(guó)經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的綜合考慮

●蔡旺清

關(guān)于是否應(yīng)對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，近幾年來(lái)一直成為老百姓熱議的話(huà)題。2011年1月28日，國(guó)務(wù)院責(zé)成滬、渝兩市率先試點(diǎn)，拉開(kāi)了我國(guó)房產(chǎn)稅改革的序幕。從試點(diǎn)的情況看，兩市雖做了一些工作，但效果亟待提升。于是，關(guān)于房產(chǎn)稅究竟該如何征，又引起了軒然大波，批評(píng)之聲不絕于耳。由于對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅將涉及民眾的切身利益、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)的長(zhǎng)治久安及“中國(guó)夢(mèng)”的早日實(shí)現(xiàn)，對(duì)此進(jìn)行深入研究具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、我國(guó)房產(chǎn)稅征管現(xiàn)狀

（一）基本概況

我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅設(shè)立于1986年，它以城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性房屋為征稅對(duì)象，以房產(chǎn)的計(jì)稅余值（房產(chǎn)原值減除一定比例）或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向房屋產(chǎn)權(quán)所有人或經(jīng)營(yíng)者征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。當(dāng)時(shí)設(shè)置該稅的初衷是為滿(mǎn)足城市住房制度改革的要求，以便籌集到更多的地方財(cái)政收入和更好地調(diào)節(jié)財(cái)富分配。時(shí)至今日，房產(chǎn)稅已經(jīng)施行30年，但成效如何呢？通過(guò)分析2006—2010年的數(shù)據(jù)（見(jiàn)表1），不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)房產(chǎn)稅收入占地方財(cái)政收入的比重很小，平均只有2.46%，而2010年僅占2.20%，貢獻(xiàn)從何談起？

表1 2006—2010年我國(guó)房產(chǎn)稅收入占地方財(cái)政收入的比重 單位：億元；%

然而，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收除了房產(chǎn)稅外，還有契稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅9種。另加教育費(fèi)附加，則達(dá)到了10種。此外，還存在大量的收費(fèi)項(xiàng)目，如廣為人知的“土地出讓金”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地出讓金一直扮演著兩面角色，一面是地方政府如膠似漆地“愛(ài)”著它，另一面是老百姓咬牙切齒地“恨”著它。2010年，我國(guó)土地出讓金收入達(dá)到2.7萬(wàn)億元，約占當(dāng)年4.06萬(wàn)億元地方財(cái)政收入的66.48%，屬典型的“土地財(cái)政”。過(guò)多的稅、費(fèi)，不僅推高了房?jī)r(jià)，而且還催生了各種家庭矛盾和社會(huì)矛盾。

可見(jiàn)，針對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，房產(chǎn)稅的收入分配和財(cái)產(chǎn)配置功能并沒(méi)有真正凸顯出來(lái)，地方稅體系也尚未成型。

（二）滬、渝兩市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)

針對(duì)我國(guó)房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)和征管上存在的諸多問(wèn)題，滬、渝兩市“敢為中國(guó)先”，率先進(jìn)行改革試點(diǎn)。2011年1月起，上海開(kāi)始對(duì)本地居民新購(gòu)二套以上住房和非本地居民新購(gòu)住房試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅，而重慶則從2011年10月起對(duì)主城9區(qū)的存量獨(dú)棟別墅、高檔商品住房和外來(lái)人員新購(gòu)二套以上住房開(kāi)征房產(chǎn)稅。

1、改革效果。與試點(diǎn)前的2010年相比（見(jiàn)表2），2011—2014年滬、渝兩市房產(chǎn)稅收入在總量上均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但其占地方稅收入的比重并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，上?；緡@0.82%上下浮動(dòng)且成下降趨勢(shì)，而重慶則在2.80%左右徘徊，房產(chǎn)稅收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)仍是杯水車(chē)薪，并沒(méi)有達(dá)到真正意義上的“破冰之效”，甚至在許多場(chǎng)合遭到否定、質(zhì)疑和批判。

表2 2010—2014年滬、渝兩市房產(chǎn)稅收入占地方稅收入的比重 單位：億元；%

2、共同之處。綜觀滬、渝兩市的房產(chǎn)稅稅制要素設(shè)計(jì)，從表面看，似無(wú)相似之處，然而從深層次分析，仍存在以下共同的地方。

一是選成交價(jià)，棄評(píng)估價(jià)。眾所周知，以成交價(jià)為計(jì)稅依據(jù)，計(jì)算簡(jiǎn)便，征管便利，但價(jià)格極易被交易雙方所操縱，從而導(dǎo)致稅負(fù)不公，引發(fā)民眾抗稅情緒。因?yàn)橥瑯拥姆慨a(chǎn)，如果其獲得的方式、時(shí)間不同，將會(huì)形成巨大的價(jià)格差。另外，房產(chǎn)作為一種資本性的貨物，其價(jià)值將隨著時(shí)間的變化而不斷變化。因此，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)首選不斷變化的評(píng)估價(jià)而慎用甚至棄用靜止不變的交易價(jià)。

喜 娘 新娘踏進(jìn)門(mén)呀，養(yǎng)子中狀元；新娘過(guò)門(mén)墊呀，姑爺做府又做縣，姑爺走在前呀，起厝又買(mǎi)田……一拜天地，二拜高堂，夫妻對(duì)拜，送入洞房…….

二是稅基狹窄，蛋糕不大。關(guān)于房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象，上海僅涉及新購(gòu)商品房，而重慶則主要針對(duì)獨(dú)棟別墅和高檔商品房。稅基過(guò)窄，這嚴(yán)重背離了我國(guó)一以貫之的“寬稅基”稅改原則。此外，稅基太窄將導(dǎo)致房產(chǎn)稅稅收總量偏小，在地方稅收入中所占比重不高，小“蛋糕”身輕言微，難以發(fā)揮大作用。

三是稅率較低，未接國(guó)際。上海房產(chǎn)稅稅率雖定為0.6%，但減按70%征收，折后稅率實(shí)為0.42%。而重慶規(guī)定除交易單價(jià)在1.5萬(wàn)元以上的稅率定為1—1.2%外，其余的則為0.5%?？梢?jiàn)，兩市房產(chǎn)稅稅率均界于0.4%—0.5%之間，大大低于國(guó)際1%的平均稅率，未與國(guó)際有效接軌。

四是征收額少，假相繁生。表2隱藏了一個(gè)秘密，滬、渝兩市房產(chǎn)稅收入實(shí)由兩部分組成，一部分為1996年開(kāi)始實(shí)施的原制度下對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅，另一部分則為2011年改革試點(diǎn)后對(duì)個(gè)人住房征收的房產(chǎn)稅。因此，在2011—2014年的增加額中，如果剔除掉對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅，則真正屬于加征的個(gè)人住房房產(chǎn)稅很少，這給人一種“猶抱琵琶半遮面”的感覺(jué)。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅實(shí)施的可持續(xù)性

（一）縱觀OECD成員國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)房產(chǎn)稅可擔(dān)重任

2010年，在34個(gè)經(jīng)合組織 （OrganizationforEconomic CooperationandDevelopment，簡(jiǎn)稱(chēng)“OECD”）成員國(guó)中，有13個(gè)國(guó)家的房產(chǎn)稅收入占地方稅收入的比重超過(guò)50%。其中，英國(guó)、愛(ài)爾蘭和澳大利亞等三國(guó)，這一比重甚至高達(dá)100%，房產(chǎn)稅已成為這些國(guó)家地方稅的唯一來(lái)源。而在OECD的亞洲成員中，韓國(guó)這一比重為45.22%，日本雖相對(duì)低一點(diǎn)，但仍高達(dá)30.90%?？梢?jiàn)，國(guó)際上許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的地方稅結(jié)構(gòu)中，房產(chǎn)稅均已占據(jù)了主體地位，具有普遍性。因此，我國(guó)的房產(chǎn)稅也應(yīng)被寄予厚望，使其成為地方政府最主要的財(cái)源。

（二）綜合考慮我國(guó)國(guó)情，房產(chǎn)稅征收具備可持續(xù)性

圖1 1978—2014年我國(guó)GDP增長(zhǎng)速度變化情況

2、住房需求有增無(wú)減，征收潛力巨大。目前，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行且已取得舉世矚目的成就。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，被譽(yù)為“中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化”。欣喜之余，放眼世界，另一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)是大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率早已達(dá)到甚至超過(guò)80%。與它們相比，我們還有比較大的差距。同時(shí)，城鎮(zhèn)住房需求量的變大也如影隨形，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是農(nóng)民工城鎮(zhèn)化引起的住房剛性需求增大。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工向城市遷移總量將不斷增多。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.69億，其中80后、90后的新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的70%以上。年輕而富有活力的新生代農(nóng)民工受教育程度較高，又掌握一定的技能，他們不愿意再重復(fù)父輩“昨天的故事”，深信“明天會(huì)更好”，絞盡腦汁欲融入城鎮(zhèn)新生活。但由于收入較低和房?jī)r(jià)偏高等原因，加上受戶(hù)籍限制、住房限購(gòu)和銀行限貸等多種因素的影響，大量農(nóng)民工在其所工作的城鎮(zhèn)根本無(wú)力或無(wú)法購(gòu)房。目前，農(nóng)民工城鎮(zhèn)自有住房擁有率僅為0.7%。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，拋開(kāi)40歲以上的大齡農(nóng)民工不談，僅就近2億的新生代農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，他們?cè)诔鞘械淖》縿傂孕枨缶褪且粋€(gè)天文數(shù)字。

二是城鎮(zhèn)家庭小型化引致的住房剛性需求增長(zhǎng)。由于生育觀念的轉(zhuǎn)變及生活壓力的加大，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭人口的結(jié)構(gòu)正在發(fā)生顯著變化，家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化?！吨袊?guó)家庭發(fā)展報(bào)告2015年》指出，我國(guó)家庭戶(hù)均人口已由2010年的3.10人降至2012年的3.02人，家庭戶(hù)數(shù)由40152萬(wàn)戶(hù)升至44836萬(wàn)戶(hù)，短短三年間增加了4684萬(wàn)戶(hù)。“先有房，再有家”，這是許多中國(guó)人的傳統(tǒng)觀念。按2012年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率52.6%計(jì)算，可大概估算出城鎮(zhèn)新增家庭2464萬(wàn)戶(hù)，也就是說(shuō)尚有近2500萬(wàn)戶(hù)家庭迫切需要在城鎮(zhèn)擁有新的住房。因此，城鎮(zhèn)家庭結(jié)構(gòu)小型化將使城鎮(zhèn)住房剛性需求與日俱增。

三是城鎮(zhèn)現(xiàn)有居民改善性住房需求不斷擴(kuò)大。截止2012年底，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭人均住房面積雖然達(dá)到了32.91平方米，但還有近50%的家庭人均住房面積不足30平方米。尤其是一些老工業(yè)城市的棚戶(hù)區(qū)，人均住房面積不到10平方米。這表明，我國(guó)住房市場(chǎng)還存在大量的改善性需求空間。中國(guó)指數(shù)研究院據(jù)此估計(jì)，即使不考慮外來(lái)人口，在未來(lái)若干年內(nèi)，全國(guó)城市現(xiàn)有居民至少還有7000萬(wàn)套以上的改善性住房需求。

3、住宅用地需求旺盛，房?jī)r(jià)持續(xù)上揚(yáng)。由于缺乏強(qiáng)有力的工業(yè)支撐，導(dǎo)致許多地方財(cái)政增長(zhǎng)乏力。當(dāng)?shù)毓賳T為了多出政績(jī)，快出政績(jī)，以達(dá)到步步高升之目的，只能天天盯著轄區(qū)內(nèi)的“一畝三分地”，變著戲法高價(jià)賣(mài)地。從圖2可看出，2010—2014年第四季度，我國(guó)東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)住宅平均地價(jià)一路高歌。如東部地區(qū)由2010年第四季度的每平方米9374元上升到2014年第四季度的12594元，上漲了34.35%，年均增長(zhǎng)約7%。更令人驚訝的是，西部地區(qū)住宅平均地價(jià)一直高于中部地區(qū)，這足以說(shuō)明西部地區(qū)地方財(cái)政更加依賴(lài)“土地”。其實(shí)，城鎮(zhèn)住宅地價(jià)高歌的背后是堅(jiān)挺的土地市場(chǎng)，表明住宅土地市場(chǎng)供需兩旺。地價(jià)高企是房?jī)r(jià)高企的基礎(chǔ)，在這一成本約束下，房?jī)r(jià)即使回調(diào)，幅度也是有限的。因此，人們普遍預(yù)期城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)在未來(lái)的若干年內(nèi)將持續(xù)上揚(yáng)，不可能出現(xiàn)大幅度、大規(guī)模的下降。

圖2 2010—2014年第四季度我國(guó)東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)住宅地價(jià)平均水平

4、房產(chǎn)存量和溢價(jià)大，納稅能力強(qiáng)勁。2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)住房建筑面積196億平方米。根據(jù)住建部預(yù)測(cè)，2020年和2030年將分別達(dá)到305億平方米和429億平方米，與2010年相比，分別凈增109億平方米和233億平方米。可見(jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)住宅存量規(guī)模龐大。

同時(shí)，由于我國(guó)民眾投資渠道有限及社會(huì)保障機(jī)制尚不健全，老百姓有余錢(qián)都比較熱衷于買(mǎi)房，且多多益善，以達(dá)到保值和增值及實(shí)現(xiàn)以房養(yǎng)老之目的，這實(shí)質(zhì)是把買(mǎi)房看成購(gòu)買(mǎi)商業(yè)性的社會(huì)保險(xiǎn)。《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告》顯示（見(jiàn)圖3），我國(guó)城市家庭第一、二和三套住房的獲得成本（歷史成本）分別為19.10萬(wàn)元、39.33萬(wàn)元和62.03萬(wàn)元，而現(xiàn)值卻分別達(dá)到84.10萬(wàn)元、95.67萬(wàn)元和122.01萬(wàn)元，平均收益率分別是340.31%、143.25%和96.70%。平均收益率雖呈下降之勢(shì)，但第三套房收益率仍高達(dá)近100%，這有力佐證了我國(guó)城鎮(zhèn)住房溢價(jià)大、保值增值能力非常強(qiáng)的論調(diào)。

因此，當(dāng)房產(chǎn)稅由交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到保有環(huán)節(jié)時(shí)，規(guī)模龐大的存量房和金額巨大的存量溢價(jià)都將保障稅源的充足，蘊(yùn)藏著巨大的納稅潛力。

圖3 我國(guó)城市住房的歷史成本和現(xiàn)值變化

（三）正視城鎮(zhèn)居民負(fù)稅能力，開(kāi)征房產(chǎn)稅不宜操之過(guò)急

1、房?jī)r(jià)飆升快，購(gòu)房壓力大。近幾年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入逐年提高（見(jiàn)表3）。2010年為19109元，2014年上漲至28844元，扣除價(jià)格因素，年均增長(zhǎng)8.25%。然而，在人均年可支配收入增長(zhǎng)的同時(shí)，房?jī)r(jià)也在不斷的飆升。自2010年以來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)收入比最高為7.8倍，最低為7.2倍，雖呈逐年下降之勢(shì)，但仍平均高達(dá)7.4倍，遠(yuǎn)超“4至6倍”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，這說(shuō)明我國(guó)房?jī)r(jià)已超出城鎮(zhèn)居民負(fù)擔(dān)能力?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)居民可支配收入的增長(zhǎng)并不能抵消房?jī)r(jià)高企帶來(lái)的購(gòu)房壓力。

表3 2010—2014年我國(guó)城鎮(zhèn)平均房?jī)r(jià)收入比

2、住房負(fù)債多，還款期限長(zhǎng)。《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告》顯示，截止2011年8月，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭房貸總額均值為28.39萬(wàn)元。面對(duì)高昂的房?jī)r(jià)，有13.94%的家庭選擇向銀行貸款，還有7.88%的家庭則通過(guò)向親戚、朋友和同學(xué)等借款，有住房負(fù)債的城鎮(zhèn)人口比例超過(guò)20%。從表4可看出，戶(hù)主年齡在30—40歲之間的房貸壓力最大，房貸總額平均為家庭年收入的近12倍，房貸余額是家庭年收入的8.53倍，平均還款期限為13年?？梢?jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民購(gòu)房支付能力明顯不足，巨大的房貸壓力將大大制約他們房產(chǎn)稅的繳納能力。

表4 我國(guó)城鎮(zhèn)家庭房貸總額、余額占家庭年收入的倍數(shù)及還貸期限表

3、房貸利率高，購(gòu)房負(fù)擔(dān)重。從圖4可看出，我國(guó)個(gè)人住房貸款利率從2010年第1季度的4.63%，一路升至2011年第四季度的7.62%，整整連續(xù)上漲了兩年，上漲幅度達(dá)到64.58%。自2012年第一季度起雖開(kāi)始逐漸回落，但2014年第四季度的6.25%與2010年第一季度相比，還是高出了1.62個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，利率的高位運(yùn)行將加重人們的購(gòu)房負(fù)擔(dān)，也將削弱其承擔(dān)額外稅負(fù)的能力。

因此，無(wú)論是從房?jī)r(jià)收入比來(lái)說(shuō)，還是從房貸總額、余額及利率來(lái)講，短期內(nèi)我國(guó)居民繳納房產(chǎn)稅的能力還比較低，開(kāi)征房產(chǎn)稅不宜操之過(guò)急，應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)。

圖4 2010年第一季度至2014年第四季度我國(guó)個(gè)人住房貸款利率變化

三、我國(guó)房產(chǎn)稅改革路徑建議

綜上所述，我國(guó)房產(chǎn)稅開(kāi)征有利有弊，但總的來(lái)說(shuō)，利遠(yuǎn)大于弊，開(kāi)征房產(chǎn)稅，具有很強(qiáng)的可持續(xù)性。道路雖然蜿蜒曲折，但前途肯定一片光明。因此，為了使房產(chǎn)稅順利實(shí)施，我們必須有啃“硬骨頭”的精神，摒棄“一步到位”的思想，采用“漸進(jìn)式雙軌制”的改革路徑。

首先，我國(guó)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅不能簡(jiǎn)單照搬OECD成員國(guó)的普遍征收模式，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，采用漸進(jìn)模式，堅(jiān)持調(diào)節(jié)高端的策略。即不管一個(gè)家庭富裕程度如何，對(duì)第一套房都免征房產(chǎn)稅（獨(dú)棟別墅除外），以保障每個(gè)社會(huì)成員最基本的住房需求，讓他們吃下一顆“定心丸”；對(duì)第二套房可適用低稅率，以降低中等收入者的“稅收痛苦”，防止“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”現(xiàn)象的出現(xiàn)；對(duì)第三套及以上的房子，應(yīng)一絲不茍征收房產(chǎn)稅，以調(diào)節(jié)貧富差距，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的功能。

其次，我國(guó)房產(chǎn)稅改革要實(shí)行雙軌制，即“保障軌+市場(chǎng)軌”。所謂“保障軌”，就是指我國(guó)政府要繼續(xù)下大力氣再建上千萬(wàn)套保障房，以妥善解決低收入者的“住有所居”問(wèn)題。所謂“市場(chǎng)軌”，就是指政府要注意交易環(huán)節(jié)稅收的設(shè)計(jì)，把房產(chǎn)持有期量化分段，設(shè)置前高后低的稅率，以抑制短期炒作，為改善性住房需求者提供制度保證。

最后，以房產(chǎn)稅改革為契機(jī)，不斷提升直接稅比重，優(yōu)化中國(guó)稅制，逐步構(gòu)建起和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的地方稅體系，最終建立起徹底的分稅分級(jí)財(cái)政體制，以破解地方政府過(guò)度依賴(lài)土地的難題?！?/p>

（本文系廣西高?？茖W(xué)技術(shù)科研項(xiàng)目<編號(hào)：KY2015YB307>和賀州學(xué)院科研項(xiàng)目<編號(hào)：2014ZC08>階段性研究成果）

（作者單位：賀州學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）