新型城鎮(zhèn)化背景下城市更新的倫理審視

秦紅嶺

城市更新作為實現以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的關鍵路徑，已上升為國家戰(zhàn)略?！笆奈濉币?guī)劃明確提出實施城市更新行動，2021 年3 月，“城市更新”首次寫入政府工作報告。當代城市更新作為關注城市整體提升的戰(zhàn)略行動，其目標日益綜合，遠遠超出了城市整治或城市翻建的含義。彼得·羅伯茨(Peter Roberts)曾指出：“城市更新是綜合協(xié)調和統(tǒng)籌兼顧的目標和行動，這種綜合協(xié)調和統(tǒng)籌兼顧的目標和行動引導著城市問題的解決，這種綜合協(xié)調和統(tǒng)籌兼顧的目標和行動尋求持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經濟、物質、社會和環(huán)境條件。”［1］(P16)可見，城市更新的目標并不僅僅是改善人居環(huán)境，促進衰退區(qū)域走向復興，而是通過系統(tǒng)性空間治理解決城市問題，從經濟、環(huán)境、社會和文化諸方面全面推動城市的可持續(xù)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新作為推動中國特色社會主義現代化城市高質量發(fā)展的綜合愿景和治理行動，經歷著深刻的城市發(fā)展價值理念轉型。住房和城鄉(xiāng)建設部部長王蒙徽指出：“實施城市更新行動，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。”［2］(P6)這一總體目標蘊含了城市更新的多重價值目標。本文將聚焦城市更新的價值維度，從空間人本倫理、空間正義倫理和空間治理倫理視角，審視和反思城市更新面臨的主要倫理問題，思考“城市更新應當做什么”，揭示城市更新與社會倫理問題之間的相互關系。

一、城市空間的生活本質：城市更新與空間人本倫理

從城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值取向看，新型城鎮(zhèn)化之“新”的突出特征是“以人為核心”，始終把人的需要、人的福祉、人的發(fā)展放在中心位置，落實到城市更新層面，要求城市更新從偏重物質環(huán)境改善的形體主義向全面提升人民生活質量的人本主義轉變。實際上，在城市規(guī)劃和城市更新價值理念上強調以人為本并不“新”?？v觀近現代城市規(guī)劃和城市更新的理論與實踐歷程，一直貫穿著以人為本的價值理念。然而，在我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展進程中，人本邏輯往往被片面追求城市空間規(guī)模擴張的增長邏輯和資本邏輯所壓制而失落，城市更新顯露出城市建設人性化欠缺、公共服務設施配置不均衡、居住空間分異、城市文脈破壞和記憶切斷等問題。市場機制導向的城市更新如同城市空間發(fā)展加速器，讓城市面貌日新月異，但它又可能打破原有相對均衡的城市利益格局，帶來社會群體間相對剝奪感、社會支持網絡重構和社區(qū)認同感降低等社會成本。新型城鎮(zhèn)化被冠以“以人為核心”的限定詞，其實是一種價值糾偏，不僅是對“以資(物)為本”的市場化進程中城市社會問題的回應，也意味著城市更新價值觀的倫理衍變。劉易斯·芒福德(Lewis Mumford)在審視人類城市未來的發(fā)展之路時頗富深意地提出，城市今后還要經歷更大變化，但迫切需要更新的并不是物質方面，“我們必須使城市恢復母親般的養(yǎng)育生命的功能，獨立自主的活動，共生共棲的聯合，這些很久以來都被遺忘或被抑止了。因為城市應當是一個愛的器官，而城市最好的經濟模式應是關懷人和陶冶人”［3］(P586)。城市更新表面上更新的是物質環(huán)境，但更新過程中所面臨的諸多問題歸根結底不是“物”而是“人”的問題，通過城市更新讓城市成為“愛的器官”，而不僅僅是“居住的機器”，能夠關懷人和陶冶人，這既是城市更新的倫理價值追求，也是衡量城市更新好與壞的重要價值原則。亨利·丘吉爾(Henry S.Churchill)說：“民眾對規(guī)劃的接受程度并不取決于民眾對于復雜成就的理解，而是取決于對直截了當的目標的認知：目標就是對社會、對民眾有益?！保?］(P129)對于城市規(guī)劃所引領的城市更新而言，尤其如此。城市更新以人為本的目標要素參見表1 所示。

表1 新型城鎮(zhèn)化背景下城市更新以人為本的目標要素

除此之外，城市更新的人本邏輯應注重以下兩方面問題。

第一，超越增長范式，增強人民福祉，朝著滿足人民美好生活需要的宜居城市目標邁進。對于城市建設和更新發(fā)展而言，“增長是手段，人民是根本；市場是手段，人民是目標。如果增長無法帶來更美好的人民生活，這種增長是無意義的甚至失敗的”［5］(P41)。新型城鎮(zhèn)化背景下城市更新并非不重視經濟增長，而是要超越增長范式，不以速度和規(guī)模擴張為城市更新單維目標，向基于人本邏輯的城市發(fā)展目標多元化轉變，尤其是要從人民群眾對城市生活宜居性的需求入手，回應人民群眾對美好生活的向往，建設宜居城市。宜居城市指的是在生活環(huán)境條件和人文社會條件方面適宜于人居住和生活的城市，是面向所有人的城市，是以人為本的城市，是有助于提升所有居民身體、社會和精神福祉的城市系統(tǒng)。宜居城市主要包含功能性宜居、人文性宜居和審美性宜居三個方面。功能性宜居側重城市更新的人居環(huán)境方面，整治居住品質不佳的區(qū)域，補齊基礎設施和公共服務設施短板，建立完善的城市防災和應急防疫體系，滿足市民對城市空間安全性、生活方便性和出行便捷性等需求。人文性宜居則突出社會和諧和城市活力的價值目標，城市更新面向更加公平、包容與有活力的城市，讓城市人感到各得其所，在政治、經濟、文化等各個方面獲得尊重和機會，共享城市更新的成果。審美性宜居指的是城市環(huán)境美化和塑造城市特色要素，使城市環(huán)境給人帶來美的感受，更有審美韻味，讓人們產生愉悅感和家園之情。概言之，城市更新的最終落腳點是城市宜居，是創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，使人民群眾有更多的獲得感和幸福感。

第二，強化人文關懷意識，回歸城市空間的生活本質，推動城市空間人性化。人文關懷意識作為城市更新的一種價值關切立場，是對每個人尊嚴與符合人性生活條件的肯定，是對不同個體的權利、價值及利益的確認和保障，有助于城市更新在更深層次關注人生存狀況的改善與社會的和諧發(fā)展，實現城市更新建設人文城市的重要目標?；貧w城市空間的生活本質，則昭示了從投資驅動和規(guī)模擴張轉為存量提質和內涵發(fā)展的城市更新背景下，城市更新的日常生活轉向，即城市更新緊緊圍繞更好地滿足、改善和提升人的日常生活這一核心目標，推動城市高質量發(fā)展。列斐伏爾(Henri Lefebvre)認為：“正是在日常生活中，正是通過日常生活，實現人化。”［6］(P150)在論及“日常生活批判”這一術語的實際意義時，他說道：“日常生活批判是在廷巴克圖、巴黎、紐約或莫斯科人的生活里，發(fā)現什么必須改變、什么可以改變，什么是必須和可以得到改造的問題。”［7］(P251)列斐伏爾的觀點對確立城市更新的價值基點頗具啟迪性。沒有一個人性化的城市不從關注市民的日常生活需求開始，城市更新需要在居民的生活里發(fā)現和確定什么需要改變、什么必須改造，城市更新所推進的城市空間優(yōu)化，是賦予城市形態(tài)、城市空間以日常生活的意義，是重視城市空間改造對市民日常生活的影響，是為普通人提供更宜居的日常生活空間，這就是實現空間人性化的過程。

20 世紀60 年代以來，隨著人們對功能主義主導的城市更新運動的反思與批判，現代主義城市更新的價值基礎和方法論受到了挑戰(zhàn)。功能主義、增長主義主導的城市更新之所以受到質疑，在于它缺失人文關懷的價值關照，忽略體貼民眾日常生活需要的人性化維度，走入高度理性化和功能單一化歧路。例如，列斐伏爾批判了法國新城規(guī)劃及其住宅建設讓日常生活的許多方面變得更糟糕并失去深度，他認為“每一個城鎮(zhèn)的詳細規(guī)劃都隱藏著一個日常生活計劃”，“新城把日常生活條件簡化到不能再簡單的程度，同時，竭力去‘組織’日常生活……公寓大樓常常被建設成‘生活機器’，居住區(qū)是維持工作之余的生活的一臺機器”［7］(P304)。簡·雅各布斯(Jane Jacobs)犀利地批判了美國大規(guī)模城市更新忽視真實城市生活運轉的復雜性和人的多樣化需求，追求塑造城市環(huán)境同質化秩序，但卻讓城市失去多樣性和活力，“文化中心無力支持一家好書店；人行道不知所終，也不見散步的人；快車道讓城市傷痕累累。這不是城市的改建，而是對城市的洗劫”［8］(P2)。當代城市更新背景下，上述批判仍深具警示意義。目前我國城市更新依然存在“見物不見人”、片面強調城市發(fā)展“物性指標”、追求整體統(tǒng)一的秩序、缺乏人文關懷的現象。不少更新改造后的城鎮(zhèn)區(qū)域呈現多樣性喪失和包容性空間缺失的狀態(tài)。雖然城市更新理論層面以人為本的價值觀早已成為共識，但在實踐中以人為本的價值理念一度被架空，城市更新實施后的效果偏離了以人為本的“初心”，這其中有一個重要原因是對人群的特性和社會的差異性、需求的復雜性、生活的多樣性尊重和關切不夠，仍以與資源掛鉤的“城鎮(zhèn)人口”視角和“一刀切”式實施路徑為主，沒有向尊重差異性和多元性訴求的人群視角轉變，以滿足多層次、個性化、高品質的民生需求。因此，“當前國內城市空間研究亟待確立并鞏固‘人本邏輯’范式，這不僅由于我國目前正處于推進新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時刻，更是因為‘以人為本’是符合我國國情的根本價值遵循”［9］(P75)。

二、城市空間的公平訴求：城市更新與空間正義倫理

推進新型城鎮(zhèn)化背景下以人為本的城市更新，讓所有人平等享有城市空間權利，獲取空間資源，滿足美好生活需求，就必須抑制唯增長邏輯和資本邏輯主導引發(fā)的空間不公平現象，實現空間正義轉向，促進更加公平地實施城市更新。

以歐美為代表的城鎮(zhèn)化先發(fā)國家近百年城市更新的歷史表明，大規(guī)模城市更新會引發(fā)空間隔離、空間剝奪等空間非正義問題，“許多不公平的社會歷史可以通過公共基礎設施來‘解讀’。歷史上看，由于實施城市更新的政策框架往往忽略發(fā)展過程中關涉的脆弱因素，因而對人和環(huán)境的社會福祉和生態(tài)福利都產生了有害影響”［10］(P2)。20 世紀60—70 年代在英國、美國等國家，針對大型住房開發(fā)項目和高速公路項目等“大掃蕩式”城市更新，出現了廣泛的公眾抗議運動，一個重要原因是城市更新將經濟競爭力視為城市發(fā)展首要目標，忽略了社會成本因素，城市更新以犧牲其他價值為代價優(yōu)先考慮資本利益，從而導致空間沖突和城市危機。夏鑄九指出，在美國，這一時期的城市更新等于是幫房地產商炒地皮的同義詞，是臟字眼［11］(P65)。過度重視城市更新的經濟維度、效率維度，忽視社會維度和人文維度，讓商業(yè)價值、市場價值凌駕于人本價值和環(huán)境價值之上，必然引發(fā)諸多空間正義問題。肇始于改革開放的中國高速城鎮(zhèn)化進程中的城市更新，既取得了有目共睹的巨大成就，但在資本逐利和政績導向的雙重驅動下，在部分地區(qū)也同樣存在著空間不正義現象和環(huán)境問題，損害了社會公平與和諧，亟待以空間正義原則對其進行規(guī)約。

空間正義關涉的是空間生產的整體性倫理問題，“所謂空間正義，就是存在于空間生產和空間資源配置領域中的公民空間權益方面的社會公平和公正，它包括對空間資源和空間產品的生產、占有、利用、交換、消費的正義”［12］(P1)。蘇珊·費恩斯坦(Susan S.Fainstein)基于城市規(guī)劃視角探討正義城市議題時，從公平、多樣性和民主三個維度列出了城市正義的具體標準，其中公平、多樣性清單對我國城市更新規(guī)劃有一定借鑒價值(參見表2)①。

表2 蘇珊·費恩斯坦城市更新規(guī)劃正義目標清單

從我國城市更新實踐出發(fā)，追求空間正義應突出以下三方面?zhèn)惱碓V求。

第一，讓城市更新的增益惠及所有人，實現城市共享正義。過去幾十年高速城鎮(zhèn)化下的城市更新，著眼于城市經濟增長和基礎設施、物質環(huán)境總體水平的提升。新型城鎮(zhèn)化轉向高質量均衡發(fā)展的時代要求，決定了城市更新應更加重視機會均等和普惠共享的民生福祉。與此同時，城市空間發(fā)展不平衡和包容性不足的問題與美好生活的矛盾愈加突出，在此背景下，提升共享性，以“人人共享”驅動空間正義，克服資本邏輯對社會正義的侵蝕，成為破解城市滿足人民對美好生活的需要與城市空間發(fā)展不平衡之間矛盾的關鍵路徑。2016 年第三次聯合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會通過的《新城市議程》提出，未來城市發(fā)展應當把“人人共享”放在核心位置，“我們的共同愿景是人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人類住區(qū)。我們力求促進包容性，并確保今世后代的所有居民，不受任何歧視，都能居住和建設公正、安全、健康、便利、負擔得起、有韌性和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)，以促進繁榮，改善所有人的生活質量”［13］(P20)?！缎鲁鞘凶h程》的城市共享愿景飽含正義的現實訴求，也為我國城市更新指明了價值目標。提升城市更新之“共享性”，實現共享正義，核心是賦予民眾享受城市空間資源的平等權利和機會，為城市所有居民提供均衡良好的公共設施和公共空間，確保社會各階層空間福利均等化，能夠平等享有城市更新成果。從實施路徑看，實現城市更新之“共享正義”，應通過包容性導向的城市更新政策促進空間公平，這主要體現在兩個方面。其一是強化空間包容性，保障公共空間分布和公共資源配置的均衡性，確保所有居民平等享用公共空間、基礎設施和公共服務。目前我國不少城鎮(zhèn)除城鄉(xiāng)差距外，城市不同區(qū)域在基礎設施、環(huán)境整治、公共空間品質等方面存在著不均衡發(fā)展現象，優(yōu)質的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市公共產品也存在配置不均衡問題。新一輪城市更新要以此為著力點，通過更加公平合理的政策創(chuàng)新，逐漸補齊短板，促進公共資源公平分配、均衡布局與精準匹配。其二是關注空間使用的能力平等，保障空間福利的公平實現。阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)認為，綜合衡量社會正義的價值尺度不僅要看資源分配是否公平，更要看被分配的資源是否轉化為“可行能力”(capability)，即一個人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合［14］(P62)，“可行能力”強調的不是總體福利或平均福利，而是每個人可能獲得的實際福利和實質自由。阿馬蒂亞·森的“能力正義”理念深化了空間共享正義的內涵。城市更新不僅要關注規(guī)劃和更新指標所體現的人均數值和平均福利，更要關注居民在空間享用上的差異性和實際生活品質，關注居民尤其是弱勢群體需求的復雜性和可行能力的充分實現。

第二，遵循差別正義原則，保障弱勢群體在城市更新中的空間權益。以阿馬蒂亞·森為代表的“可行能力視角”下的正義觀，有助于更好地關切經濟、體能、智能、處境等方面處于相對不利地位的弱勢群體權益。羅爾斯(John Rawls)提出的符合最少受惠者最大利益的差別正義原則，關注社會差異和差異后的平等，實質是區(qū)分不同社會群體并予以差別對待，優(yōu)先關照或以利益補償作為最少受惠者的弱勢群體，提高其社會期望。差別正義原則啟示城市更新應有適度的政策傾斜，保障弱勢群體基本的空間權益，限制空間資源在資本邏輯主導下的分配不公平。例如，在解決城市貧困群體住房問題上，完善住房保障體系，提高城市困難群眾住房保障工作的政策目標，就是確保城市空間生產符合“最少受惠者的最大利益”。從一定意義上說，城市更新既是城市資源的一次重新配置，也是城市眾多階層和社會群體的一次利益大調整。城市政府應遵循優(yōu)先考慮弱勢群體利益的公平原則，盡量使各階層或群體，尤其是弱勢群體享受到城市更新發(fā)展的成果，而不能將城市更新變成加劇空間利益分配不公平的“推進器”。在老城改造和老舊小區(qū)改造的城市更新項目中，老城區(qū)和老舊小區(qū)居民多數屬于中低收入階層，他們中的貧困者更是典型的弱勢群體，擁有的組織資源、經濟資源和社會資源較少。因此，如何有效保護弱勢群體的合法利益，成為城市更新與城市治理中的難點與重點。為了實現城市更新公正，首先需要政府改變那些不利于弱勢群體權益最大化的更新政策，多傾聽弱勢群體的呼聲，為他們的切身利益和實際困難考慮，提供扶貧濟困的政策措施，在更新規(guī)劃政策引導上以公平為首要目標，通過社會資源和收入的再分配機制等手段，積極化解空間資源占有的矛盾，抑制利益格局失衡態(tài)勢，這既體現了城市更新的重要公共治理功能，又凸顯了城市形象的倫理特質。

第三，追求居住空間正義，調控城市更新中居住空間分異、紳士化現象帶來的空間重構負效應。雖然居住環(huán)境改善是城市更新的基本動力和重要目標，但實際的城市更新進程卻會在市場機制的強大沖擊下引發(fā)新的居住問題。20 世紀60 年代歐美國家大規(guī)模城市更新引發(fā)的空間沖突，一個重要的因素就是居住空間隔離加劇階層分裂。20 世紀80年代以來，歐美國家新自由主義背景下房地產驅動式城市更新，使城市居住空間變得更加“分化”和“碎片化”，與此同時，城市中心區(qū)土地置換、住宅更新和價格上漲所帶來的紳士化現象，加劇了社會空間和居住空間的分異和不平等。我國改革開放以來的城市更新和空間重構，與歐美國家相比較，有自身特殊的政治經濟和社會背景，但也表現出一些相似的居住空間正義性問題，如居住空間分異趨勢和紳士化現象。

居住空間分異一般指在城市中不同階層、不同收入水平的居民，或本地人口與遷移人口聚居在不同空間范圍內，從而形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。居住空間分異是社會分化、社會分層在城市空間格局上的反映和表征?！叭藗兙幼≡诔鞘欣铮麄冏∧膬?、住得怎樣’在社會秩序中扮演著重要的角色?！覀兪钦l’是‘我們住哪兒’的函數?！保?5］(P191)雖然我國城市不存在歐美城市居住空間種族化問題，但改革開放以來，由于居民貧富差距拉大及房地產開發(fā)主導的城市更新，我國居住空間分異的趨勢日益明顯，形成了城市低收入和貧困群體聚居化、外來新移民聚居化現象。城市居住空間分異是與城市發(fā)展相伴生的一種常態(tài)，也是居民居住狀況多樣性與復雜性的體現，有一定的現實合理性。然而，過度分化與隔離的居住空間格局，以住房消費能力為基礎的階層分化，有可能導致不利于弱勢群體的空間分配，尤其是富裕階層與貧困階層之間社會距離的擴大，高收入群體“住房奢侈化”與低收入群體“住房貧困化”狀況的鮮明對比，可能隱藏諸多負面社會問題，社會不和諧和不穩(wěn)定因素也會有所增加，若不對其進行有效引導與控制，將有損空間正義。因此，城市更新應在政府的統(tǒng)一規(guī)劃引領下，充分發(fā)揮其作為空間資源配置調控工具和公共政策的功能，通過構建適宜的居住空間發(fā)展模式，縮小不同階層居住資源的差距，改善低收入階層的居住條件，使不同階層、不同群體能在合理的空間配置環(huán)境下和諧相處。

在西方語境下探討城市的內城空間更新與社會結構關系時，紳士化(gentrification)是被廣泛討論的一個概念，它一般是指“中產家庭遷入城市區(qū)域，導致不動產價值提升而具有驅逐貧困家庭的副作用”［16］(P1)。進入21 世紀以來，紳士化的內涵不斷擴張，總體上看它并不是一個孤立存在的現象，而是城市中心區(qū)住房更新、環(huán)境改造和城市土地市場化過程的組成部分，伴隨城市空間形象的更新而出現空間上的“階層替換”。中國語境下的居住紳士化，主要指1998 年城鎮(zhèn)居民住房改革政策實施以來，隨著舊城改造和城市更新，市中心區(qū)域或優(yōu)質景觀、教育和文化資源相對集中的區(qū)域在房地產開發(fā)的推動下，因其區(qū)位和資源優(yōu)勢吸引高收入群體遷入，并因其高昂價格導致中低收入居民被迫遷離的現象。由于社會政治經濟制度的差異，我國城市居住紳士化的負面效應遠未達到西方族群不平等和沖突的嚴重程度，但是“在我國社會轉型與追求和諧社會的背景下，我們應盡量避免西方紳士化過程中曾經出現的社會問題與矛盾在中國重現，特別要關注的是社會公平、社會極化與空間隔離等問題”［17］(P35)。除此之外，隨著環(huán)境正義問題日益凸顯，城市更新還要警惕“綠色紳士化”，即“環(huán)境福利吸引較富裕居民群體而排擠低收入居民現象”［18］(P26)，尤其是綠色空間、綠色景觀資源成為城市更新過程中房地產投資者的營銷工具時，高收入階層有更多機會和更強經濟實力占有環(huán)境質量優(yōu)越、綠色景觀良好的居住空間資源，從而可能導致“綠色不平等”，助長作為公共物品的環(huán)境資源、綠色空間的排他性享用或不公平配置。

三、城市空間的善治路徑：城市更新與空間治理倫理

實現空間正義，需要健全現有的城市治理機制，建構城市空間善治模式。新型城鎮(zhèn)化背景下的城市更新是政府施行城市空間治理的重要手段，它實質上是一種城市治理，其目標和功能越來越綜合和多元，逐步從注重物質環(huán)境改善轉變?yōu)橥苿映鞘薪洕?、社會、環(huán)境、文化可持續(xù)發(fā)展和城市綜合系統(tǒng)改良，而且實施路徑也逐步從政府主導或市場主導模式向多元主體相互協(xié)同合作模式轉型。概言之，城市更新的公共治理屬性，決定了城市更新的目標應體現以公共價值為基礎的倫理性要求，并通過善治路徑解決城市發(fā)展中的突出問題，實現城市公共福祉。

治理本質上是通過協(xié)調社會多元利益或相互沖突利益以解決公共問題、實現公共目標的過程。善治是治理的一種理想狀態(tài)和倫理狀態(tài)，是使公共利益最大化的公共管理過程，基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效［19］(P42-43)。城市領域的善治，體現為一種指向城市公共利益最大化績效的良好城市治理(good urban governance)。聯合國人居署提出了良好城市治理的七條原則，即可持續(xù)性、權力分散、公平性、有效性、透明度和問責制、公眾參與和公民作用、安全性［20］(P3)。從倫理視角審視，良好的城市更新空間治理，應符合善治的基本要素和良好城市治理的基本原則。例如，城市更新的治理過程和政策工具應具有透明性，能夠充分保障公眾的知情權。除此之外，還應特別注意以下兩方面?zhèn)惱硪蟆?/p>

第一，正確界定城市更新的公共利益并明確公共利益的目標要素，使城市更新空間治理以服務和實現公共利益、公共福祉為基本遵循。城市更新行動的啟動前提是基于公共利益和公共福祉，城市更新是否保護了公共利益，是否符合廣大人民群眾的利益，是否使相互分化和沖突的利益主體通過調整而達到利益均衡，并在此基礎上實現公共利益的能力和程度，是判斷和評價城市更新倫理正當性的基本價值標準。服務和增進公共利益和公共福祉就是要將城市更新可能引起的對公眾和環(huán)境的風險最小化、受益最大化。城市更新只有正確識別公共利益并明確其具體目標，才能強化公共利益保障的政策引導，指導城市空間資源的有序生產和公平分配?！叭绻苡绊懙木用癫荒苷嬲龔墓怖娴膶崿F中受益，城市更新就永遠無法達到可持續(xù)發(fā)展的預期。因此，政府對‘公共利益’的判定具有重要意義，‘公共利益’不僅在宏觀層面關注城市發(fā)展，更在微觀層面關注人的需求?！保?1］(P1640)例如，若地方政府在拆除重建類城市更新中對“公共利益”的判斷受制于宏觀增長邏輯和市場邏輯，城市更新便可能出現損害公共利益、使城市更新目標異化的情形。馬修·卡莫納(Matthew Carmona)提出，城市設計治理的目的或動機是一系列廣泛的“公共利益”，他將“公共利益”分解為九個具體目標：福利(保障公眾健康和安全)、功能(基礎設施的便利性)、經濟(促進經濟增長)、愿景(塑造特定的地方形象)、公平(避免“公地悲劇”，保障公共利益和個人利益)、保護(城市自然和歷史文化資源的保護)、社會(宜居性和良好的公共環(huán)境)、環(huán)境(可持續(xù)發(fā)展與綠色城市)和審美(充滿美感的環(huán)境)［22］(P706-707)。城市設計治理是城市更新空間治理的重要構成，上述公共利益目標也是城市更新公共利益的具體表征。進言之，可將城市更新空間治理的公共利益區(qū)分為兩大類型，物化的公共利益與非物化的公共利益。物化的公共利益主要指具有實體上的共享性、可以落實為公共物品形態(tài)的公共利益，如城市基礎設施、公共空間(綠地、市民公園、廣場等)和保障性住房等；非物化的公共利益則主要表現為重要的和理想化的精神和文化價值。在此基礎上再進一步列出公共利益清單，可以為城市更新空間治理確定目標愿景(參見表3)。

表3 城市更新空間治理中公共利益目標清單

第二，以共治促善治，提升公眾參與城市更新的實效性，為實現公平正義的城市更新提供保障。新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新空間治理是多元協(xié)商共治而非單純政府主導或市場主導。在城市更新實踐中，對公共利益的確認需要以利益相關方平等參與和利益訴求的暢通性為前提。只有建立信息公開、互動開放的利益表達機制，才有助于在政策制定過程中整合各方利益訴求，促成合民意的城市更新政策形成。因此，應完善政府與其他城市更新多元主體“多方合作、公眾參與、共建共享”的共治機制，搭建全過程公眾參與平臺，促進多方利益的博弈與協(xié)商。這其中，以公眾參與為基本路徑的政府與公眾的互動，對城市空間治理至關重要，有助于提升城市更新的有效性和公平性。

作為良好城市治理的基本原則，公眾參與不僅是城市更新空間治理的重要工具，更是降低城市更新社會成本、緩解利益相關者相互沖突的“鑰匙”。走向“善治”的城市空間治理，基本要素必須包括體現程序正義的公眾參與，這是對公共治理合法性和倫理性的要求。城市更新的公眾參與指的是通過公眾對城市更新法規(guī)、規(guī)劃和政策方案的制定和城市更新實施過程的參與，對政府主導下的城市更新行為產生一定的影響，使城市更新能夠切實體現公眾需求和公共利益。在歐美國家20 世紀60 年代的城市更新浪潮中，伴隨公眾抗議運動和城市規(guī)劃價值變遷，公眾參與成為城市更新決策過程的基礎環(huán)節(jié)和法定環(huán)節(jié)。20 世紀90 年代開始，公眾參與理念在我國城市規(guī)劃領域受到重視，并逐漸成為城市規(guī)劃行政管理體系的法定環(huán)節(jié)，在相關法規(guī)中也進行了明確規(guī)定。2021 年3 月1 日起施行的《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》，作為我國首部城市更新立法，明確公眾參與是城市更新應當遵循的原則，并在第12 條規(guī)定：“城市更新部門、各區(qū)人民政府應當建立健全城市更新公眾參與機制，暢通利益相關人及公眾的意見表達渠道，保障其在城市更新政策制定、計劃規(guī)劃編制、實施主體確認等環(huán)節(jié)以及對搬遷補償方案等事項的知情權、參與權和監(jiān)督權。”［23］雖然我國城市更新的公眾參與在制度層面有了基本保障，但在關鍵的利益相關者的參與深度、參與權益保障、參與程序完善、參與制度平臺功能發(fā)揮等方面都亟待加強，否則公眾參與將可能被簡化為不具制約性力量的程序性環(huán)節(jié)，最終將有損城市更新的正義性。

結語

城市更新因其涉及多元主體利益關系和利益矛盾而成為城市規(guī)劃中最復雜的一個方面。當代中國的城市更新，已經從大規(guī)模增量擴張轉型為存量提質改造為主，是在“城市重寫本”而非“白板”上的城市更新。戴維·哈維(David Harvey)指出：“規(guī)劃者、建筑學家、城市設計者——簡言之‘城市規(guī)劃專家’——都面臨一個共同的難題：如何在城市重寫本上規(guī)劃和建造下一個層次，既滿足未來的需要，又不會破壞先前產生的一切?！保?4］(P78)其實，這樣的難題不僅考驗城市規(guī)劃者，更考驗的是城市更新進程中政府的城市治理能力。新一輪城市更新是用全方位改善人居環(huán)境共建美好生活來構筑城市未來發(fā)展優(yōu)勢，這是中國城市更新的最新迭代，也是城市更新的價值重塑過程，需要對以往城市更新模式進行倫理調適，使其既注重城市經濟持續(xù)發(fā)展和城市功能調整，更要突出以人為本和空間正義性價值，將飽含倫理價值的宜居城市、人文城市目標作為城市更新的動力源。

［注 釋］

①參見Susan S.Fainstein，Spatial justice and planning，Justice Spatiale/Spatial Justice 1.URL（accessed 20 March 2021）：http：//www.jssj.org/archives/01/.